پیوستن ایران به «معاهده آب و هوایی پاریس» با قانون اساسی و اسناد بالادستی تعارض دارد

(روزنامه كيهان ـ 1396/04/27 ـ شماره 21674 ـ صفحه 6)

امروزه تغییرات آب و هوایی جزء مسائل و نگرانی‌های قابل توجه بسیاری از کشورهای دنیاست. سازمان ملل متحد از سال 1979 میلادی این مسئله را شناسایی کرده و بابرگزاری ده‌ها کنفرانس بین‌المللی و تصویب موافقت‌نامه‌ها و اسناد متعدد سعی در کنترل این گونه تغییرات نموده است. از جمله این موافقت‌نامه‌ها می‌توان به موافقت‌نامه 2015 پاریس اشاره کرد. بنابر موافقت‌نامه آب و هوایی پاریس در سال 2015، کشورهای عضو معاهده تغییر اقلیم سازمان ملل متعهد شدند تا با کاهش انتشار دی‌اکسیدکربن در اتمسفر زمین، مانع از گرمایش زمین و تغییر اقلیم جهانی شوند. این موافقت‌نامه دارای ابعاد و آثار حقوقی موثری در نظام حقوقی ایران است که این گزارش سعی دارد به تبیین آثار و تبعات حقوقی آن بپردازد.

گفتار اول) تغییرات آب و هوایی، بیان مسئله و کلیات

با آغاز انقلاب صنعتی در سال 1860 میلادی و رشد روز افزون دانش بشری، تغییرات گوناگونی در زندگی انسان‌ها رخ داده و نیاز بشر به انرژی و مصرف انواع سوخت‌های فسیلی مانند زغال‌سنگ، نفت و گاز طبیعی باعث افزایش انتشار گازهایی همچون دی‌اکسیدکربن در جو شده است. افزایش جمعیت خود باعث تشدید این پدیده می‌شود. این تغییرات همگی موجب شده که شرایط آب و هوایی دستخوش دگرگونی‌هایی شود. تغییر آب و هوا که عمدتا مربوط به افزایش گازهای گلخانه‌ای در جو است، از نمونه‌های بارز در این زمینه می‌باشد.

تغییر اقلیم پیامدهای مختلفی درپی داشته است؛ پیامدهای ناشی از تغییر اقلیم و گرمایش زمین را می‌توان به آسیب‌های مستقیم و آسیب‌های غیرمستقیم‌ (اقتصادی) طبقه‌بندی کرد. در حوزۀ آسیب‌های مستقیم، روند افزایش دما به افزایش سطح آب دریاها بر اثر ذوب‌شدن یخچال‌ها منجر می‌شود. بر اساس مطالعات انجام شده تخمین زده می‌شود که گرم شدن جهان به میزان 1/5 تا 4/5 درجه سانتیگراد می‌تواند سطح آب دریاها را در حدود 120 سانتیمتر بالا ببرد. افزایش سطح آب دریاهای جهان به اندازۀ حدود 50 سانتی‌متر، مناطق ساحلی‌ را که محل اقامت بخش عمده‌ای از جمعیت جهان است، نابود می‌کند. مناطق عظیمی از کشورهای پرجمعیت، همانند بنگلادش یا اندونزی، غیر قابل سکونت خواهند شد و براساس یک برآورد، ممکن است حدود پنج‌میلیون کیلومتر مربع تا سال 2075 مورد تهدید قرار گیرد که دربرگیرندۀ 3 درصد حجم خشکی‌های جهان و محل اقامت میلیون‌ها انسان است.

منظور از پیامدهای غیرمستقیم، آسیب‌های اقتصادی ناشی از اجرای تدابیر جامعه بین‌المللی در واکنش به تغییرات اقلیمی است. متأسفانه با وجود کمترین نقش‌آفرینی دولت‌های در حال توسعه، این دولت‌ها از بد حادثه بیشترین آسیب را نیز از تدابیر واکنشی از جمله کاهش انتشار گازهای گلخانه‌ای می‌بینند. یک مثال در این زمینه قابل توجه است. در صورت اجرایی شدن سیاست‌های مندرج در پروتکل کیوتو – که خواهان کاهش هیدروفلوروکربن‌ها (گازهای نفتی) است- دولت‌های صادر‌کننده نفت سالانه حدود 63 میلیارد دلار از درآمدهای خود را از دست خواهند داد. جالب آن که سهم ایران در این خسارت جهانی در سال 2010 قریب یک و نیم میلیارد دلار برآورد شده است.

از این رو با توجه به اهمیت موضوع و ملازمه آن با توسعه اقتصادی، کشورها اقدام به تصویب انواع مختلفی از اسناد بین‌المللی با ضمانت اجراهای متفاوت در جهت کنترل تغییرات آب و هوایی و اثرات زیانبار ناشی از آن نمودند. این اقدامات همسو با دیگر اهداف تعیین شده عمدتا به منظور تغییر الگوی مصرف انرژی از انرژی‌های فسیلی به منابع تجدیدپذیر و کاهش انتشار گازهای گلخانه صورت پذیرفته است. کنوانسیون سازمان ملل متحد در خصوص تغییرات آب و هوایی به عنوان اولین سندی که به طور خاص به مسئله تغییرات آب و هوایی پرداخته است مکانیزم‌هایی برای کاهش انتشار و سازگاری با شرایط جدید برای دولت‌های عضو تعیین نموده است.

مفهوم تغییرات آب و هوایی و دیدگاه‌های مختلف علت افزایش گرمایش زمین

به موجب بند 2 ماده 1 کنوانسیون ساختاری ملل متحد در خصوص تغییرات آب و هوایی، «تغییر در آب و هوا به معنی آن گونه تغییری در آب و هوا است که به طور مستقیم یا غیر مستقیم ناشی از فعالیت‌های انسانی باشد که باعث تغییر در ترکیبات هواسپهر جهانی می‌شود. این تغییرات به غیر از تغییرات طبیعی در آب و هوا است که در دوره‌های زمانی مشابه مشاهده می‌شود.»

مفهوم دیگر مرتبط گازهای گلخانه‌ای است؛ گازهای گلخانه‌ای صرف نظر از منبع انتشار، آن قسمت از ترکیبات گازی هواسپهر هستند که اشعه‌های گرم مادون قرمز انعکاسی از زمین را جذب کرده و دوباره به سوی زمین می‌تابانند. به عبارت دیگر به مجموعه‌ای از گازها که مقداری از انرژی خورشیدی را در جو زمین نگه می‌دارند و باعث گرم شدن جو می‌شوند، گازهای گلخانه‌ای می‌گویند. اکسید نیتروژن، دی اکسیدکربن، متان، کلروفلوئوروکربن‌ها، هیدروفلوئوروکربن‌ها و پروفلوئوروکربن‌ها گازهای گلخانه‌ای هستند.

به طور کلی دو دیدگاه عمده درباره علت افزایش گرمایش زمین وجود دارد. دیدگاه اول که توسط آرهینوس مطرح شده است، گرمایش کره زمین را به دلیل افزایش دی اکسیدکربن انسان ساخت دانسته است. ipcc در سال 1990 مدل و نظریه آرهینس را پذیرفت.

بر اساس این نظریه گاز دی‌اکسیدکربن یکی از مهم‌ترین گازهایی است که منجر به تغییرات آب و هوایی و گرمایش زمین شده و فعالیت‌های بشر نقش اساسی را در تشدید این روند داشته‌اند. طبق گزارش آژانس بین‌المللی انرژی غلظت دی‌اکسیدکربن طی یک قرن اخیر به شدت افزایش یافته و این مسئله می‌تواند هزینه‌های اقتصادی، اجتماعی و زیست محیطی مختلفی را به همراه داشته باشد. از همین روی تاکنون تلاش‌هایی در سطح جهان برای سیاستگذاری جهت کنترل رشد گازهای گلخانه‌ای انجام شده است که از مهم‌ترین آنها می‌توان به پروتکل کیوتو اشاره کرد.

بررسی سهم فعالیت‌های تولیدی در انتشار گازهای گلخانه‌ای حاکی از آن است که بخش انرژی به دلیل سهم بالای مصرف سوخت‌های فسیلی و بالطبع آن انتشار گاز دی‌اکسیدکربن، عامل اصلی انتشار گازهای گلخانه است. انتشار گاز دی‌اکسیدکربن از بخش انرژی حدود 60 درصد از کل گازهای گلخانه‌ای در جهان را تشکیل می‌دهد که البته این رقم با توجه به ساختار هر کشور متفاوت است.

در مقابل مخالفین نظریه آرهینوس دو دسته‌اند: دستة اول کسانی هستند که قبول دارند که دی‌اکسیدکربن در گرم شدن اتمسفر مؤثر است ولی عوامل دیگری مثل بخار آب و دیگر گازهای گلخانه‌ای را نیز مؤثر می‌دانند ولی نقش بخار آب را پر رنگ‌تر از دی‌اکسیدکربن می‌دانند. دستة دوم به کل نظریة آرهینوس را قبول ندارند و عوامل دیگری را مسبب گرمایش زمین می‌دانند.

بر اساس مطالعات صورت گرفته در دانشگاه اوهایو و دانشگاه واشنگتن، 95 درصد از گازهای گلخانه‌ای موجود در اتمسفر، بخار آب و تنها 4 درصد آن دی‌اکسیدکربن است. البته میزان دی‌اکسیدکربن انسان ساخت از کل گاز دی‌اکسیدکربن 4درصد، تنها به اندازه 5 درصد آن است؛ به عبارتی دیگر سهم دی اکسیدکربن انسان ساخت در اثر گلخانه‌ای تنها 0/2 درصد است. در این باره گفتنی است فردریک سیتز رئیس‌اسبق آکادمی علوم ملی آمریکا با راه‌اندازی طوماری خواهان جمع آوری امضا در تایید بی‌اثر بودن دی‌اکسیدکربن در گرمایش کره زمین شد که به موجب آن 13هزار و 487 نفر از متخصصان و دانشمندان اقلیم‌شناسی با امضای خود به تایید آن پرداختند.

مروری بر کنوانسیون‌های تغییرات اقلیم سازمان ملل متحد

کنوانسیون‌های تغییرات اقلیم سازمان ملل متحد با هدف تثبیت انتشار گازهای گلخانه‌ای در سال 1992 به تصویب رسید و در سال 1994 لازم‌الاجرا شد. تعداد کشورهای عضو در این کنوانسیون 192 کشور بود که جمهوری اسلامی ایران در سال 1996 به آن پیوست. در دسامبر 1997 عمده کشورهای صنعتی طی پیمانی معروف به کیوتو متعهد شدند که ظرف 10 سال پس از آن، میزان انتشار گازهای گلخانه‌ای خود را به اندازه پنج درصد زیر مقدار انتشار در سال 1990 کاهش دهند و به کشورهای در حال توسعه نیز کمک‌های مالی برای افزایش ضریب نفوذ استفاده از انرژهای تجدیدپذیر اعطا نمایند. پروتکل کیوتو سند الزام‌آور حقوقی ملحق به کنوانسیون بود که کشورهای عضو را نسبت به کاهش دو درجه سانتیگرادی درجه حرارت کره زمین متعهد می‌کرد. قرار بود دوره اول تعهد مندرج در پروتکل از 2008 تا 2012 بوده و دومین دوره از 2013 تا 2020 ادامه یابد. در پروتکل کیوتو میزان دقیق و کمی تعهدات کشورهای توسعه یافته در خصوص کاهش انتشار گازهای گلخانه‌ای تعیین شده و مکانیزم‌های همکاری کشورهای توسعه یافته با کشورهای در حال توسعه برای کاهش انتشار معین شده بود و درعین حال جزئیات بیشتری و نه تعهدات بیشتری برای کشورهای در حال توسعه در نظر گرفته شد. عمده تعهدات درنظرگرفته شده ذیل پروتکل کیوتو، الزام کشورهای ضمیمه شماره یک کنوانسیون سازمان ملل در جهت برنامه‌ریزی و نیل به اهداف کمی تعیین شده بود. این البته بدان معنا نمی‌باشد که کشور‌های غیر ضمیمه به طور کلی فاقد هرگونه تعهدی ذیل پروتکل کیوتو می‌باشند. لیکن تعهدات معینی که نقض آنها قابل ارزیابی و استناد باشد صرفا برای کشورهای ضمیمه شماره یک در نظر گرفته شد.

پروتکل کیوتو با دو چالش مواجه بود: چالش اول پیشی گرفتن آثار خطرناک انتشار گازهای گلخانه‌ای از تدابیر اتخاذی و چالش دیگر این بود که دولت آمریکا با انتشار بیش از یک چهارم گازهای گلخانه‌ای، از عضویت در پروتکل سرباز زد و از سوی دیگر اسناد موجود تمامی دولت‌های درحال توسعه را از وظیفه کاهش انتشار معاف کرد. جرج بوش در سال 2001 این پروتکل را یک معاهده کم رنگ خواند و اظهار داشت: «این معاهده کشورهای در حال توسعه را بر خلاف کشورهای صنعتی ملزم به کاهش این گازها نکرده است در نتیجه این امر به اقتصاد آمریکا لطمه می‌زند.» این پروتکل به گفته نماینده ژاپن تنها سه درصد موفقیت داشت و به بیان دیگر این طرح 97 درصد با شکست مواجه شد.

بعد از اتمام دوره تعهدات مندرج در پروتکل کیوتو تلاش‌های کشورها در جهت نیل به یک توافق جدید برای دوره زمانی 2012 تا 2020 معروف به اصلاحات دوحه به نتیجه نرسید و در نتیجه و در پی کنفرانس اعضا نهایتا به توافقنامه پاریس در سال 2015 با توافق 195 کشور دست یافتند.

گفتار دوم) معاهده آب و هوایی 2015 پاریس و آثار حقوقی آن

معاهده پاریس با هدف افزایش کمتر از 2 درجه سانتیگراد دمای اتمسفر نسبت به قبل از انقلاب صنعتی تا پایان قرن جاری در 12 دسامبر 2015 به تصویب رسید. این معاهده دارای 29 بند و 140 تصمیم بود و شرایط لازم‌الاجرا شدن آن نیز بدین نحو بود که توافقنامه از سوی حداقل 55 کشور که حداقل میزان 55 درصد انتشار گازهای گلخانه‌ای را بر عهده داشته باشند تصویب شود. عدم حصول توافق برای تعیین میزان انتشار و مدت آن بعد از دوره زمانی مقرر شده در پروتکل کیوتو منجر به تغییر رویکرد کشورها در این خصوص شد. توافقنامه پاریس حاصل تغییر رویکرد جهانی در تعیین میزان اهداف کمی در خصوص نیل به کاهش جهانی انتشار گازهای گلخانه‌ای می‌باشد. براساس این توافقنامه، کشورها تعهد می‌کنند با توجه به برنامه مشارکت ملی خود در کاهش گازهای گلخانه‌ای انتشار دی‌اکسیدکربن اقدام نمایند.

این توافقنامه دارای محورهای مختلف است که از جمله این محورها می‌توان به کاهش، انطباق، تامین مالی، توسعه و انتقال فناوری، ظرفیت‌سازی و شفاف‌سازی اشاره کرد.

جمهوری اسلامی ایران نیز در زمان تصویب اولیه توافقنامه مذکور اقدام به اعلام موافقت خود نموده و نهایتا در تاریخ بیست و سوم اردیبهشت ماه 1395 برابر با 22 آوریل 2016 همزمان با 170 کشور دیگر اقدام به امضای توافقنامه مذکور نمود. البته فرایند الحاق رسمی به توافقنامه مذکور متضمن تصویب در مجلس شورای اسلامی می‌باشد و نهایتا در تاریخ 23 آبان ماه 1395 برابر با 14 نوامبر 2016 کلیات آن در صحن علنی مجلس شورای اسلامی به تصویب رسید و بعد از مطرح شدن در شورای نگهبان، برای رفع ابهامات و اشکالات شورای نگهبان در حال حاضر مجددا در مجلس شورای اسلامی در حال بررسی است.

برنامه مشترک ملی؛ مهم‌ترین بخش توافقنامه پاریس

مهمترین بخش توافقنامه پاریس که حاکی از تغییر رویکرد جهانی درخصوص کاهش انتشار نیز می‌باشد، اشاره به ارائه برنامه مشارکت‌های ملی معین به منظور کاهش انتشار گازهای گلخانه‌ای است. مطابق با ماده 3 توافقنامه تمامی کشورهای عضو موظف هستند اقدام به ارائه میزان و نحوه مشارکت خود در تحقق اهداف توافقنامه را مطابق با قواعد تعیین شده در دیگر مواد توافقنامه تهیه و ارائه نمایند. لازم به توجه است برنامه‌هایی که ارائه خواهند شد متضمن تلاش‌های کشورهای عضو در طی یک دوره زمانی و با عنایت به حمایت‌های مورد نیاز کشورهای درحال توسعه در نظر گرفته خواهد شد. در نتیجه تمامی کشورهای جهان امکان مشارکت در توافقنامه بدون داشتن نگرانی در خصوص امکان دستیابی به اهداف تعیین شده را خواهند داشت چراکه اصولا خود کشورها میزان تعهدات خود را تعیین خواهند کرد.

آنچه مشخص است، جمهوری اسلامی ایران مطابق با اختیارات مندرج در توافقنامه پاریس دارای اختیارات لازم برای تعیین برنامه ملی و در صورت نیاز تعیین اهداف کمی در جهت تحقق اهداف مورد نظر می‌باشد. لیکن هیچ‌گونه الزامی برای تعیین میزان معینی از کاهش انتشار و یا روش خاص الزام‌آوری در جهت تعیین میزان انتشار در متن توافقنامه در نظر گرفته نشده و این مهم در اختیار کشورها قرارداده شده است. به عبارتی دیگر ارائه برنامه و روش تنظیم برنامه مذکور در اختیار دولت جمهوری اسلامی ایران می‌باشد و ضروری است با عنایت به الزاماتی که بعد از ارائه برنامه بوجود خواهد آمد نهایت تلاش لازم در جهت تعیین و اعلام برنامه ملی با درنظر گرفتن ضرورت‌های اقتصادی صورت پذیرد. این برنامه پس از تصویب در بخش قانونگذاری در کشور مورد نظر NDC نام می‌گیرد و از این مرحله به بعد کاملا رسمی و الزام‌آور است.

اهم تعهدات ایران در معاهده پاریس 2015

در توافقنامه پاریس، جمهوری اسلامی ایران نیز همانند دیگر کشورهای عضو کنوانسیون، موظف به تعیین و ارائه برنامه مشارکت ملی معین در راستای کاهش انتشار شده است. برنامه مذکور باید متضمن اقدامات در نظر گرفته شده و مطابق با توانمندی‌های اقتصادی و فنی کشور باشد. تعهدات کشور جمهوری اسلامی ذیل توافقنامه پاریس از تعهدات شکلی صرف فراتر رفته و علاوه بر تعهد دادن به ارائه برنامه مشارکت ملی، تحقق اهداف کمی و در کل تحقق برنامه ارائه شده نیز از جمله تعهدات جمهوری اسلامی ایران خواهد بود. به طور خلاصه در کنوانسیون سازمان ملل در خصوص تغییرات آب و هوایی، تعهدات ایران شامل موارد ذیل می‌شود:

1 - انتشار اطلاعات در خصوص میزان انتشار، چاهک‌ها و منآبع انتشار گاز‌های گلخانه‌ای.2- همکاری فی مابین کشورها در خصوص انتقال تکنولوژی.3- انتشار برنامه‌ها و سیاست‌های ملی در خصوص کاهش انتشار.

در این موافقتنامه، ایران تعهد کرده که با فرض تداوم وضع موجود، میزان انتشار دی اکسیدکربن خود را در سال 2030 به میزان 4 درصد کاهش دهد و اعلام کرده که برای این هدف 17/5 میلیارد دلار سرمایه‌گذاری و در خصوص کل برنامه‌های کاهش انتشار بالغ بر 52/5 میلیارد دلار سرمایه‌گذاری نیاز دارد.

چالش‌های کلان الحاق به توافقنامه تغییرات آب و هوایی پاریس

چالش‌های کلان پیوستن به توافقنامه پاریس را می‌توان در دو بعد داخلی و بین‌المللی مورد ارزیابی قرار داد. بعد بین‌المللی توافقنامه پاریس، عدم مسئولیت‌پذیری و همراهی برخی از کشورهای توسعه یافته به ویژه آمریکا با توافقنامه‌های محیط‌زیستی است. در مارس 2001 جورج بوش اعلام کرده بود که اجرای تعهدات مبتنی بر پروتکل کیوتو هزینه بالایی بر اقتصاد آمریکا خواهد داشت لذا مسئله پیگیری تصویب این پروتکل و ارائه آن به کنگره منتفی خواهد بود. ترامپ نیز اخیرا اعلام کرده است پذیرش توافقنامه پاریس و محدودیت سنگین استفاده از انرژی که برای ایالات متحده آمریکا قرار داده شده می‌تواند تا سال 2025 موجب از دست دادن 2/7 میلیون شغل شود که 440 هزار آن در مشاغل تولیدی مثل اتومبیل‌سازی و نابودی بیشتر صنایع حیاتی آمریکاست.

خوشبختانه جامعه بین‌المللی اتفاق نظر دارد که بخش عمده‌ای از چالش‌های زیست محیطی به ویژه گرمایش زمین و تغییر آب و هوا ناشی از فعالیت‌های صنعتی کشورهای توسعه یافته در دو قرن گذشته بوده است. از این رو کشورهای توسعه یافته باید مسئولیت بیشتری در قبال چالش‌های جهانی به عهده بگیرند و شکاف موجود در زمینه توسعه یافتگی و بین فقیر و غنی را کاهش دهند. آنها باید سهم خود را با اختصاص منابع مالی بیشتر، تسهیل انتقال فناوری‌های مناسب پیشرفته و آموزش و تبادل دانش و تجربیات و به طور کلی وسایل اجرایی کافی و قابل پیش‌بینی به منظور تحقق اهداف توسعه پایدار فراهم آورند. چالش‌های جهانی همکاری بین‌المللی و راه حل‌های جهانی می‌طلبد و تکروی در تقابل با چالش‌ها راهی به جایی نمی‌برد. و به طور قطع خروج از چنین توافقنامه‌هایی برخلاف اصول مسلم حقوقی از جمله اصل عدالت، اصل انصاف، اصل مسئولیت‌پذیری و اصل توازن است.

در بعد داخلی نیز باید گفت براساس اهداف مشارکت ملی معین کشور (INDC) ایران کاهش انتشار حداقل 4 درصد و حداکثر 12 درصد را نسبت به میزان انتشار در سال 2030 هدف‌گذاری نموده و می‌بایست عملیاتی نماید. از نظر کارشناسان از آنجا که رشد اقتصادی با افزایش انتشار گازهای گلخانه‌ای رابطه مستقیم دارد، اجرای سیاست‌های کاهش انتشار دی‌اکسیدکربن تبعات و آثار اقتصادی زیانباری بر اقتصاد و تولید کشور برجای خواهد گذاشت و رشد اقتصادی را تحت تاثیر خود قرار خواهد داد. براساس مطالعات صورت گرفته، کاهش 4 درصدی انتشار گازهای گلخانه‌ای در کل اقتصاد کشور موجب کاهش ارزش تولید به میزان 28135 میلیارد ریال خواهد شد که این میزان چیزی در حد 1/12 درصد از حل حجم اقتصاد کشور را شامل می‌شود. همچنین کاهش 12 درصدی انتشار گازهای گلخانه‌ای در کل اقتصاد کشور موجب کاهش ارزش تولید به میزان 180078 میلیارد ریال خواهد بود که این میزان چیزی در حد 7/2 درصد از کل حجم اقتصاد کشور را شامل می‌شود. در این شرایط بیشترین کاهش حجم تولید متوجه بخش‌های حمل و نقل، استخراج نفت خام، گازهای طبیعی و سایر معادن و بخش کشاورزی هر کدام با 15 درصد است.

چالش‌های دیگر الحاق به توافقنامه پاریس، چالش‌های قانونی است؛ از منظر قانونی، عدم وجود الزامات محکم و قابل پیگیری از دیگر جنبه‌هایی است که برنامه‌ریزی و مدیریت اقلیم محور با آن روبروست. در سال‌های اخیر قوانین مهمی همچون قانون برنامه چهارم و پنجم کشور، قانون هدفمندی یارانه‌ها، اصلاح الگوی مصرف انرژی، سیاست‌های کلی اصلاح الگوی مصرف، بند «ق» تبصره 2 قانون بودجه سال 1393، ماده 12 قانون رفع موانع تولید همگی مصرف بهینه انرژی در کشور را مورد نظر قرار داده‌اند، اما عدم تخصیص مناسب بودجه، برنامه‌ریزی نامتناسب و گاه غیرعملیاتی و کارشناسی همگی عدم توفیق حجم عظیمی از مقررات، قانون و سیاست‌های ابلاغی را در پی داشته است. در خصوص عدم حصول به اهداف قوانین و مقررات و مقررات فوق، دستگاه‌های نظارتی نقش صرفا نظارتی داشته و تحلیلی از علل ناکارآمدی و ریشه‌یابی آن و نیز عدم تطابق توان فردی، دستگاهی و مقرراتی را برای نیل به این اهداف مدنظر نداشته‌اند.

کارشناسان و صاحبنظران ضمن اشاره به فرصت‌ها و نقاط قوت سیاست‌های کاهش انتشار از جمله بهینه‌سازی انرژی و حفظ منابع برای نسل‌های آتی در راستای توسعه پایدار، کاهش هزینه‌های اقتصادی اجتماعی ناشی از تخریب محیط‌زیست، ایجاد امکان دریافت کمک‌های بین‌المللی، کاهش هزینه‌های اقتصادی اجتماعی ناشی از تخریب زیست‌محیطی، بهبود شرایط اشتغال و ایجاد کسب و کارهای جدید مبتنی بر دانش، انتقال فناوری و غیره، به چالش‌ها و نقاط ضعف‌های متعددی نیز در این زمینه اشاره کرده‌اند که این موارد عبارت است از:

1- قوانین بالادستی بر اساس بهبود شدت انرژی است.2- رویکرد برنامه‌ای توسعه کشور بر اساس صنایع انرژی بر بوده و امکان کاهش شدت انرژی بر اساس رویکرد توسعه‌ای صنایع انرژی بر نظیر آهن و فولاد، سیمان و پتروشیمی میسر نیست. 3- عدم وجود ردپای موضوعات تغییر اقلیم در اسناد بالادستی و نیز برنامه‌های توسعه. 4- عدم وقوف مدیران تصمیم‌ساز و در نتیجه در اولویت نبودن موضوعات تغییر اقلیم در برنامه‌های کشور.5- عدم سازماندهی موضوعات مربوط به تغییر اقلیم در سازمان محیط‌زیست و سایر دستگاه ها. 6- عدم آگاهی مکفی نمایندگان دستگاه‌ها و وزارتخانه‌های شرکت‌کننده در جلسات تصمیم‌سازی هیئت دولت از مسائل داخلی و بین‌المللی این حوزه. 7- عدم وجود ساز وکار تضمینی پاسخگویی مسئولین در خصوص اقدامات انجام شده و نشده تغییر اقلیم در کشور. 8- عدم وجود تسهیلات و منابع مالی کافی برای بخش خصوصی جهت فعالیت‌های تغییر اقلیم. 9- عدم وجود الزامات قانونی مربوط به کاهش انتشار گازهای گلخانه‌ای در صنایع. 10- عدم وجود چشم‌اندازی برای اقدامات تغییر اقلیم در سطح ملی. 11- عدم وجود سازمانی نظیر سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی با حوزه اختیارات گسترده جهت ساماندهی فعالیت‌های دستگاه‌های مختلف. 12- عدم وجود آموزش‌های لازم در خصوص تغییر اقلیم در مقاطع تحصیلی مختلف و آگاه‌سازی افکار عمومی. 13- عدم وجود پژوهش‌های کاربردی و جدی در خصوص تغییر اقلیم در مقاطع کارشناسی ارشد و دکتری و عدم انسجام آنها به عنوان اجزای یک حرکت ملی. 14- عدم استفاده از تجربیات کشورهای دنیا در سیاستگذاری و اجرای سیاست‌های کاهش انتشار در کشور. 15- دولتی بودن اقتصاد. 16- بی‌توجهی نسبت به مسائل کلان و درازمدت منتجه از موضوعات زیست‌محیطی بین‌المللی. 17- نبود تجربه و انگیزه کافی در بالفعل نمودن فرصت‌های بالقوه موجود در کنوانسیون‌ها و پروتکل‌های بین‌المللی زیست محیطی در کشور. 18- پر کربن بودن اقتصاد کشور و آسیب پذیری آن در صورت اجرای تعهدات کاهش انتشار. 19- فراهم نبودن زیرساخت‌های لازم در کشور برای اجرای سیاست‌های کاهش انتشار.

گفتار سوم) آثار و تبعات حقوقی معاهده 2015 پاریس

توافقنامه آب و هوایی 2015 پاریس دارای آثار و تبعات حقوقی متعدد و پیچیده‌ای است که برخی از این آثار عبارت است از:

1- بر خلاف پروتکل کیوتو که دستورالعمل‌های کنفرانس اعضا در خصوص شیوه کاهش صرفا برای کشورهای توسعه یافته الزام‌آور و تعهدی برای کشورهای در حال توسعه در نظر گرفته نشده بود، در توافقنامه پاریس رعایت دستورالعمل‌های مصوب کنفرانس اعضا برای تمامی کشورهای عضو لازم‌الاجرا خواهد بود. به عبارت دیگر توافقنامه پاریس یک معاهده بین‌المللی به شمار می‌رود که متضمن تعهدات لازم‌الاجرایی برای کشورهای عضو می‌باشد. علاوه براین به گفته حقوقدانان نوع دیگر ضمانت اجرای معاهده پاریس، ضمانت غیر رسمی ولی موثر حقوق بین‌الملل است؛ این ضمانت‌ها نظیر ضمانت ناشی از فشار افکار عمومی که غالبا از آن به عنوان شرمنده‌سازی یاد می‌شود، ضمانت‌هایی هستند که با وجود غیرالزامی بودن بسیار موثرند، زیرا به اعتبار و وجهه بین‌المللی دولت‌های تحت فشار خدشه وارد می‌کنند.

2- به لحاظ حقوقی و بر اساس اصل «مسئولیت‌های مشترک اما متفاوت» و نیز قاعده عدالت زیست‌محیطی لازم است است دولت‌های توسعه یافته که بیشترین نقش را در تخریب محیط‌زیست داشته‌اند و از امکانات و توانایی‌های بیشتری نسبت به کشورهای در حال توسعه برخوردار هستد، در حفاظت از آن نیز مسئولیت سنگین‌تری بر عهده گیرند و کشورهای در حال توسعه نیز به تناسب نقش کمتر آنها در تخریب محیط زیست کره زمین مسئولیت سبک‌تری برعهده گیرند، ولی متأسفانه مشاهده می‌شود کشوری مثل ایالات متحده آمریکا با انتشار 24 درصد کل گازهای گلخانه‌ای دنیا (آمریکا از مسببین اصلی و عاملین موثر گرمایش جهانی زمین است)، نه تنها هیچ معاهده محیط زیستی را امضا نکرده بلکه مباحث علمی مرتبط با تغییرات آب و هوایی را نیز به هیچ عنوان قبول ندارد. حال باید پرسید بر اساس کدام منطق و قاعده فقهی حقوقی می‌توان به معاهده‌ای ملحق شد که اولا مقصر اصلی گرمایش زمین هیچ نقشی در آن ندارد و حتی نقش رهبری را در آن ایفا کرده است؛ ثانیا تعهدات بسیار زیاد و دشواری بر کشورها به خصوص جمهوری اسلامی ایران وارد می‌کند که فشارها و هزینه‌های بسیار داخلی و بین‌المللی را به دنبال خواهد داشت. از این رو چنین رفتاری از سوی آمریکا مصداق بارز تبعیض زیست محیطی و نقض‌کننده اصل بین‌المللی حقوقی «مسئولیت‌های مشترک اما متفاوت» است و قبول تعهداتی بیشتر از توان و ظرفیت کشور در قالب معاهده پاریس به لحاظ فقهی و حقوقی وجهی ندارد.

3- بر اساس بند 11 ماده 4 توافق نامه پاریس هر گونه تغییر یکجانبه NDC (به جز به روزرسانی‌های تکلیفی پنج ساله)، باید در راستای افزایش تعهدات و کاهش بیشتر میزان انتشار باشد. به عبارت دیگر در صورتی که INDC موجود به عنوان NDC ایران تلقی شود، تغییر آن در راستای کاهش محدودیت‌های اقتصادی و افزایش اهداف میزان مطلق انتشار غیرقانونی خواهد بود و در آینده نیز هر گاه کشور متوجه شود که اهداف تعیین شده با رشد اقتصادی اش تناسب ندارد و محدودکننده آن محسوب می‌شود نمی‌تواند این اهداف را در راستای کاهش تعهدات و افزایش هدف گذاری‌های میزان انتشار تغییر دهد و این مسلما به نوعی سیطره و سلطه بیگانگان و نقض حاکمیت ملی کشور محسوب شده و بر اساس قاعده فقهی نفی سبیل انعقاد چنین معاهدات باطل و حرام می‌باشد.

4- در متن توافقنامه پاریس گرچه ضمانت اجرایی برای عدم ایفای تعهدات در نظر گرفته نشده است لیکن این به منزله عدم داشتن هیچ‌گونه ضمانت اجرا از منظر حقوق بین‌الملل نمی‌باشد. به عبارات دیگر اصول کلی حاکم بر ایفای تعهدات بین‌المللی و مسئولیت ناشی از عدم ایفای تعهدات بین‌المللی در خصوص توافقنامه پاریس مجرا خواهد بود. به طوری که در کنوانسیون لایه ازن شاهد بودیم که جمهوری اسلامی ایران مورد اخطار قرار گرفته است. (در همان کنوانسیون فشارهای بین‌المللی از جنس تحریم نیز پیش‌بینی شده است.)

5- علی رغم عدم ذکر هرگونه اقدام تنبیهی در متن توافقنامه اما مکانیزم‌هایی نظیر انتشار لیست کشورهایی که همکاری مناسبی نداشته‌اند و یا به تعهدات خود عمل ننموده‌اند می‌تواند بستری جدید بر کاهش اعتبار بین‌المللی و عدم تمایل شرکت‌های چند ملیتی و دولت‌ها در مشارکت در سرمایه‌گذاری در کشور خاطی شود. لازم به ذکر است فرایند‌های مشابه در بسیاری موارد در حال حاضر در نظام بین‌المللی به مورد اجرا گذاشته شده است. از این رو عدم ذکر هرگونه تنبیه معین و اعلام این موضوع که رویکرد کمیته نظارتی غیر تنبیهی خواهد بود به منزله فاقد اثر بودن تصمیمات کمیته مذکور نخواهد بود. به عبارت دیگر مکانیزم کنترلی موجود در حال حاضر نامعین و منوط به تصمیمات کنفرانس اعضا خواهد بود.

6- برنامه پیشنهادی جمهوری اسلامی ایران ایران به گونه‌ای تنظیم شده است که به سندهای دیگر به خصوص برجام نیز مرتبط می‌شود. لذا با توجه به مسائل و چالش‌های پیچیده حقوقی برجام و تفاسیر مختلف از تحریم‌ها و برچیده شدن آن، مسلما با پیوند خوردن این برنامه با برجام، قطعا پیچیدگی و دشواری آن مضاعف خواهد شد و به علت عدم آشنایی کامل با مسائل حقوقی بین‌المللی ممکن است منجر به خسارت‌ها و ضررهای فراوانی شود. لازم به توضیح است بنابر بر برنامه پیشنهادی ایران تحقق کاهش 8 درصدی به علاوه 4 درصد اولیه صرفا مشروط به عدم هرگونه تحریم غیرعادلانه، دردسترس بودن منابع مالی بین‌المللی، انتقال تکنولوژی و دسترسی به مکانیزم‌های دو یا چند جانبه درجهت اجرای توافقات و برخی موارد مشابه خواهد بود.

7- هرچند تعیین و اعلام میزان مشارکت تعیین‌شده به‌صورت داوطلبانه، توسط خود کشورها صورت می‌پذیرد، اما با توجه به بند «11» ماده 4 موافقت‌نامه، تعدیل این میزان تنها بر «طبق راهنمایی مصوب فراهمایی(کنفرانس) اعضا» مجاز دانسته شده و این بدان معناست که دولت ایران مکلف به تبعیت از اوامر مقرر در مصوبه فراهمایی اعضا خواهد بود و از این طریق میزان و سرعت رشد اقتصادی کشور تحت تأثیر تصمیم بیگانگان قرار خواهد گرفت. این در حالی است که بنا بر قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران هر گونه تسلط و سیطره بیگانگان در ابعاد مختلف سیاسی، اقتصادی، نظامی و غیره مورد نهی قرار گرفته است.

8- در بند 7 ماده 13 توافقنامه پاریس به‌منظور ارتقای شفافیت از اعضا خواسته‌شده است که گزارش‌هایی را در زمینه «انتشارهای ناشی از فعالیت انسانی» با استفاده از روش «مورد توافق فراهمایی اعضاء» تهیه و ارائه دهند. در این خصوص باید به این نکته توجه نمود که اگرچه در ظاهر این بند، تنها ارائه گزارش انتشار خواسته‌شده، اما با توجه به گستردگی انتشاردهنده‌های دی‌اکسید کربن در کشور ازجمله میدان‌های نفت و گاز، پالایشگاه‌ها و خطوط لوله نفت و گاز، نیروگاه‌ها، شبکه‌های انتقال نیرو، راه‌ها، خطوط ریلی، بندرها، وسایل حمل‌ونقل درون‌شهری و برون‌شهری، صنایع پایه کشور ازجمله فولاد، مس، آلومینیم، شیشه و منازل مسکونی و واحدهای تجاری و عمومی و همچنین صنایع نظامی و راهبردی که همگی از انرژی استفاده می‌کنند، تضمینی وجود ندارد که در سال‌های آتی اطلاعات مربوط به هر یک از این انتشاردهنده‌ها خواسته نشود که این امر ملاحظات اطلاعاتی و امنیتی کشور را به خطر می‌اندازد.

9- در موارد متعدد این موافقت‌نامه تصمیم‌گیری در خصوص برخی موضوعات و سازوکارها بر عهده فراهمایی اعضا به‌عنوان نشست اعضای موافقت‌نامه پاریس قرارگرفته است. چنین ترتیباتی بدان معناست که فراهمایی اعضا بتواند در عمل الزامات جدیدی ورای آنچه در این موافقت‌نامه مشخص‌شده و به تصویب مجلس شورای اسلامی و تأیید شورای نگهبان رسیده، برای اعضای این موافقت‌نامه تعیین نماید و تصویب این رویکرد توسط مجلس و شورای نگهبان می‌تواند مهر تایید بر رویه‌های غیرقانونی احتمالی آن اعضا باشد که این مسئله خلاف اصول متعدد قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران است.

10- ایراد دیگری که بر توافقنامه پاریس وارد است تعارض بعضی مواد این توافقنامه با سیاست‌های کلان جمهوری اسلامی ایران ابلاغی از طرف مقام معظم رهبری است. علی‌رغم اینکه معاهده مذکور بر مبنای سیاست‌های کلی محیط زیست انعقاد شده است اما تعارض واضح با برخی سیاست‌های کلان دیگر دارد. به عنوان نمونه در ماده 13 سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی، حفظ و توسعه ظرفیت‌های تولید نفت و گاز و در ماده 14 نیز بر افزایش تولید و اتخاذ تدبیر و راهکاری مناسب برای گسترش اکتشاف نفت و گاز و افزایش ظرفیت تولید صیانت شده نفت و گاز در مواد 1 و 2 و 3 از سیاست‌های کلی نفت و گاز در سیاست‌های کلی نظام در دوره چشم‌انداز آمده است، به نظر می‌رسد پذیرش تعهدات توافقنامه پاریس که توسعه و استفاده از ظرفیت‌های تولید گاز و نفت را محدود می‌نماید، مغایر با سیاست‌های کلی کشور و اصول مسلم قانون اساسی باشد.

11- به لحاظ حقوقی، سیاست‌های کاهش انتشار دی‌اکسیدکربن و معاهده پاریس دارای پیچیدگی‌ها و چالش‌های متعددی است و معاهده پاریس را می‌توان بعد از انرژی هسته به عنوان مهم‌ترین چالش روابط خارجی نظام جمهوری اسلامی ایران دانست. با این اهمیت لازم و ضروری است ابعاد و زوایای مختلف اجتماعی، سیاسی، اقتصادی و به خصوص ابعاد حقوقی آن در عرصه ملی و بین‌المللی توسط متخصصان به صورت دقیق بررسی شود و نباید سرعت را فدای دقت نمود. بر طبق تحقیقات و بررسی‌های انجام‌شده، این موافقت‌نامه واجد برخی ملاحظات «اقتصادی» و «امنیتی» است که می‌تواند کشور را با خطراتی مواجه سازد و در عمل با تصویب و تأیید این موافقت‌نامه توسط مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان، این موافقت‌نامه در آینده به‌عنوان یک اهرم حقوقی مؤثر جهت اعمال فشار و تحریم بین‌المللی برعلیه نظام جمهوری اسلامی ایران به کار رود.

12- نقد حقوقی دیگری که بر توافقنامه پاریس می‌توان وارد کرد عدم ضمانت اجرا داشتن تعهدات مالی کشورهای توسعه یافته است. به عنوان نمونه در ماده 9 این توافقنامه، کشورهای توسعه یافته موظف به تامین مالی کشورهای در حال توسعه برای طرح‌های سازگار با محیط زیست می‌باشند، اما مواد مذکور در خصوص تامین منابع مالی هیچ‌گونه ضمانت اجرایی ندارد و این مواد جنبه اجبار و التزام ندارند.

13- علی‌رغم اینکه جمهوری اسلامی ایران با نگاه کاملا علمی و با حسن نیت تمام به معاهده پاریس برای مقابله با آسیب‌های زیست محیطی در دنیا نگاه می‌کند ولی تجربه‌های فراوان اثبات کرده است سازمان‌های بین‌المللی با فشارهای قدرت‌های استکباری، با این گونه موضوعات به صورت کاملا سیاسی برخورد کرده و چالش‌های فراوانی را برای نظام جمهوری اسلامی ایران در عرصه بین‌المللی ایجاد کرده‌اند که نمونه‌های این گونه برخوردها را می‌توان در موضوع انرژی هسته‌ای مشاهده کرد. با داشتن تجربه‌های حقوقی فراوان از نحوه عملکرد سازمان‌های بین‌المللی، باید در تصویب و امضای این گونه معاهدات اصل احتیاط را در دستور کار قرار داد و بنابر اصل حقوقی مصلحت عمومی، فارغ از هر گونه عجله و شتاب در تصویب آن، ابعاد و زوایای متعدد تصویب یا عدم تصویب توافقنامه مذکور در فضای کاملا علمی پژوهشی و در محیط دانشگاه‌ها و مراکز علمی تبیین دقیق شود و تصمیم گیری نهایی بر اساس نظرات صاحبنظران، اساتید و متخصصان صورت گیرد.

14- جمهوری اسلامی ایران از یک سو درگیر پیامدهای ناشی از تغییرات آب و هوایی و گرمایش کره زمین است و باید سطح انتشار گازهای گلخانه‌ای خود را کاهش دهد؛ و از سوی دیگر از آنجا که ایران کشوری در حال توسعه است برای رشد اقتصادی نیازمند تولید انرژی و انتشار گاز دی‌اکسیدکربن برای افزایش تولید است و تاکنون به این تعارض متاسفانه به صورت جدی پرداخته نشده است و آن چه مسلم است برای تغییر رویه در حفاظت از محیط زیست و استفاده از انرژی‌های پاک نیازمند نظام حقوقی کلان محیط زیست هستیم که متاسفانه چنین چیزی وجود ندارد.

15- بررسی‌های علمی نشان می‌دهد به لحاظ حقوقی و قانونی، چنانچه قوانین و اسناد بالادستی داخلی مانند قانون برنامه چهارم و پنجم کشور، قانون هدفمندی یارانه‌ها، اصلاح الگوی مصرف انرژی، سیاست‌های کلی اصلاح الگوی مصرف، بند «ق» تبصره 2 قانون بودجه سال 1393 و ماده 12 قانون رفع موانع تولید همگی مصرف بهینه انرژی در کشور به خوبی اجرا شود و مدیریت صحیحی بر قوانین انجام شود تا حدود زیادی می‌توانیم به اهداف مدنظر در کاهش گازهای گلخانه‌ای دست یابیم و نیازی به دادن تعهدات سنگین به بیگانگان برای نیل به اهداف مندرج نیست.

نتیجه‌گیری

معاهده پاریس گرچه دارای قوت و فرصت‌های خوبی است و می‌توان آن را در راستای سیاست‌های کلی محیط زیست ارزیابی کرد ولی به لحاظ حقوقی بعضی از مواد این توافقنامه دارای اشکالات فقهی و قانونی است. در تعارض بودن این توافقنامه با سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی ابلاغی از طرف مقام معظم رهبری، مغایرت داشتن توافقنامه با اصول قانون اساسی از جمله بند «5» اصل 3 (طرد کامل استعمار و جلوگیری از نفوذ اجانب)، بند «8» اصل 43 (جلوگیری از سلطه اقتصادی بیگانه بر اقتصاد کشور) و اصل 152 قانون اساسی (نفی هرگونه سلطه‌جویی و سلطه‌پذیری) از اشکالات دیگری است که بر این توافقنامه وارد است.

همچنین از آنجا که با توجه به ماده 28 این موافقت‌نامه، سازوکار خروج از این موافقت‌نامه به‌گونه‌ای تنظیم‌شده است که امکان خروج سریع و بدون تشریفات از توافق را غیرممکن می‌سازد و ازاین‌جهت نمی‌توان در صورت ضرورت و به وجود آمدن خطرهای ذکرشده برای کشور، به‌سرعت از این موافقت‌نامه خارج شد و در صورت خروج از توافقنامه هزینه‌های بسیار زیاد سیاسی و اقتصادی و اجتماعی در عرصه ملی و بین‌المللی برای جمهوری اسلامی ایران به دنبال خواهد داشت، لازم است به دور از موضع‌گیری‌های سیاسی به صورت جامع و از ابعاد و زوایای مختلف فنی، مهندسی، حقوقی، فقهی، محیط زیستی و غیره به این مسئله پرداخته و از تسریع و عجله در تصویب آن خودداری شود. عجله در پذیرش توافقنامه پاریس بدون توجه به خطرات پذیرش آن دور از مصلحت و خلاف منطق است.

http://kayhan.ir/fa/news/108976

ش.د9604430