تاریخ انتشار : ۱۵ بهمن ۱۳۸۸ - ۰۹:۵۹  ، 
کد خبر : ۱۲۱۴۸۵

بررسی تطبیقی و موضوعی بازنگری قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران (بخش اول)

نویسنده: دکتر سید محمد هاشمی مقدمه: ویکتور هوگو می گوید «قوانین اساسی برای اینکه مورد تجاوز قرار گیرند، به وجود آمده اند زیرا فریاد نمی زنند » این طنز سیاسی مبین یک حقیقت و یک واقعیت است: 1 . حقیقت این است که قانون اساسی انتظام بخش کلیه امور و شئون هر کشور و تعیین کننده روابط متعادل زمامداران و فرمانبرداران یک جامعه سیاسی است. التزام عملی بر اجرای این قانون مهم ابواب و منافذ استبداد را مسدود ، آزادی و حرمت افراد را تضمین و موجبات تلاش برای نیل به عدالت سیاسی و اجتماعی را فراهم می نماید. 2 . واقعیت این است که علیرغم وجود قانون اساسی در اکثر کشورهای دنیا کمتر کشوری است که در آن بتوان داعیه احترام کامل عملی نسبت به مندرجات آن قانون را داشت. زیرا از آنجا که یک طرف قانون، یعنی دولت فرمانروا و زمامدار نیرومند ، با تمام اقتدار خود سرفرازی می کند و عرصه را برای طرف دیگر یعنی افراد مردم تنگ می نماید، جایی برای برخورداری از آزادیها و ابراز وجود باقی نمی ماند.

در اکثر قوانین اساسی مدرن دنیا، سه نکته اصلی مورد پذیرش است:
نکته اول ، درباره «اصل حاکمیت مردم » از طریق انتخابات عمومی است. این اصل بیان کننده حقوق فردی نیاز اجتماعی است؛ چرا که از یک سو امکان مشارکت افراد در تعیین سرنوشت سیاسی خود، عقلانی و منطقی به نظر می رسد، و از سوی دیگر، استقرار قدرت حاکمیت در تحت یک کنترل منتظم ملت به طور جمعی موجب آن میشود که عوامل تهدید و ارعاب مردم حذف و طرد گردد.
نکته دوم، درباره «تبعیت تصمیمات سیاسی ازقوانین ثابت مشخص»و اشراف جامعه از طریق بحث و انتقاد نسبت به این تصمیمات است. حقانیت مردم فی حد ذاته یک اصل مسلم به شمار می رود و جایز الخطا بودن سیاستمردان و ابوابجمعی حکومت نقطة مقابل آن تصور میشود . بدین خاطر است که اعمال حکومتی مرتباً باید زیر دید دقیق مردم و نمایندگان آنها در بارلمان قرار گیرد.
نکته سوم ، درباره «اصول مربوط به اعلامیه های حقوق بشر و حقوق اقتصادی و اجتماعی مردم » است در اینجا نه تنها در مورد ساختار سیاسی قدرت عمومی مبحث میشود بلکه قلمرو و وظایف و محدودیت های لازم مربوط به اعمال و روابط دولتمردان با افراد و گروههای اجتماعی مشخص میگردد.قابل توجه است که اندیشه حقوق بشر و حقوق ملت دارای ارزش بین المللی است ، زیرا نه تنها این موضوع در اعلامیه های حقوق بین المللی و منطقه ای مندرج است بلکه تشابه الفاظ ، عبارت و قواعد آن در قوانین اساسی کشورها مختلف ، نشان دهندة این تفاهم عمیق جهانی است.
به هر حال ، موضوع محدودیت زمامداران از یک سوء شناسایی وسیع حقوق مردم از سوی دیگر ، مطلب اصلی در قوانین اساسی است. بدین خاطر است که اکثر زمامداران کشورها ، بخصوص فرمانروایان مستبد، و نیز بعضی از انقلابیون که آزادی عمل را در اجرای برنامه های خود لازم قدرت خود را توسعه می دهند، و بدیهی است که این توسعه طلبیها موجب تضعیف قانون اساسی شده و زمینه را برای پایمال نمودن حقوق مردم و کوتاه کردن دست آنان در نظارت بر زمامداری فراهم می نماید.
در این روند خطیر، مساله تفوق و برتری قانون اساسی و تاثیر و تاثیر پذیری آن از دخالت و تصرف هیات حاکمه موضوعی مهم تلقی میگردد . برای تضمین این امر، دقت و مراقبت در اصل حاکمیت مردم و مشارکت آنان در تعیین سرنوشت سیاسی خودش لازم و ضروری به نظر می رسد. اشراف مستمر جامعه در حفظ و نگهداری قدرت قانون اساسی امری تضمین کننده تلقی میگردد. تدوین و بازنگری اساسی امری است که فقط از طریق حضور فعال فکری و عملی مردم مشروعیت خواهد داشت.
در این مقاله ، ضمن مطالعه کلی قضیه ، موضوع بازنگری قانون اساسی در جمهوری اسلامی ایران را مورد مطالعه قرار می‌دهیم .
کلیات بازنگری
بخش اول
مفاهیم کلی
قانون اساسی به عنوان رویه سیاسی و سند حقوقی متضمن مفاهیم و موضوعاتی است که آن را از قوانین عادی متمایز می سازد این قانون اولاً ریشه در ابعاد و زوایای مختلف داشته و قلمرو اجرای آن به وسعت یک جامعه سیاسی و نسبت به تمام امور آن است ؛ ثانیاً مجموعه قواعدی است که ناظر بر روابط فرمانروایان و فرمانبرداران وتنظیم کننده قدرت نابرابر آنان است. این ویژگی موضوع تدوین و بازنگری قانون اساسی را از سایز قواعد و قوانین متمایز می سازد.
بند اول
مفاهیم حقوقی قانون اساسی
قانون اساسی قانون عالی دولت بوده و از دو جهت مادی و شکلی قابل توجه می باشد :
اول . مفهوم مادی
از نظر مادی قانون اساسی عبارت از مجموعه قواعدی است که بر دولت حاکمیت دارد، و در آن تعدیل رابطه حکومت و مردم و نظارت فراگیر مردم بر امر حکومت و تنظیم مهام امور جامعه سیاسی بحث و گفتگو میشود. از مندرجات قانون اساسی برتری کامل آن بر همه امور و شئون مقامات و قوانین به خوبی قابل درک است. نظریه این قانون صلاحیت ها را مشخص می کند لزوماً مافوق تمام مقامها و نهادهایی است که آن صلاحیت ها را دارا شده اند. بنابراین هیچ مقام و نهادی نباید قدمی علیه قانون اساسی بردارد، زیرا با نقض آن فی الواقع صلاحیت خود را مخدوش نموده است. واتل اندیشمند قرن 18 در پاسخ به اینکه آیا مقام یک سازمان سیاسی حق تغییر ی اصلاح قانون اساسی را دارد یا خیر، می گوید: «این قانون اساسی است که قانونگذار قدرت خود را ناشی از آن می داند پس چگونه میتواند آن را تغییر دهد بدون آنکه اساس قدرت خود را خراب کرده باشد؟»
دوم . مفهوم آیینی
ازنظر آیینی ، پیدایش قانون اساسی ممکن است ریشه در سنتها داشته و در تدریج تاریخ به وجود آمده باشد از قانون اساسی انگلستان با تمام محتوای خود به عنوان یک قانون اساسی عرفی و اصطلاحات غیر مدون یاد می شود اما در زمان حال، بجز کشور مذکور تقریباً تمامی کشورها دارای قانون اساسی مدون هستند، که با آیین و رویه خاص تدوین میگردد.
برای تضمین تفوق و برتری قانون اساسی ، شیوه تدوین باید به گونه ای باشد که نتوان آن را به راحتی تغییر داد. در این خصوص قانون اساسی قابل انعطاف نسبت به قانون اساسی غیر قابل انعطاف متفاوت است.
الف . قانون اساسی قابل انعطاف قانونی است که از طریق قانونگذاری عادی بتوان آن را تغییر داد. در این صورت بین قانون عادی و قانون اساسی تفاوتی وجود نخواهد داشت، و می توان گفت که یک قانون عادی ناقض قانون اساسی، ناسخ و تغییر دهنده آن نیز هست. بنابراین قانون اساسی قابل انعطاف هیچ تفوق و برتری نسبت به قانون عادی ندارد.
ب . برعکس ، قانون اساسی غیر قابل انعطاف قانونی است که از طریق قانون عادی قابل تغییر نباشد. بنابراین برای تدوین و تغییر قانون اساسی، آیین و روش خاصی باید وجود داشته باشد. در این صورت ، تفوق قانون اساسی محرز و تطبیق قوانین عادی با قانون اساسی، برای حفظ این تفوق ، ضرورت خواهد داشت.
بند دوم:
تدوین و بازنگری قانون اساسی
قانون اساسی نوشته حاصل کار قوه عالیه ای است که مافوق تمام قوای حاکم بر جامعه باشد این قوه را می توان «قوه موسسان » نامید. این قوه به وضع قواعدی می پردازد که، به موجب آن ، نهادها و قوای گوناگون زمامداری تاسیس می شود و اعمال قدرت می نماید . قوه موسسان در دو حالت متصور است:
ـ قوه موسسان اصلی که به هنگام تاسیس یک دولت جدید و یا در آستانه یک انقلاب و دگرگونی رژیم سیاسی، ایجاد میشود و مبادرت به تهیه و تدوین یک قانون اساسی می نماید.
قوه موسسان تجدید نظر که کار آن برحسب نیاز جامعه بازبینی، تغییر اصول و یا تکمیل قانون اساسی حاکم و در حال اجراست ، بدون آنکه تمامیت آن را بر هم بزند.
به لحاظ تفاوت در تاسیس قوای مذکور و تفاوت در قلمرو اختیارات آنها شیوه های تدوین قانون اساسی نسبت به شیوه های تجدید نظر آن قابل تمایز است.
اول . در تدوین قانون اساسی
اشکال مختلف تدوین قانون اساسی را بدین شرح دسته بندی نموده اند .
1 . اشکال دموکراتیک
تصور رایج و پذیرفته شده اسن است که در رژیمهای دموکراتیک کل امور حکومتی ریشه در مردم دارد و قوه موسسان نیز متعلق به مردم است در نهایت این قوه ممکن است به طرق مختلف متظاهر شود:
مجلس موسسان یکی از شیوه هایی است که از طریق آن قانون اساسی تدوین می گردد نمایندگان این مجلس منتخب مردم ، ماموریت آن تصویب قانون اساسی، و دوره ماموریت آن محدود به زمان همین ماموریت است؛ بدین معنی که مجلس پس از انجام ماموریت منحل میگردد . در خصوص مجلس موسسان ممکن است برای نمایندگان شرایطی در نظر گرفته شود که اندیشمندان و محققان و خردمندان در آن حضور یابند.
در این خصوص ممکن است بر دموکراسی تنگناه وارد شود. اما چون قانون اساسی باید برای سعادت و ثبات جامعه محتوی مقررات حکیمانه باشد ، بیان شرایط مذکور منطقی به نظر می رسد.
مراجعه به آراء عمومی که به آن دموکراسی مستقیم می گویند ، شیوة دیگری است که به موجب آن، توسط نهاد یاارگان خاص دولتی متن مورد نظر به آراء عمومی گذاشته میشود. البته ارزش آراء عمومی بستگی به اوضاع و احوال جامعه و میزان رشد سیاسی مردم دارد. این حالت که دموکراتیک ترین شکل را دارد، ممکن است وقتی که فرهنگ جامعه از ارتقای کیفی برخوردار نباشد، مورد سوء استفاده زمامداران قرار گیرد و عوامفریبی سیاسی از طریق عوام الناس مشروعیت پیدا کند.
ترکیب موسسان و رفراندوم که در این شیوه ابتدا مردم نمایندگان تدوین کننده قانون اساسی را انتخاب میکنند. مجلس موسساتی که از این نمایندگان تشکیل میشود کار تدوین را آغاز میکند و به انجام می رساند. پس از این کار، مردم بار دیگر ، رای مثبت یا منفی خود را برای قانون اساسی ابراز می دارند.
2 . فرامین فردی
اتفاق افتاده است که حاکم فرمان مشروحی را صادر و به عموم ابلاغ نموده است:
وقتی که پادشاه دارای اقتدار نامحدود است، به میل و اختیار خویش و یا تحت فشار مردم مبادرت به صدور فرمان می کند این فرمان ، به منزله قانون اساسی ، تنظیم کننده روابط سیاسی حکومت ومردم است(نظیر فرمان مشروطیت ایران مورخ 14 جمادی الاخر 1324 قمری) وقتی که یک دیکاتور پس از کودتا به قدرت رسید فرمانی را صادر می کند که درآن ضمن تنظیم روابط سیاسی مردم و حکومت ، برای جلب رضایت مردم حقوقی را به آنان اعطا می نماید.
3 . اشکال مختلط
ترکیبهای مشهوری که از شیوه های مختلط در تاریخ وجود دارد ، بدین شرح است :
ترکیب فرمان حاکم و رای عمومی ، بدین ترتیب که قانون اساسی توسط حاکم تهیه و به رای عمومی گذاشته می شود. این حالت وقتی است که حاکم برای تبیین قدرت خود احتیاج به تایید عمومی دارد.
ترکیب مجلس و پادشا ، بدین ترتیب که بین پادشا و مجلس قراردادی بر سر تقسیم قدرت تنظیم و تدوین میگردد این نوع قرارداد مشهور به «میثاق» است.
دوم . در بازنگری قانون اساسی
الف. طرح مساله
قانون اساسی به عنوان قانون بنیادی، سازمان دهنده ارکان زمامداری و تضمین کننده حقوق مردم است و نباید دستخوش گردباد حوادث سیاسی و در معرض تلاطم و تزلزل قرار گیرد و حرمت آن شکسته شود اما از سوی دیگر ، نباید فراموش کرد که این قانون در ارتباط با زندگی سیاسی و اداری مردم است. پیشرفت زمان و تحولات گوناگون اجتماعی و اقتصادی و سیاسی حالات، روابط و موضوعات جدیدی را مطرح میکند که نیازمند قانونمند متناسب با آن تحول و پیشرفت است. همچنین تجربه گذشته دراجرای قانون اساسی و اشکالات ناشی از آن جامعه سیاسی را متقاعد می سازد تا از طریق بازنگری معقولانه و منطقی اصلاحات لازم را به عمل آورد.
پیش بینی بازنگری در قانون اساسی مبتنی بر واقعیات و کاری خردمندانه است. برعکس ، تصور یک قانون اساسی ابدی و جاودانه ، از کوته بینی سیاسی و عدم توجه به تحولات اجتناب ناپذیر زمان ناشی میشود.
اگر این امر در قانون اساسی پیش بینی نشود. آنگاه که قانون اساسی با شرایط و مقتضیات زمان مناسب نباشد، به هر ترتیب حتی از طریق انقلاب، تغییرات لازم صورت خواهد گرفت.
از طرف دیگر، سهولت در بازنگری و تغییر قانون اساسی، بدین خاطر نگران کننده است که موجب بروز و ظهور ناامنی دائمی در نهادهای سیاسی کشور خواهد بود. قانونی را که همواره مستعد تغییر و درهر زمان ملعبه دست زمانداران باشد نمی توان یک قانون اساسی و بنیادی دانست.
کمال مطلوب این است که روشی ایجاد شود تا براساس آن بتوان پس از تفکر و اندیشه معقولانه و در حالتی که اکثریت مردم خواهان آن هستند، نسبت به بازنگری قانون اساسی اقدام نمود. در این صورت ، از انعطاف و عدم انعطاف افراطی باید پرهیز شود. قانون اساسی جمهوری چهارم (1946) فرانسه ، به خاطر تصلب ، در موقع مناسب نتوانست تغییر یابد ،در حالی که به خاطر عدم تناسب آن با وضعیت کشور، هرکس این احتیاج را احساس می نمود تا اینکه در سال 1958 ، قانون اساسی و رژیم جمهوری چهارم از میان رفت.
ب. نظریات مربوط به «قوه موسسان بازنگری »
بعضی از تزسی ی یس دفاع میکنند و با پیش بینی شیوه بازنگری و یا «قوه بازنگری »مخالف اند. به موجب نظر سی ی یس، مردم نمی توانند از حق خود در تاسیس قانون اساسی به نفع دیگری صرف نظر کنند. حق هرگونه تغییر و تجدید نظر از آن خود ملت است و نیاز به آداب و رسوم خاصی ندارد . این نظر در ماده اول مبحث هفتم قانون اساسی 1791 فرانسه بدین ترتیب منعکس شده است که: «مجلس ملی موسسان اعلام می نماید که ملت حق غیر قابل واگذاری تغییر قانون اساسی را داراست» به نظر بارتلمی این یک نظر کلی حقوق است که کسی که حق انجام عملی را دارد حق تغییر و یا فسخ آن را نیز داراست . نتیجه اینکه ارگان تجدید نظر کننده قانون اساسی همان ارگان تاسیس کننده آن است.
بنا به نظر ژان ژاک روسو در قانون اساسی می توان نحوه تجدید نظر در قانون اساسی را به همان ترتیبی پیش بینی نمود که در اصل قانون اساسی به تصویب رسیده است . البته مردمی که تابع یک قانون هستند باید خود انشا کننده آن باشند ، همانند شرکتی که فقط شرکاء حق تنظیم شرایط مشارکت را دارا هستند.
از جمع نظرات مذکور به این نتیجه می رسیم که بازنگری قانون اساسی، به هیچ وجه نفی نشده است ؛ اما تفوق و عدم انعطاف قانون اساسی ایجاب می کند که آیین خاص و استثنایی برای بازنگری در خود قانون اساسی پیش بینی شود.
ج . ابتکار بازنگری
ابتکار عمل در بازنگری ، امتیاز بسیار مهمی است که معمولاً اختیار قوی ترین مقام یا نهاد یک کشور قرار می گیرد:
1 ـ در رژیمهایی که قوه مجریه دارای قدرت مطلق است این حق اختصاص به آن قوه دارد، چه در قانون اساسی پیش بینی شده یا نشده باشد.
در رژیمهای استبدادی کلاسیک و حتی بعضی از رژیمهای مشروطه معاصر ابتکار بازنگری قانون اساسی در اختیار مقام حاکم است : به موجب ماده 27 قانون اساسی مراکش، اقدام به تجدید نظر در قانون اساسی از حقوق مختصه پادشاه است.
2 . در رژیمهای دموکراتیک این حق به مردم تعلق دارد: به موجب مواد 118 تا 123 قانون اساسی سوئیس ابتکار بازنگری ، از پیشنهاد تا تصویب ، با مردم و مجلس فدرال است. به موجب ماده 5 قانون اساسی ایالات متحده آمریکا، مجالس مقننه با اکثریت دوسوم نمایندگان قانون اساسی را مورد تجدید نظر قرار می دهند.
3 ـ در بعضی از کشورها اختیار بازنگری بین قوای مجریه و مقننه تقسیم شده است: به موجب ماده 89 قانون اساسی فرانسه ابتکار بازنگری قانون اسایس مشترکاً متعلق ب رئیس جمهور پارلمان است.
د . آیین بازنگری
حفظ تفوق قانون اساسی مستلزم تصلب و عدم انعطاف آن ، و لازمه عدم انعطاف وجود شرایط سخت برای بازنگری است.
سخت ترین روش، توسل به شیوه ای است که براساس آن بازنگری در قانون اساسی همانند تدوین آن صورت می گیرد؛ یعنی اینکه همان ارگان مصوب دعوت به تشکیل میشود، هرچند که تشکیل ارگان مذکور شاید عملاً مشکل و یا غیر ممکن باشد. اینک به ذکر چند شیوة نمونه می پردازیم.
1 ـ به موجب آیین روش کلاسیک که دارای تشریفات خاص میباشد پارلمان (و سیستم دو مجلس هر دو مجلس ) در یک رای اکثریت قوی (مثلا دوسوم یا سه چهارم نمایندگان ) آن را از تصویب می گذارنند. البته این روش مشکل به نظر می رسد خصوصاًوقتی که در یک پارلمان افکار و تمایلات متفرق وجود داشته باشد، حصول اکثریت قوی به ندرت امکان پذیر خواهد بود. در این فرض، تنها زمانی امکان تغییر قانون اساسی وجود دارد که یک تفاهم عمومی در فضای پارلمان وجود داشته باشد، و این کار اصولاً زمان زیادی می برد، به عنوان مثال ، بازنگری قانون اساسی بلژیک پس از هفده سال کار و بحث ، در سال 1971 به تصویب رسید.
کشورهای بلژیک ،آلمان و آمریکا از این سیستم پیروی میکنند.
2 ـ در بعضی از قوانین اساسی ، روش دیگری وجود دارد که ترکیبی از دموکراسی مستقیم و غیر مستقیم است به عنوان مثال مواد 120 تا 123 قانون اساسی کشور سوئیس مقرر می دارد وقتی که صدهاهزار نفر از رای دهندگان تقاضا کنند و یا مجالس قانونگذاری تشخیص دهند، بازنگری قانون اساسی مورد بررسی قرار می گیرد و تصمیمات متخذه به تصویب اکثریت مردم و تصویب اکثریت دولتها می رسد.
3 - در دولتهای فدرال، موضوع بازنگری بایستی به تصویب دولت فدرال و دولتهای عضو برسد: به موجب ماده 5 قانون اساسی ایالات متحده آمریکا وقتی که دو سوم اعضای مجلسین،اصلاح موادی از قانون اساسی را ضروری بدانند و یا هیاتهای مقننه دو سوم ایالات ، مجلس ملی را برای پیشنهاد طرح اصلاحی دعوت نمایند، رای مثبت کنگره بایدبه تصویب اکثریت سه چهارم نمایندگان دولتهای عضو برسد تا بازنگری قابلیت اجرا پیدا کند . همچنین به موجب ماده 398 تا 304 قانون اساسی جمهوری سوسیالیستی فدرال یوگسلاوی پیشنهاد بازنگری از سوی نمایندگان شورای فدرال، ریاست جمهوری، مجالس دولتها با عضو یا استانها و یا شورای فدرال مجلس ملی به عمل می آید . پیشنهاد بازنگری پس از بررسی و تصویب دو سوم اعضای مجلس ملی فدرال و مجالس دولتهای عضو رسمیت می یابد.
4 ـ در بعضی از کشورها ممکن است چند شیوه برای بازنگری وجود داشته باشد. مثلاً در کشور فرانسه برای بازنگری در قانون اساسی سه راه پیش بینی شده است:
ـ به موجب ماده 11، رئیس جمهور به پیشنهاد دولت و یا پیشنهاد مشترک مجلسین می تواند طرحها و لوایح مربوط به سازماندهی قوای عمومی را به رفراندوم بگذارد.
ـ به موجب قسمت اول ماده 89 ، ابتکار بازنگری قانون اساسی مشترکاً متعلق به رئیس جمهور و اعضای پرلمان است. پیشنهادی بازنگری باید به تصویب مجلسین برسد . مقررات بازنگری وقتی قطعیت پیدا می کند که از طریق آراء عمومی به تصویب رسیده باشد.
به موجب قسمت دوم ماده 89، رئیس جمهور می تواند بدون مراجعه به آراء عمومی پیشنهاد بازنگری را تسلیم کنگره ای که متشکل از اعضای دو مجلس باشد، بنماید. در این صورت ، رسمیت مقررات بازنگری موکول به رای اکثریت سه پنجم اعضای کنگره خواهد بود.
هـ ـ محدودیتهای وارده به بازنگری
علاوه بر آنکه عدم انعطاف قانون اساسی شرایط بازنگری را سنگین میکند ممکن است به دلایل خاصی از توسل به بازنگری اجتناب شود. بعضی از محدودیت ها بدین شرح است.
1 . محدودیت موضوعی : قانون اساسی هر کشور سند سیاسی و حقوقی نظام سیاسی و ارزشهای حاکم بر آن کشور است. تغییرات داخلی هر نظام تا آن حد چارچوب و استوانه های را بر هم نزند، عادی به نظر میرسد؛ اما اگر در ارکان نظام ( نظیر شکل حکومت ، ارزشها حاکم بر جامعه ، وحدت و تمامیت ارضی کشور و غیره ) تزلزلی ایجاد گردد و یا تغییراتی پدید آید ، آن نظام محکوم به فروپاشی خواهد بود. در بازنگری قانون اساسی اکثر کشورها معمولاً تغییرات مربوط به ارکان نظام ممنوع است:
به موجب ذیل ماده 89 قانون اساسی فرانسه موضوع جمهوری بودن حکومت قابل بازنگری نیست.
به موجب قسمتی از ماده 5 قانون اساسی ایالات متحده آمریکا اصل تساوی نمایندگی دولتهای عضو (هر ایالت دو عضو) در مجلس سنا قابل تجدید نظر نیست.
ماده 79 قانون اساسی 1949 آلمان فدرال حذف ساختار نظام فدرال را مطلقاً ممنوع اعلام داشته است، و در نتیجه ، بازنگری در این خصوص قابل قبول نیست.
به موجب ماده 100 قانون اساسی 1970 مراکش، موضوع سلطنت مربوط به مذهب قابل بازنگری و تغییر نیست.
2 . محدودیت به خاطر اوضاع و احوال : تغییر و اصلاح قانون اساسی می بایست در یک جو مطمئن و آرام و به دور از هر گونه فشار داخلی و خارجی صورت گیرد. مثلاً اگر کشور توسط بیگانگان اشغال شود و یا آنکه تمامیت ارضی کشور در خطر باشد، اوضاع و احوال را نمی توان مناسب بازنگری و تغییر قانون اساسی دانست به موجب ماده 89 قانون اساسی فرانسه اگر تمامیت کشور در معرض تهدید و خطر باشد امکان هیچگونه بازنگری و تغییر قانون اساسی وجود ندارد.
3 . محدودیت زمانی : ممکن است در قانون اساسی پیش بینی شده باشد که در مدت زمان معین قانون اساسی قابل بازنگری نیست. این امر می تواند به خاطر آن باشد که مواد قانون اساسی در مدت قابل توجهی مورد تجدید نظر قرار گیرد و محسنات و معایب آن به خوبی شناخته شود قانون اساسی 1791 فرانسه بازنگری قانون اساسی را قبل از دو دوره قانونگذاری (چهار سال ) ممنوع کرده بود. تعیین محدودیت زمانی در قوانین اساسی تلقی به نظر نمی رسد زیرا ممکن است تحولات جامعه تغییرات قانونی را ایجاب نماید. بدین خاطر است که معمولاً در قوانین اساسی کشورها مقررات محدود کننده زمانی برای بازنگری پیش بینی نمی شود به موجب ماده 118 قانون اساسی سوئیس قانون اساسی در هر زمان ، کلاً و جزئاً ، قابل بازنگری است.
بخش دوم
بازنگری قانون اساسی در جمهوری اسلامی ایران
بند اول :
طرح مساله
«قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران که مبین نهادهای فرهنگی، اجتماعی ، سیاسی و اقتصادی جامعه ایران » است در درجه اول نشات گرفته از اصول انقلاب اسلامی و در درجه دوم ملهم از اندیشه های دموکراتیک غربی است. تدوین قانون اساسی و تجربه اجرای آن در طول ده سال اشکالاتی را مطرح ساخت که در نهایت منجر به بازنگری قانون اساسی در مرداد ماه 1368 گردید و در آن اصلاحات و تغییرات عمده ای در امر زمامداری کشور صورت گرفت.
اول . تدوین قانون اساسی 1358
قانون اساسی درگرما گرم شور انقلابی سال 1358 و درموقعی مورد بررسی و تصویب قرار گرفت که عوامل گوناگونی موثر در کار تدوین آن بودند:
الف . یکی از این عوامل ، بازتاب تندی بود که نسبت به تمرکز قدرت در رژیم سیاسی گذشته وجود داشت. در آن رژیم ، عیلرغم پیش بینی نظام تفکیک قوا و بعضی از نهادهای دموکراتیک ، شاه به عنوان مظهر قدرت از اختیارات وسیعی نظیر حق انشای قانون اعمال قوه مجریه ، عزل و نصب وزرا ، فرمانفرمایی کل قشون ، انحلال پارلمان و غیره برخوردار بود. نتیجه حاصله از این همه اقتدار ، جو سنگینی بود که جامعه ایران را در بنیان گذاری نظام جدید در موضع مقاوم ضد تمرکز قرار داد. بدین جهت در قانون اساسی جدید ، علاوه بر اینکه بر نقش مردم تاکید فراوان شد، اقتدار قوه مجریه بین ارکان متعدد تقسیم گردید.
ب . عامل دیگر سرعت چشمگیری بود که در زوند انقلاب و استقرار نظام مشاهده میشد؛ از جمله آنکه قانون اساسی می بایست در کوتاه ترین زمان ممکن به تصویب می رسید. قانون اساسی متن موسس مفاهیم ارزشها و نهادهای یک نظامی سیاسی است این قانون بیان کننده کلیه امور و شئون کشور و آورنده و تعیین کننده صلاحیت هاست . به خاطر این همه مسائل و مطالبی که کاربرد و حتی کلمات آن در سرونوشت جامعه و کشور موثر است، تسریع روا نیست . این نکته در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران قابل تذکر است.
ج . مجلس بررسی نهایی قانون اساسی ، از یک سو به حکم نمایندگی از سوی ملت می بایست بنیادهای مبتنی بر حاکمیت ملی را پیش بینی نماید، و از سوی دیگر به حکم اسلامی بودن انقلاب حاکمیت اسلام بر تمام امور کشور را رسمیت بخشد. باین خاطر بود که اصول پنجم(ولایت امر ) و ششم (حاکمیت مردم )به دنبال هم تدوین شده و بر این اساس ، در فصول دیگر روشهای عملی حاکمیت اسلامی و حاکمیت ملی را بیان داشت. جلوه های دوگانه حاکمیت در قانون اساسی، هرچند که به نحو قابل قبول و گشاینده ای رقم خورده است ، معذالک در بعضی از موارد بدون اشکال نمی توانست باشد.
در هر سیستمی تدوین یک قانوئن اساسی نمی تواند ایده آل و بدون کم و کاست باشد. این حالت برای هر قانون موضوعه ای قابل تصور است که به هر حال در جریان اجرا معایب آن آشکار و اشکالات آن با تمهیدات متناسب مرتفع میشود. اما نباید فراموش کرد که قانون اساسی به قول روایه کلارد چادری نیست که هر زمان به گونه ای برافراشته شود، بلکه باید از پایه ها و ارکان مستحکمی برخوردار باشد تا ثبات نظام به وسیله آن تضمین گردد.
یکی از راه های رفع نقایص و نارساییهای قانون تفسیر آن توسط مقامات و مراجع ذیصلاحی است که پرده از بعضی مبهمات و نارساییها بر می دارند بدین جهت است که در قوانین اساسی، موضوع تفسیر قوانین پیش بینی میشود. به موجب اصل 98 قانون اساسی : «تفسیر قانون اساسی به عهده شورای نگهبان است که با تصویب سه چهارم آنان انجام میشود».
بدین خاطر در طول سالیان پس از تصویب قانون اساسی ، شورای مذکور در تمام تفسیر نتوانسته است بعضی از مشکلات را از سر راه مجریان اصلی قانون اساسی بردارد؛ لکن به خاطر محدود بودن قلمرو و تفسیر ، طبعاً این شیوه نمی توانست برای رفع نقایص و نارساییها وافی به مقصود باشد.
دوم . قانون اساسی در عمل
علاوه بر اشکالاتی که از همان آغاز تدوین قانون اساسی در سال 1358 مشخص گردید ، تجریه ده ساله اجرای قانون اساسی نشان دهنده این امر بود که سازماندهی تشکیلات مختلف کشور، در حد انتظار ، کارآیی لازم را نداشت ، اهم موارد اشکال بدین شرح بود:
الف . ناهماهنگی در قوه مجریه
در اصل 60 قانون اساسی قوه مجریه ، جز در اموری که مستقیماً بر عهده رهبری گذارده شده بود ، از طریق رئیس جمهور ، نخست وزیر و وزرا قابل اعمال بود. به دنبال آن در اصولی روشن نهادهای رهبری ، ریاست جمهوری ، دولت و نیروهای مسلح در فصول هشتم و نهم شکل گرفته بود و در واقع زمام امور سلسله متصل قوه مجریه در دست زمامداران متعدد قرار داشت. البته در این خصوص صلاحیت مقام رهبری (اصل 110) و مدیریت امور نیروهای مسلح (اصول 143 تا 151) بدون اشکال چشمگیری قابل اعمال بود. آنچه که در همان آغاز شکل گیری نظام مساله ساز و مشکل آفرین شده بود، جدایی دو نها مجزای ریاست جمهوری و دولت بود. این دو نهاد ، هم از لحاظ تفکیک صلاحیت ها و هم از لحاظ برخورد صلاحیت ها و هم از نظر سلسله مراتب نمی توانست وافی به مقصود و کارساز باشد :
1 . به موجب اصول 113 تا 115 قانون اساسی ، رئیس جمهور که دارای شرایط ویژه است با رای مستقیم مردم انتخاب میشود و در واقع نمایندگی مردم در سراسر کشور را بر عهده دارد. اما علیرغم این موقعیت مردمی و مرتبت سیاسی (عالی ترین مقام رسمی کشور پس از مقام رهبری و ریاست قوه مجریه طبق اصل 113 ) در اداره قوه مجریه نقش قابل توجهی نداشت.
2 . به موجب اصول 124 ، 133 ، 135 و 136 نصب اعضای قوه مجریه منوط به موافقت یا پیشنهاد رئیس جمهور بود، اما همین که رئیس جمهور اعضای مذکور را به قوه مقننه معرفی می کرد کمترین اختیاری در امور آنان را نداشت ، و در واقع ، اعمال ریاست قوه مجریه عملاً از وی سلب شده بود و جز در مورد موافقت با عزل وزیر (اصل 136) اختیار دیگری نداشت. ترتیب این گونه اصول با اصول مدیریت (که قدرت نظارت و تصمیم گیری را برای مدیر می شناسد ) مغایر بود.
3 . به موجب اصل 134 نخست وزیر ریاست هیات وزیران را بر عهده داشت و برکار آنان نظارت میکرد. قانون اساسی این نظارت را از مقام مافوق آنان ، یعنی رئیس جمهور، سلب کرده بود و اعضای دولت در انجام وظایف و امور خود کاملاً مستقل از رئیس جمهور عمل می کردند از سوی دیگر ، چنانچه بین نخست وزیر و وزیران هماهنگی وجود نمی داشت ، نخست وزیر درعزل وزیر به تنهایی قادر به اقدام نبود، زیرا برای این عزل موافقت رئیس جمهور لازم بود. حال اگر وزیر با رئیس جمهور هماهنگ و با نخست وزیر ناهماهنگ می بود نخست وزیر نمی توانست در انجام وظایف ریاست هیات وزیران ایجاد هماهنگی کند. بنابراین در مدیریت قوه مجریه روند شایسته ای وجود نداشت.
4 . به موجب اصل 134 و 137 اعضای قوه مجریه فقط در مقابل مجلس مسئول بودند و مجلس به موجب اصول 87 و 88 و 89 به کار آنان نظارت می کرد ، در حالی که رئیس جمهور به عنوان مقام مافوق هیچگونه قدرت مواخذه ای نداشت.
5 . قسمت مهمی از اعمال قوه مجریه به صورت تصمیم و یا وضع مقررات ازسوی دولت انجام می شد براساس اصل 127 رئیس جمهور فقط حق حضور در هیات وزیران را داشت، بدون آنکه قادر به هماهنگی و اعمال مدیریت صحیح باشد . تنها از طریق اصل 126 وی حق نظارت قانونی بر مصوبات هیات وزیران را داشت، بدون آنکه حق دخالت و اظهارنظر در مصلحت مقررات را داشته باشد.
ب . مساله مدیریت در قوه قضاییه
قوه قضاییه به مرجع تظلمات عمومی و اجرای عدالت در جامعه است. تامین حقوق همه جانبه افراد جامعه مستلزم ایجاد امنیت قضایی عادلانه برای همه می باشد. به منظور جلوگیری از مداخلات ناروای قوای دیگر و ایجاد جو سالم در قوه قضاییه به نحوی که این قوه فارغ از نوسانات سیاسی و اعمال فشار بتواند فاصل حق و باطل و تامین کننده عدالت اجتماعی باشد، اصول مهمی تدوین گردید که در آن استقلال قوه قضاییه و قضات به نحوی رضایتبخش تامین شده بود. از آن جمله می توان به «مدیریت قوه قضاییه» اشاره نمود. بدین ترتیب که انجام مسئولیت های قوه قضاییه بر عهده شورایی به نام شورای عالی قضایی گذاشته شده بود که بالاترین مقام قوه قضاییه بود و وظایف سازماندهی تهیه لوایح قضایی و امور اداری و استخدامی قضات را کلاً بر عهده داشت.
ترتیب مذکور به جهت آنکه قوه قضاییه را از حیطه اقتدار فردی خارج نموده بود مطلوب به نظر می رسید. لازم به تذکر است که شورایی بودن عالی ترین مقام مسئول قوه قضاییه در صورت آشنایی با فرهنگ شورا می توانست مفید و کارساز باشد، و این در صورتی بود که شورا نیل به هماهنگی ، درک مفاهیم مشترک ، گریز از تکروی ، تمکین نسبت به رای اکثریت و اتخاذ تصمیم حکمفرما می بود. طی ده سال تجربه ، این مدیریت به ترتیب شورایی در اجرا با اشکالات فراوان روبرو می شد.
ج . مساله عدم توافق در قوه مقننه
به موجب اصل چهارم قانون اساسی «کلیه قوانین و مقررات… باید بر اساس موازین اسلامی باشد…و تشخیص این امر برعهده فقهای شورای نگهبان است» از طرف دیگر ، به موجب اصل هفتاد و یکم قانون مذکور : «مجلس شورای اسلامی در عموم مسائل در حدود مقرر در قانون اساسی می تواند قانون وضع کند» در این خصوص ، حاکمیت ملی ، صلاحیت عام تدوین قوانین را بر عهده مجلس می گذارد ، و از سوی دیگر، حاکمیت اسلامی ایجاب میکند که کلیه قوانین بایستی براساس موازین اسلامی باشد. در برخورد صلاحیت های مذکور، اصل هفتاد و دوم مقرر می دارد : مجلس شورای اسلامی نمی تواند قوانینی وضع کند که با اصول و احکام مذهب رسمی کشور با قانون اساسی مغایرت داشته باشد. تشخیص این امر به ترتیبی که در اصل نود و ششم آمده بر عهده شورای نگهبان است»:
1 . به هنگام تدوین قانون اساسی مساله حاکمیت شرع بر کلیه قوانین و مقررات ، بدون تصور کمترین اشکال ، پیش بینی شده بود و در رابطه طولی مجلس و شورای نگهبان ، برای مجلس هیچ راهی جز تبعیت از نظر شورای نگهبان باقی نمی ماند؛ اما در جریان عمل ، اصرار فراوان مجلس شورای اسلامی در بعضی از موارد به مقتضیات و مصالح و تاکید فقهای شورای نگهبان بر مشروعیت قوانین ، مسائلی را در جامعه مطرح ساخت که در آن مصالح نظام در مقابل موازین شرعی به نحوه قابل توجهی خودنمایی نمود. از جمله این موارد موضوع احکام اولیه و ثانویه مطرح گردید در سال 1360 ریاست مجلس شورای اسلامی در خصوص قانون اراضی شهری با ذکر اینکه بعضی از قوانین مصوب به لحاظ تنظیمات کل امور و ضرورت حفظ مصالح یا دفع مفاسدی است که بر حسب احکام ثانویه به طور موقت باید اجرا گردد، از مقام رهبری کسب تکلیف نمود. در پاسخ مورخ 19/7/60 به مراتب مذکور آمده است: «آنچه در حفظ نظام جمهوری اسلامی ایران دخالت دارد که فعل یا ترک آن موجب اختلال نظام میشود… پس از تشخیص موضوع به وسیله اکثریت دو سوم وکلای مجلس شورای اسلامی با تصریح به موقتی بودن آن مادام که موضوع محقق است و پس از رفع موضوع خود به خود لغو شود»در تصویب و اجرای آن مجازند. بدین ترتیب دست مجلس شورای اسلامی در این قبیل مسائل باز شد.
2 . فتوای مذکور صرفاًریشه در احکام ثانویه داشت. اما در سالهای اخیر مسائل حادتری در ارتباط با مقتضیات نظام موازین اسلامی مورد منازعه فقهای شورای نگهبان و مجلس شورای اسلامی قرار گرفت . از جمله مواردی که مساله مصلحت نظام را مطرح ساخت، موضوع لایحه کار و استیفای وزیر کار وقت در خصوص الزام کارفرمان از سوی دولت بود که در مقابل دریافت خدمات دولتی ملزم به اجرای قواعد و مقررات کار باشند (ماده 1 لایحه کار) ضمن تایید مطلب از سوی مقام رهبری در موضعگیری جدید ، در واقع ، مساله تزاحم قوانین حکومتی با احکام اولیه حل شد.
بدین ترتیب مساله حل معضلات نظام با شکل جدیدی مطرح گردید تا اینکه به موجب فرمان مورخ 17/11/66 مجمع تشخیص مصلحت نظام تاسیس شد.
نکته قابل توجه در اینجا است که اولاً اقدامات قانونی مذکور در آن زمان خارج از مندرجات قانون اساسی و به اتکای حکم «ولایت» صورت گرفته است، ثانیاً اینکه در چنین حالتی (برخورد مصلحت نظام و قوانین شرعی )در تشخیص مصلحت ، مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان در عرض یکدیگر قرار گرفتند.
بند دوم
تاسیس اصل بازنگری قانون اساسی
اول. مساله بازنگری
اشکالات ناشی از پراکندگی امور در تجربه ده ساله نشان داد که با مدیریت غیر منسجم، امور به درستی به سامان نمی رسد و مسئولیتها لوث می گردد . بدین خاطر بود که اندیشه بازنگری و اصلاح قانون اساسی قوت گرفت، در حالی که در قانون اساسی این امر به وضوع پیش بینی نشده بود. تنها اشاره ای که در این خصوص وجود داشت عبارت مندرج در ذیل اصل یکصد و سی و دوم بود که مقرر میداشت :
« در مدتی که وظایف رئیس جمهور بر عهدة شورای موقت ریاست جمهوری است … نمی توان برای تجدید نظر در قانون اساسی اقدام نمود.»
البته این عبارت نمی توانست گره گشای امر مربوط به بازنگری باشد.علیرغم فقدان آیین روش بازنگری، این زمینه فکری ایجاد شده بود که برای دسترسی به امر بازنگری می بایست چاره ای اندیشیده شود.
در بهار سال 1368 و در یک جو مساعد از سوی نمایندگان مجلس شورای اسلامی و شورای عالی قضایی طی نامه های جداگانه درخواست ارائه طریق به منظور تجدید نظر در قانون اساسی تقدیم مقام رهبری گردید. و بدین ترتیب بود که در تاریخ چهارم اردیبهشت 1368 طی حکمی به رئیس جمهور وقت دستورهای لازم در مورد شورای بازنگری ، شیوه بازنگری و موضوعات مورد بازنگری صادر گردید:
الف . درمقدمه این دستور آمده است:
« از آنجا که پس از کسب ده سال تجربه عینی از اداره امور کشور، اکثر مسئولین و دست اندرکاران و کارشناسان نظام مقدس جمهوری اسلامی ایران بر این عقیده اند که قانون اساسی با اینکه دارای نقاط قوت بسیار خوب و جاودانه است دارای نقایص و اشکالاتی است که در تدوین و تصویب آن به علت جو ملتهب ابتدای پیروزی انقلاب و عدم شناخت دقیق معضلات اجرایی جامعه به آن توجه شده است ؛ ولی خوشبختانه مساله تتمیم قانون اساسی پس از یکی دو سال مورد بحث محافل گوناگون بوده است و رفع نقایص آن یک ضرورت اجتناب ناپذیر جامعه اسلامی و انقلابی ماست و چه بسا تاخیر در آن موجب بروز آفات و عواقب تلخی برای انقلاب وکشور گردد و من نیز بر احساس و تکلیف شرعی و ملی خود از مدتها قبل از در فکر حل آن بوده ام که جنگ ئ مسائل دیگر مانع از انجام آن می گردید .
اکنون که به یاری خداوند بزرگ و دعای خیر حضرت بقیه الله روحی له الفداء نظام اسلامی ایران راه سازندگی و رشد و تعالی همه جانبه خود را در پیش گرفته است، هیاتی را برا رسیدگی به این اصولی که ذکر می شود، تایید آن را به آراء عموم مردم شریف و عزیز ایران بگذارند»
ب . در این نامه با معرفی بیست نفر اعضای نماینده و اعلام اینکه قوه مقننه نیز پنج نماینده داشته باشد، ترکیب شورای بازنگری تعیین و محدوده مسائل مورد بحث بدین شرح مشخص شده است:
1 . رهبری
2 . تمرکز در مدیریت قوه مجریه ،
3 . تمرکز در مدیریت قوه قضاییه،
4 . تمرکز در مدیریت صدا و سیما به صورتی که قوای سه گانه در آن نظارت داشته باشند،
5 . تعداد نمایندگان مجلس شورای اسلامی،
6 . مجمع تشخیص مصلحت برای حل معضلات نظام و مشورت رهبری به صورتی که قدرتی در عرض قوای دیگر نباشد،
7 . راه بازنگری قانون اساسی،
8 . تغییر نام مجلس شورای ملی به مجلس شورای اسلامی.
بدین ترتیب کار بازنگری آغاز و موضوعات مذکور طی جلسات متعدد در شورای یاد شده تدوین و تصویب و در همه پرسی مورخ 6/5/1368 به آراء عمومی گذاشته شد و به تصویب رسید.
دوم . اصل بازنگری
یکی از موضوعات مورد بازنگری «اصل بازنگری » است که در فصل چهارم الحاقی (اصل 177 ) قانون اساسی تحت عنوان «بازنگری در قانون اساسی» پیش بینی شده است . به بررسی مراتب این اصل می پردازیم:
الف . تشخیص ضرورت بازنگری
زمامداران کشور هر یک اجرای قسمتی از اصول قانون اساسی را بر عهده دارند و هم آنان به هنگام اجراء علی الاوصول قادر به کشف نقاط قوت و ضعف آن هستند و نیز به لحاظ مباشرت دراجرای امور قادر به تشخیص کاستیها و نیازها خواهند بود. تعداد مراکز قدرت زمامداری و تفکیک قوای ثلاثه به گونه ای است که ضرورت تشخیص را به مقامات متعددی مرتبط می سازد. اما در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران مقام رهبری ولایت و اشراف بر کل نهادهای سیاسی و اداری و قضایی جامعه را بر عهده دارد.
و از طریق همین اشراف است که وی با وقوف به مراتب کاستی و جمع آوری دلایل لازم، مبادرت به امر بازنگری می نماید در صدر اصل یکصد و هفتاد و هفتم آمده است:
«مقام رهبری پس از مشورت با مجمع تشخیص مصلحت نظام طی حکمی خطاب به رئیس جمهور موارد اصلاح یا تتمیم قانون اساسی را به شورای بازنگری قانون اساسی … پیشنهاد می نماید»
در مقررات مذکور ، علاوه بر آنکه تشخیص بازنگری بر عهده رهبری گذاشته شده است، مجمع تشخیص مصلحت نظام را که اصولاً مرکب از سران قوای ثلاثه و مقامات عالیه کشورند در مقام مشورت موثر قرار داده است.
ب . ترکیب شورای بازنگری
اصل 177 ترکیب شورای بازنگری را بدین شرح بیان نموده است:
1 . اعضای شورای نگهبان ،
2 . روسای قوای سه گانه،
3 . اعضای مجمع تشخیص مصلحت نظام،
4 . پنج نفر از اعضای مجلس خبرگان رهبری،
5 . ده نفر به انتخاب مقام رهبری،
6 . سه نفر از هیات وزیران ،
7 . سه نفر از قوه قضاییه ،
8 . ده نفر از نمایندگان مجلس شورای اسلامی،
9 . سه نفر از دانشگاهیان،
بطوریکه ملاحظه میشود، اعضای شورای بازنگری ، مسئولیت نمایندگی اکثریت نهادهای کلیدی کشور را بر عهده دارند ، و بدین ترتیب ، ترکیب شورا به لحاظ فنی و تخصصی مناسب به نظر می رسد . شورایی که مسئول بازنگری و تدوین اصول قانون اساسی است ، در واقع ابتکار تعیین محتوای قانون را بر عهده دارد به عبارت بهتر، «قوه موسس»همین شوراست .
در رژیمهایی که مبتنی بر دموکراسی و حاکمیت ملی است قوه موسس معمولاً منتخب مردم است و مردم به وسیله نمایندگان اعمال قدرت نمایندگان در واقع منعکس کننده افکار نیروهای مختلف سیاسی و اجتماعی هستند .
در ترکیب شورای بازنگری مذکور بیشترین اعضا از بین مقامات و مسئولان اند اما از سوی دیگر ، ده نفر از نمایندگان مجلس شورای اسلامی و پنج نفر از اعضای مجلس خبرگان رهبری که از طریق انتخابات عمومی تعیین می شوند به نمایندگی از سوی مجلس شورا و خبرگان در شورای یاد شده حضور دارند، و بدین ترتیب، می توان گفت که نمایندگی مردم در امر تدوین اصول بازنگری نسبتاً محسوس است.
ج . تصویب بازنگری
در جوامع دموکراتیک ، قوانینی واجد ارزش است که رای و نظر مردم به طور موثر بر آن دایر باشد مراجعه به آراء عمومی عالی ترین درجه مداخله مردم به شمار می رود که با اکثریت آراء خود به قانون اساسی رسمیت و اعتبار می بخشد در این خصوص ذیل اصل 187 قانون اساسی مقرر می دارد:
«مصوبات شورا پس از تایید و امضای مقام رهبری باید از طریق مراجعه به آراء عمومی به تصویب اکثریت مطلق شرکت کنندگان در همه پرسی برسد»
لازم به تذکر است که شورای نگهبان نظارت بر همه پرسی را به عهده دارد(اصل 99 ) همچنین رئیس جمهور موظف است نتیجه همه پرسی را امضاء نماید و آن را برای اجرا در اختیار مسئولان قرار دهد (اصل 123)
د . محدودیت های بازنگری
قانون اساسی محتوی اصول گوناگون با دلایل گوناگون است:
قسمتی از اصول مربوط به شیوه اداره کشور و ایجاد نظم و ترتیب در ارکان امور جامعه، و قسمتی دیگر بیان کننده ریشه ها و جلوه های اصلی نظام است. جامعه از یک سو نظام سیاسی و ارزشهای آن را مورد تایید قرار می دهد و از سوی دیگر اصول دیگر را برای حسن اجرای امور تصویب می نماید.
هرگاه جامعه این ضرورت را احساس کند که بعضی از اصول باید تغییر یابد اقدامات این ضرورت لازم برای بازنگری صورت می پذیرد اما در خصوص اصول تعیین کننده نظام و ارزشها اساسی آن ، حتی از طریق بازنگری، این تغییر امکان پذیر نیست ، زیرا وفاداری نسبت به نظام را مخدوش می سازد. مثلاً جامعه ای که با خود عهد کرده است نظام سلطنتی را طرد کند و به جای آن نظام جمهوری را برگزیند، وفاداری به نظام ایجاب می کند که برای همیشه نظام جمهوری را تغییر ناپذیر بداند . در این خصوص ذیل اصل 187 محدودیت هایی بدین شرح را پیش بینی نموده است :
«محتوی اصول ، مربوط به اسلامی بودن نظام و ابتنای کلیه قوانین و مقررات براساس موازین اسلامی و پایه های ایمانی و اهداف جمهوری اسلامی ایران و جمهوری بودن حکومت و ولایت امر و امامت است و نیز اداره امور کشور به اتکای آراء عمومی و دین و مذهب رسمی ایران تغییر ناپذیر است»
در اینجا نکته قابل تذکر این است که اصول مربوط به «حقوق ملت» نیز به عنوان یکی از ارکان نظام و از جمله اصول ارزشی به شمار می رود. حق این می بود که این اصول در زمرة موارد «تغییر ناپذیر» قرار گرفت.
بررسی و تحلیل اهم مصوبات شورای بازنگری 1368
شورای بازنگری منصوب از سوی مقام رهبری انقلاب طی چهل یک جلسه خود اصلاحات ، تغییرات و جابجایی را در چهل و هشت اصل مدون به عمل آورد . در این شورا اولاً وظایف و اختیارات رهبری را به طور قابل توجهی افزایش یافت ، ثانیاًدر سیستم مدیریت قوای مجریه و قضاییه و همچنین صدا و سیما تغییرات کلی واساسی صورت گرفت ، ثالثاً نام « مجلس شورای ملی » به «مجلس شورای اسلامی » تغییر یافت و رابعاً دو نهاد مهم مجمع تشخیص مصلحت نظام شورای امنیت ملی که نقشی بسیار تعیین کننده در امور کشور دارند تاسیس شدند و سرانجام اینکه راه تجدید نظر در قانون اساسی تعیین گردید. اهم موارد مذکور را ذیلاً بررسی می نماییم.
بخش اول
تغییرات مربوط به رهبری
تغییرات مهم در این خصوص تعدیل توقع شرایط احراز رهبری از یک سوء و توسعه اختیارات وی از سوی دیگر است.
بند اول :
تغییر شرایط رهبری
اصول پنجم و 109 به ذکر شرایط رهبری پرداخته بود که در بازنگری در آن تغییراتی بدین شرح به عمل آمد:
اول . در صلاحیت علمی رهبر
در اصول 107 و 109 قانون اساسی 1358 «مرجعیت » یکی از شرایط بارز و برجسته و لازم برای رهبری به شمار می رفت . در اصول اصلاحی مذکور این شرط حذف و به جای آن مقرر گردید:
«خبرگان درباره همه فقهای واجد شرایط مذکور در اصل پنجم و 109 بررسی و مشورت می کنند . هرگاه یکی از آنان را اعلم به احکام و موضوعات فقهی یا مسائل سیاسی و اجتماعی یا دارای مقبولیت عامه یا واجد برجستگی خاص در یکی از صفات مذکور در اصل 109 تشخیص دهند او را به رهبری انتخاب میکنند، و در غیر این صورت یکی از آنان را به عنوان رهبر انتخابی و معرفی مینمایند…»
دوم . در انتخاب و پذیرش رهبر
در اصل پنجم سابق پیش بینی شده بود که :
«در زمان غیبت حضرت ولی عصر تعالی فرجه ، درجمهوری اسلامی ایران ولایت امر و امامت امت بر عهده فقیه عادل و بالتقوا و آگاه به زمان ، شجاع ، مدیر و مدبر است که اکثریت مردم او را به رهبری شناخته و پذیرفته باشند ودر صورتی که هیچ فقیهی دارای چنین اکثریتی نباشد، رهبر یا شورای رهبری مرکب از فقهای واجد شرایط بالا طبق اصل 107 عهده دار آن می گردد »
در اصل 107 نیز ضمن پیش بینی پذیرش مردمی رهبر اعلام شده بود:
«در غیر این صورت ، خبرگان منتخب مردم… هرگاه یک مرجع را دارای برجستگیهای خاص در رهبری بیابند او را به عنوان رهبر به مردم معرفی می نمایند…»
بطوریکه ملاحظه میشود، دراصول مذکور طریق پذیرش مردمی حذف و تنها طریق انتخاب به وسیله خبرگان مقرر گردید. علت آن ظاهراً روشن به نظر می رسد، زیرا پذیرش مردمی رهبری فقط در حالت فوق العاده تغییر اوضاع و احوال سیاسی و انقلاب واقعیت پیدا می کند ، و مردم اصولاًرهبر انقلاب را به رهبری کشور بر می گزینند، همچنانچه در مورد امام خمینی چنین شده است.
سوم . در رهبری واحد
در اصول پنجم و یک صد و نهم سابق اشاره به «رهبر » و «شورای رهبری » شده بود و ذیل اصل 109 مقرر می داشت:
«هرگاه یک مرجع را دارای برجستگی خاص برای رهبری بیابند او را به عنوان رهبر به مردم معرفی می نمایند، و گرنه سه یا پنج مرجع واجد شرایط رهبری را به عنوان اعضای شورای رهبری تعیین و به مردم معرفی می کنند…»
اصل یک صد و هفتم اصلاحی قانون اساسی در بین فقهای واجد شرایط ، اولویت را به فقیه دارای اعلمیت یا مقبولیت و یا برجستگی خاص در یکی از صفات مذکور در اصل ی109 (صلاحیت علمی ، عدالت و تقوا و بینش صحیح ) داده و اضافه نموده است که :«در غیر این صورت، {خبرگان} یکی از آنان را به عنوان رهبر و معرفی می نمایند» بدین ترتیب موضوع «شورای رهبری» منتفی است.
چهارم . در فقدان رهبری
اصل 111 سابق مجلس خبرگان تعیین رهبری را در این امر صالح دانسته بود که : «هرگاه رهبر یا یکی از اعضای شورای رهبری از انجام وظایف قانونی رهبری ناتوان شود یا فاقد شرایط مذکور گردد…» وی را از مقام رهبری برکنار نماید . اصل مذکور ضمن تایید مندرجات سابق با اضافاتی مورد بازنگری قرار گرفته است:
الف . وظیفه خبرگان
در اصل جدید فرضهای مختلف پایان رهبری بیان شده و مقرر گردیده است که:«…در صورت یا کناره گیری یا عزل رهبر، خبرگان موظف اند در اسرع وقت نسبت به تعیین و معرفی رهبر جدید اقدام نمایند…» بدین ترتیب خلاء ناشی از فقدان رهبری، به هر دلیل ، رفع گردیده است.
ب . شورای موقت رهبری
چون مقام رهبری ریاست عالیه کشور را از جمیع جهات بر عهده دارد فقدان وی بدون وجود جانشین ممکن است مساله آفرین باشد. از سوی دیگر ، تعیین جانشین احتمالاً ممکن است نیاز به بررسی خردمندانه و صرف وقت داشته باشد . چون وظایف رهبری تعطیل بردار نیست ، بنابراین لازم است که در مدت تعیین رهبری، فرد یا افرادی وظایف وی را بر عهده داشته باشند. این موضوع که در اصل سابق وجود نداشت ، اکنون در قسمتی از اصل یکصد و یازدهم مقرر می دارد:
«تا هنگامی معرفی رهبر شورایی مرکب از رئیس جمهور ، رئیس قوه قضاییه و یکی از فقهای شورای نگهبان به انتخاب مجمع تشخیص مصلحت نظام همه وظایف رهبری را به طور موقت بر عهده می گیرد و چنانچه در این مدت یکی از آنان به هر دلیل نتواند انجام وظیفه بنماید فرد دیگری به انتخاب مجمع ، با حفظ اکثریت فقها ، در شورا به جای وی منصوب میگردد.»
اصل مذکور برای انجام وظایف رهبری توسط شورا قائل به تفکیک شده است :
1 . این شورا در خصوص وظایف بندهای 1 (تعیین سیاستهای کلی نظام ) و 3 (فرمان همه پرسی ) و 5 (اعلان جنگ و صلح و بسیج نیروها ) و 10 ( عزل رئیس جمهور) و قسمتهای «د» و «هـ»و «و»بند 6 اصل یکصد و دهم (نصب و عزل رئیس ستاد مشترک و فرماندهان عالی نیروهای نظامی و انتظامی )پس از تصویب سه چهارم اعضای مجمع تشخیص مصلحت نظام اقدام می کند.
2 . در سایر موارد شورای مذکور بدون کسب نظر مجمع تشخیص مصلحت وظایف رهبری را به عهده می گیرد.
بطوریکه ملاحظه میشود، شورا برای انجام بعضی از وظایف مهم رهبری ناگزیر از کسب تکلیف از مجمع تشخیص مصلحت نظام است و در این موارد ، قدرت محدود دارد. از سوی دیگر، اگر همین شورا بخواهد در ایفای وظایف و اختیارات مقام رهبری(اصل 112 ) اعضای مجمع تشخیص مصلحت را جدیداً انتخاب کند و یا تغییر دهد، قانون اساسی در این خصوص محدودیتی برای شورا قائل نشده است. حال این سوال مطرح میشود که آیا شورای یاد شده در مقام اجرا به انجام وظایف خاصه مذکور ، می تواند اعضای مخالف مجمع تشخیص مصلحت نظام دهد یا خیر؟
در اصل مذکور به ناتوانی موقت رهبری نیز اشاره شده و مقرر گردیده است :
«هرگاه رهبر بر اثر بیماری یا حادثه دیگری موقتاً از انجام وظایف رهبری ناتوان شود، در این مدت ، شورای مذکور در این اصل (اصل 111) وظایف او را عهده دار خواهد بود.»
بند دوم :
افزایش اختیارات رهبری
اصل 110 سابق وظایف و اختیارات مقام رهبری را در شش مورد خلاصه نموده بود. این اصل، بجز امور فرماندهی کل نیروهای مسلح، به تعدادی نصب و عزل موردی و موسمی مقامات عالی و عفو و تخفیف مجازاتها خلاصه شده بود. اما رهبر فقید انقلاب عملاً از اختیارات وسیعی برخوردار بود. این توسعه اختیارات در بازنگری قانون اساسی مورد توجه قرار گرفته است که آن را بررسی می کنیم:
اول . در سیاست های کلی نظام
سیاستگذاری در امرکشور داری عبارت از تعیین، تدوین و ارائه ضوابط و موازینی است که در آن مقتضیات کلی دولت اعمال و مصالح جمعی ملت تامین شود. منظور از سیاست کلی دولت در درجه اول تثبیت حاکمیت، استقرار نظم و حفظ حدود و ثغور استقلال کشور و منظور از مصالح جمعی ملت بکارگیری سیاستهای متنوع اجتماعی، اقتصادی، فرهنگی ، صنعتی، خدماتی ، کشاورزی، بهداشتی و غیره است تا در آن خواسته های مردم برآورده شود.
سیاست گذاری از امور مدیریت سیاسی به شمار می رود که متکی به اصول مهم برنامه ریزی، سازماندهی، نظارت و کنترل است. در اداره امور کشور خطوطی کلی سیاسی معرف نظام سیاسی و معمولاً پیش بینی شده در قوانین اساسی است :
«قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران مبین نهادهای فرهنگی، اجتماعی ، سیاسی و اقتصادی جامعه ایران و براساس اصول و ضوابط اسلامی است.»
در این قانون، خطوط کلی سیاسی در وجوه و ابعاد مختلف پیش بینی شده است: محورهای سیاست عملی (اصل 3 ) سیاست اقتصادی (فصل چهارم ) آزادی و استقلال (اصل9 ) ، سیاست خارجی (فصل 10) و نظایر آ“ از جمله مواردی است که چهارچوب کارزمامداران را مشخص نموده است.
از سوی دیگر، دولت در جریان اجرا ناگزیر از تدوین سیاست های عملی متنوع و متناسب با زمان و مکان است. در سیستم تفکیک قوا، تدوین سیاست ها ز طریق طرحها و لوایح (اصل 74 ( با تصویب مجلس شورای اسلامی (اصل 71) و اجرای آنها به وسیله دستگاههای اجرایی کشور است (اصل 60) تعیین و اجرای سیاست (سیاستگذاری و سیاستگذاری)متکی به سلسه تلاشهایی است که تنها با مشارکت و مساعی هماهنگی ارکان زمامداری و اجرا در مجموعه حاکمیت امکان پذیر خواهد بود و بنابراین ، نمی توان آن را در عهده یک فرد یا مقام هرچند عالی تصور نمود.
در نهایت ، قوای عالیه و نهادهای سیاسی کشور زیر نظر ولایت مطلقه امر و امامت امت (رهبری ) اصل (اصل 57)که بر طبق اصول قانون اساسی اعمال می گردد. آنچه که اصل 110 اصلاحی قانون اساسی جدیداً در خصوص سیاست های کلی نظام در عهده مقام رهبری دانسته بدین شرح است :
«1 . تعیین سیاست های کلی نظام جمهوری اسلامی ایران پس از مشورت با مجمع تشخیص مصلحت نظام.
2 . نظارت بر حسن اجرای سیاست های کلی نظام…»
با توجه به آنچه که فوقاً اشاره شده دیدیم که خطوط کلی سیاست در قانون اساسی مقرر گردیده و سیاست های عملی بر عهده مجموعه موثر ارکان دولت است . حال باید دید که منظور از تعیین سیاست های کلی نظام جمهوری اسلامی ایران (مذکور در بند 1 اصل 110 )چیست که مقام رهبری نسبت به آن راساً و بدون مشارکت دادن قوای سه گانه کشور، پس از مشورت با مجمع تشخیص مصلحت، اتخاذ تصمیم مینماید.
در این خصوص قرینه روشنی وجود ندارد تا حدود و ثغور امر مذکور را به راحتی تشخیص دهم . پس ناگزیریم با بهره گیری از سایر اصول قانون اساسی به بررسی مطلب بپردازیم . در اینجا سه فرض را می توان بیان داشت:
فرض دوم ، مربوط به ولایت و اشراف مقام رهبری بر قوای سه گانه اصل (اصل 57) در این مورد ـ همانگونه که قبلاً اشاره شدـ تعیین و اجرای سیاست متکی به سلسله تلاشهای و مساعی هماهنگ ارکان و عواملی است که زیر نظر مقام رهبری دارند. این امر مستلزم تشخیص مسائل و مشکلات ، پیدا کردن طرق مختلف، بررسی و تجزیه و تحلیل نتایج هریک از طرق و انتخاب طریقه ای است که باید پیروی شود. قانون اساسی وظایف هر کدام را در تدوین و تضمین و اجرا آنچنان مشخص کرده است که اعراض از آن ممکن نیست، به ترتیبی که دخالت و تصرف مقام رهبری به عنوان عالی ترین مدیر سیاسی در هر یک از شقوق ، موجب آشفتگی نظام میشود و هر یک از ارکان نظام، بنابه مورد دخالت و تصرف، از سوی آن مقام عالی (رهبری) در موقعیت متزلزلی قرار می گیرند. بنابراین به نظر می رسد که در این فرض صلاحیت مقام رهبری در مقام ولایت از باب کنترلی باشد که قانون اساسی مقرر داشته است.
فرض دوم ، مربوط به مواردی است که قانون اساسی از اصل 110 نظیر فرماندهی کل نیروهای مسلح (بند 4 )اعلان جنگ و صلح و بسیج نیروها (بند 5 ) حل معضلات نظام (بند 8 ) فرمان، همه پرسی (بند 3 ) و اصل 176 (در تایید مصوبات شورای امنیت ) و اصل 177 (در اتخاذ تصمیم این موارد کلاً و هر کدام نیازمند تعیین سیاست های روشن و مفصلی است که چندان به دور از «سیاستهای کلی نظام» به نظر می رسد البته بعضی از موارد مذکور بدون هماهنگی با سایر دستگاهها و ارکان قوای ثلاثه نمی توان به تعیین سیاست مطلوبی دست یافت.
فرض سوم، در خصوص احتمال مستحدثات و مواردی است که در مندرجات قانون اساسی نیست، و با وجود مقام رهبری، این موارد در عهدة قوای سه گانه قرار نمی گیرد. در این صورت ممکن است مقام رهبری از باب ریاست کشور، ابتکار جهتگیری سیاسی خاصی را داشته باشد، نظیر ابتکارهایی که روسای کشورها در موضعگیریهای بین المللی و یا سیاست داخلی به خرج میدهند. در حقوق اساسی احکام و فرامین ریاست کشور به عنوان یکی از منافع حقوق اساسی بیان میشود، اما این فرامین نباید با اصول قوانین اساسی و عادی مغایرت داشته باشد. از سوی دیگر ، ناگفته نماند که تعیین سیاست ها بدون در نظر گرفتن قابلیت های کشور وبدون مشاورت و هماهنگی و همکاری سایر عوامل زمامداری و اجرایی میسر نخواهد بود. به هر حال این فرض را بپذیریم مقام رهبری در تعیین سیاست کلی نظام با مشورت مجمع تشخص مصلحت(که اصولاً متشکل از مقامات و مسئولان مهم کشور است )اتخاذ تصمیم می نماید.
با وجود مراتب یاد شده ، استنباط از اصل مذکور (تعیین و نظارت بر سیاستهای کلی ، نظام موضوع بندهای 1 و 2 اصل 110 ) فعلاً امری نظری است، به هر صورت تجربیات و اوضاع و احوال آتی کشور جایگاه دقیق این اصل را مشخص خواهد کرد.
دوم : فرمان همه پرسی
همه پرسی یا مراجعه مستقیم به آراء عمومی در سه صورت متصور است :
1 . همه پرسی اساسی، که برای تجدید نظر در قانون اساسی صورت می گیرد.
2 . همه پرسی سیاسی، وقتی است که رئیس کشور برای اتخاذ تصمیمات سیاسی فوق العاده با مراجعه به اکثریت آراء مردم اعتماد آنها را نسبت به خود جلب میکند.
3 . همه پرسی تقنینی ، وقتی است که مجلس شورای ملی در مسائل مهم قصد وضع قانون دارد ، که در این صورت برای حصول اطمینان از چگونگی بازتاب مردم اصل موضوع را به آراء عمومی می گذارد.
قانون اساسی 1358، در اصول 6 ، 59، 99 ، 123، 131 اشاره به همه پرسی نمود بود. به موجب اصل 59.
«در مسائل بسیار مهم اقتصادی، سیاسی، اجتماعی و فرهنگی ممکن است اعمال قوه مقننه از راه همه پرسی و مراجعة مستقیم به آراء مردم صورت بگیرد…»
آنچه در این مورد مبهم و نارسا می نمود، سکوت قانونی در مورد مقام آغاز کننده و پیشنهاد دهندة همه پرسی بود. این مطلب تلویحاً از اشاره قسمتی از اصل 131 استنباط می شد که مقرر می داشت :
«…شورای موقت ریاست جمهوری و وظایف و اختیارات رئیس جمهور را جز امر همه پرسی بر عهده دارد»
ولی در قانون وظایف و اختیارات و مسئولیت های ریاست جمهوری اسلامی ایران مصوب 22/8/65 استنباط به گونة دیگری شد و ماده 10 آن قانون مقرر داشت:
«رئیس جمهور موظف است ، نتیجه همه پرسی را پس از طی مراحل قانونی و ابلاغ به وی ظرف مدت پنج روز امضاء نموده و برای اجرا به مسئولین ابلاغ نماید.»
در بازنگری قانون اساسی ، از یک سوء «فرمان همه پرسی » بر عهدة مقام رهبری قرار گرفته (بند 3 اصل 110) و از سوی دیگر مقرر گردیده است که«مصوبات شورای بازنگری پس از تایید و امضای مقام رهبری باید از طریق مراجعه به آراء عمومی به تصویب اکثریت مطلق شرکت کنندگان در همه پرسی برسد»(اصل 177). بدین ترتیب ،می توان اکنون صورتهای سه گانه (اساسی ـ سیاسی ـ تقنینی ) همه پرسی را در قانون اساسی یافت.
سوالی که در اینجا مطرح میشود این است که آیا همه پرسی موضوع اصل 59 قانون اساسی شاهد تمام موارد (اساسی ـ سیاسی ـ تقنینی )می شود یا خیر ؟ بویژه آنکه در ذیل اصل مذکور مقرر گردیده است : «درخواست مراجعه به آراء عمومی باید به تصویب دو سوم مجموع نمایندگان مجلس برسد» از سوی دیگر، قانون همه پرسی در جمهوری اسلامی ایران مصوب 4/4/68 در آستانة بازنگری قانون اساسی به تصویب مجلس شورای اسلامی رسیده است. ظاهراً این قانون، مطلق همه پرسی، در تمام موارد است. در این زمینه نیازمند توضیحاتی هستیم:
1 . در مورد همه پرسی اساسی (بازنگری قانون اساسی ) قسمتی از اصل 177 تصریحاً اعلام می دارد که :«رعایت ذیل اصل پنجاه و نهم در مورد همه پرسی «بازنگری قانون اساسی » لازم نیست» بدین ترتیب، می توان نتیجه گرفت که اصل مذکور (اصل 59) شامل همه پرسی اساسی نمی شود.
2 . در بازنگری قانون اساسی جای مقام و مرجع درخواست کننده مراجعه به آراء عمومی (مذکور در اصل 59) همچنان خالی است. تنها نقطه اتکا در آغاز گری و پیشنهاد همه پرسی ، همان موضوع فرمان همه پرسی است که در عهده مقام رهبری قرار دارد (بند 3 اصل 110). می دانیم که در سلسله مراتب مقامات رهبری بر قوه مقننه نظارت و اشراف دارد (اصل 57)بدیهی است موضوع فرمان همه پرسی از سوی وی را نمی توان «درخواست» تلقی نمود که مورد بررسی و تصویب مجلس قرار گیرد. در اینجا اگر موضوع فرمان همه پرسی را عام بدانیم (که از ظاهر عبارت چنین بر می آید)، در این صورت ، فرمان همه پرسی تقنینی از سوی مقام رهبری، معارض «درخواست» مذکور در اصل 59 تلقی می گردد، و اگر زمان فرمان مذکور را محدود به همه پرسی سیاسی بنماییم در این صورت ، مقام درخواست کننده مراجعه به آراء عمومی همچنان نامشخص می ماند. در نهایت، چون درصدر اصل 59 به «اعمال قوه مقننه از راه همه پرسی و مراجعه به آراء عمومی » اشاره شده است با احتیاط به نظر می رسد که چون هدف وضع قانون است و تکلیف وضع قانون اصولاً (از راه همه پرسی ) و نهایتاً (در قانونگذاری عادی ) به عهده مجلس قرار داد، مقامات صالح پیشنهاد همه پرسی همان مقامات صالح پیشنهاد به صورت لوایح و طرحهای قانونی باشند. در این خصوص اصل 74 قانون اساسی مقرر می دارد:
«لوایح قانونی پس از تصویب هیات وزیران به مجلس تقدیم میشود و طرحهای قانونی به پیشنهاد حداقل پانزده نفر از نمایندگان در مجلس شورای اسلامی قابل طرح است»
بدین ترتیب ، می توان پیشنهاد دهندگان موضوعات و مسائلی را که باید به آراء عمومی گذاشته شود (و درخواست آنان به تصویب مجلس برسد)هیات وزیران یا نمایندگان مجلس فرض نمود.
سوم . عزل و نصب رئیس صدا و سیمای جمهوری اسلامی ایران
اصل 175 سابق می داشت که رسانه های گروهی (رادیو و تلویزیون )«زیر نظر مشترک قوای سه گانه قضاییه ، مقننه و مجریه اداره خواهد شد . ترتیب آن را قانون معین میکند»
در اجرای اصل مذکور، قانون اداره صدا و سیمای جمهوری اسلامی ایران مصوب 8/10/59 در مواد 1 و 2 مقرر می داشت که هر یک از قوا با تعیین یک یک نماینده به صورت شورای سرپرستی ، سازمان را اداره خواهند نمود. این نمایندگان می بایست از سوی قوای سه گانه می بایست از سوی قوای سه گانه انتخاب و معرفی می شدند . از سوی دیگر، به موجب بند 4 ماده 7 قانون مذکور «تعیین معرفی می شدند از سوی دیگر به موجب بند 4 ماده 7 قانون مذکور «تعیین مدیر عامل با اکثریت آراء از افراد خارج از خود »با شورای سرپرستی بود.
درمقررات مذکور برای مقام رهبری نظارت مستقیم پیش بینی نشده بود.
اهمیت صدا و سیما و نقض تبلیغاتی تعیین کننده آن، سازمان را به صورت یک نهاد سیاسی موثر در آورده بود بدین خاطر «تمرکز از مدیریت صدا و سیمای به صورتی از قوای سه گانه در آن نظارت داشته باشند» در دستور کار شورای بازنگری قرار گرفت. اصل 175 اصلاحی مقرر می دارد :
«در صدا و سیمای جمهوری اسلامی ایران آزادی بیان و نشر افکار با رعایت موازین اسلامی و مصالح کشور باید تامین گردد .نصب و عزل رئیس سازمان صدا و سیمای جمهوری اسلامی ایران با مقام رهبری است و شورایی مرکب از نمایندگان رئیس جمهور، رئیس قوه قضاییه و مجلس شورای اسلامی (هرکدام دو نفر)نظارت بر این سازمان خواهند داشت.»
در این اصل رئیس سازمان منصوب مقام رهبری است، و در نتیجه ، در مقابل او مسئولیت دارد. از طرف دیگر ، نظارت نمایندگان قوای سه گانه بر امور صدا و سیما مسئولیت رئیس مذکور در مقابل قوای سه گانه نیز می باشد . این مسئولیت مضاعف در مقابل دو مقام غیر همعرض قابل تامل است . اگر برفرض، در نظارتهای دوگانه مذکور (رهبری و شورای قوای سه گانه ) اختلافی پیش آید ، به لحاظ سلسله مراتب ، ظاهراً نظارت مقام رهبری بر نظارت نمایندگان قوای سه گانه مرجح خواهد بود، که در این صورت موضوع نظارت شورای قوای سه گانه ضعیف و عملاً منتفی به نظر می رسد . به هر حال، ذیل اصل 175 مقرر می دارد :
«خط مشی و ترتیب اداره سازمان و نظارت بر آن را قانون معین می کند.»
چهارم . حل اختلاف و تنظیم روابط قوای سه گانه
قانون اسای سیستم تفکیک قوای سه گانه (اصل 57) را مقرر داشته است ، بدین ترتیب که هر یک از قوای مذکور وظایف مربوط ب خود با انجام دهد. اما ممکن است بین آنها ارتباطی موضوعی در خصوص سازمان و تشکیلات و مسائلی وجود داشته باشد و یا تعارضی در صلاحیت آنها مشاهده شود. از طریق تنظیم روابط می توان موجبات تشریک مساعی بین سه قوه را به منظور نیل به هماهنگی و حسن اجرای امور فراهم نمود.
قانون اساسی 1358 مسئولیت «تنظیم روابط سه گانه » را بر عهده رئیس جمهور قرار داده بود (اصل 113 سابق )در بازنگری ، این موضوع تحت عنوان «حل اختلاف و تنظیم روابط قوای سه گانه » (بند 7 اصل 110 )جز صلاحیت های مقام رهبری قرار گرفته است.
عنوان مذکور یک اصل کلی است که از طریق آن نمی توان به جزئیات مشخص و روشنی دست یافت ، زیرا اوضاع و احوال کشور در هر زمان مستلزم تدبیر و حرکت متناسب است. تنظیم روابط در واقع یک کردار سیاسی است که نمی توان آن را در قالب موضوعات مشخصی درآورد ؛ اما به هر حال ، در صورت بروز وقوع اختلاف، مقام رهبری به علت اشرافی که بر قوای سه گانه دارد می تواند به حکمیت و داوری بنشیند و اختلاف فی ما بین را، هرچه که باشد، حل کند بدیهی است در این صورت اصول قانون اساسی حاکم بر قوای مذکور همچنان می بایست پابرجا باشد.           ادامه دارد...

نظرات بینندگان
آخرین مطلب
ارسال خبرنامه
برای عضویت در خبرنامه سایت ایمیل خود را وارد نمایید.
نشریات