بررسی ابعاد و پیامدهای اجرایی هدفمند کردن یارانه‌ها

لذا با عنایت به همین نکات لایحه "هدفمند کردن یارانه "ها پس از ماههای طولانی انتشار مطالب درباره عنوان و محتوای آن، مورد توجه عملی قرار گرفته است. این لایحه در عین حال که حاوی مطلب مهم و حادّی در اقتصاد ایران است یادآور سه دهه سیاستهای دولتهای مختلف بوده که در برنامه‌های مختلف مانند ماده سه قانون برنامه چهارم توسعه تبلور یافته بود ولی به ادله اقتصادی وسیاسی امکان اجرائی شدن را نیافت و مشمول اصلاحاتی شد که به موجب آن و به دلالت عقل و اهمیت تجربه، بر چرائی تصمیم گیری در پنجسال گذشته در این خصوص داشته است.
انجام بازنگری و ارائه لایحه‌ای مدون تا حدود بسیار زیادی منجر گردید تا از گرد و غبار پاشیده شده بر این تصمیم اساسی برداشته شود؛ گردوغباری که محصول خلق توهمات و شبهه افکنی‌هایی در پناه تمایلات سیاسی شیفتگان قدرت انجام می‌پذیرفته است اما در پرتو اراده دولت و از طریق اتخاذ مواضع اقتصادی متناسب با اقتضائات سیاسی بخوبی پیشرفت کرد و امروز اگر همان ایده‌ها در قالب دیگری امکان مطرح شدن یافته است با قاطعیت می‌توان اظهار کرد که بازخوانی مباحثات و مجادلات تاریخی در این باره باعث شد تا احتمال ظهور کاستی در تصمیمات آتی را به حداقل برسانند!
از آنجا که هدف از لایحه هدفمند کردن یارانه‌ها اجرای عدالت و رفع تبعیض، شفاف سازی اقتصادی، دادن فرصت مدیریت درست، اصلاح قیمت‌ها، کاهش وابستگی به نفت و افزایش فعالیت‌های عمرانی بوده بنابراین در این مکتوب بر آن هستیم تا با لحاظ همین اهداف پنجگانه به تاملاتی از جنس تاملاتی که نمایندگان محترم مجلس در مواجهه با چنین لوایح مهمی داشته‌اند بپردازیم و با زاویه‌ای نو به ابعادی خاص از این لایحه و پیامدهای احتمالی آن در حوزه‌های مختلف اشاره تا با ارزیابی ابعاد مختلف آن، میزان حصول به اهداف مطروحه را شفاف و وضوح موردنیاز را بر موضوع حاکم نموده و امکان اجرای این لایحه مهم را خاصه در حوزه روانی جامعه به سهم خویش تسهیل نمائیم.
ابعاد حقوقی
لایحه تقدیمی دولت حاوی موضوعات متنوعی از جمله:
1. افزایش قیمت حاملهای انرژی.
2. اصلاح قانون مالیات بر ارزش افزوده عرضه کالاها و خدمات اساسی ظرف سه سال به قیمت تمام شده توزیع منابع دولتی بین اقشار و خانواده‌های جامعه هدف و تولیدکنندگان.
3. اصلاح قانون مالیات مستقیم.
4. اصلاح ماده سه قانون برنامه چهارم توسعه.
5. اصلاح قانون خدمات کشوری.
6. اصلاح قانون کار.
7. حساب هدفمندسازی یارانه‌ها.
8. تشکیل کمیسیون ویژه برای رسیدگی به طرح‌ها و یا لوایح قانونی که این بدان مفهوم است که دولت در واقع چندین لایحه را در قالب یک لایحه به مجلس تقدیم نموده است.
اهداف
ابعاد اقتصادی لایحه بسیار متنوع، تاثیرگذار و در عین حال پیچیده است که به پاره ای از آن‌ها اشاره می‌شود:
ما در اقتصاد انرژی در کشور خویش چه اهدافی را دنبال می‌کنیم. به نظر می‌رسد که پاسخ به این سئوال در اوقات مختلف متفاوت بوده است. زمانی گفته می‌شود که چون سوخت‌های فسیلی تجدیدناپذیر می‌باشند لذا نباید آن‌ها را بیهوده به مصرف برسانیم و باید هزینه واقعی فرصت استفاده از آن را بپردازیم. این پاسخ ما را به افزایش دادن قیمت‌ها می‌رساند. لذا با توجه به این نکته می‌توان گفت:
1. تخصیص بهینه منابع، افزایش بهره‌وری و کارایی اقتصادی از رهگذر مکانیزم قیمت.
2. افزایش درآمد شرکت‌ها و سود سهام.
3. افزایش مالیات متعلقه و افزایش درآمد دولت.
4. افزایش قدرت خرید.
5. مهار میزان مصرف و کنترل کشش تقاضا.
6. گسترش سرمایه گذاری.
7. بهبود روند اجرایی اصل 44 قانون اساسی.
8. کاهش فعالیت بازارهای سیاه و قاچاق و احتکار کالاهای مشمول یارانه.
9. تعیین سطح طبیعی قیمت کالاها و خدمات به عنوان عامل تنظیم کننده مصرف، به‌گونه‌ای که مصرف‌کنندگان را از مصرف غیرضروری منع کرده و الگوی مصرف بر اساس قیمت‌های نسبی شکل گیرد.
از ابعاد مهم اقتصادی این لایجه می‌باشد.
البته دست زدن به هر روشی دارای فواید و هزینه هائی است که باید با یکدیگر مورد ملاحظه واقع شوند، یعنی اگر افزایش قیمت را برای کسب درآمد دنبال می‌کنیم باید به مشکلات ناشی از آنهم توجه کرد و آثار این مشکلات را بر سایر خدمات و کالاهای مرتبط بررسی نمود. یا اگر هدف کاهش مصرف دنبال می‌شود باید به هزینه فرصت نیز اندیشید و بطور مشخص به سازگاری و امکان حصول اهداف که اجرای عدالت و رفع تبعیض از طریق بالابردن قیمت حاملهای انرژی است پرداخت.
لذا در این بخش به برخی پیامدهای احتمالی اجرای هدفمندکردن یارانه‌ها علی رغم نکات مثبت و ضروری بودن این جراحی مهم اشاره خواهد شد تا در مسیر اجرای این طرح با در نظر گرفتن این نکات بتوان اقدامات مناسبی از سوی دست اندرکاران جهت رفع و یا کاهش تأثیرات احتمالی این پیامدها بر حوزه اقتصاد و اجتماع انجام داد.
پیامدهای اقتصادی
پی‌آمدهای هدفمند کردن یارانه‌ها به لحاظ وجود لایه‌ها متنوع و متفاوت بوده معهذا می‌توان بعنوان نمونه به مواردی از آن اشاره کرد.
1. افزایش قیمت نهاده‌های تولید.
2. ظهور وبروز تورم و هزینه نهاد تولید.
3. احتمال افزایش تقاضای کل.
4. افزایش هزینه دولت در مصرف انرژی.
5. دوران تورمی و کاهش تولیدات.
6. دارائی‌های صاحبان درآمدهای متغیر.
7. انتقال هزینه‌های تحمیل شده طبقات بالای درآمدی به دیگران.
8. توزیع مجدد درآمد و دریافتی‌های نسبی.
9. روی آوردن به مشاغل و فعالیت‌های غیر استاندارد.
پیامدهای اجتماعی
سیاست‌های همراه با شوک دارای چند ویژگی است که یکی از آنها واکنش‌های اجتماعی است. جامعه شناسان معتقدند که شوک‌های اقتصادی و سیاسی باید در بستری از آرامش و سکون در جامعه وارد شود. در این صورت است که انتظار می‌رود اثر دفعی اجرای طرح قابل کنترل باشد.
حال به برخی از اشکالات و نگرانی‌های‌های ناشی از اجرای این طرح در حوزه مسائل اجتماعی که تا به حال از سوی کارشناسان مطرح شده به شرح ذیل می‌توان اشاره نمود:
1- در شرایط یک اقتصاد مصرف زده، پرداخت نقدی یارانه، صرف کالاهای غیرضرور یا پرکردن خلاهای هزینه‌ای خانوار می‌شود و اگر این کار همراه با کاهش یارانه کالاهای اساسی باشد، منجر به کاهش مصرف کالاهای اساسی می‌شود و این موضوع می‌تواند از منظر به خطر انداختن سلامت جامعه قابل توجه باشد.
2- پرداخت نقدی یارانه‌ها در جامعه‌ای که دچار فشار تقاضا است، می‌تواند سازوکار هزینه خانوار را به هم بریزد. افزایش درآمد بدون کار صورت گرفته می‌تواند منشا یک نابسامانی در هزینه‌های خانواده باشد. از این بابت تاکید می‌شود که رشد درآمدی هر خانواری بایستی بصورت تدریجی و متناسب با کار انجام شده و همراه با سطح برخورداریهای فرد یا خانوار انجام شود. در غیر این صورت نحوه هزینه کردن درآمد اضافه، هم برای خانواده و هم جامعه مضر است.
3- الگوی مصرف بایستی بر مبنای الگوی درآمدی یک خانوار تعریف شود. همواره تغییرات در الگوی مصرفی پس از تغییرات الگوی درآمدی و با یک اختلاف فاز منطقی صورت می‌گیرد.با این مختصر اگر الگوی مصرفی یک خانوار بیش از الگوی درآمدی تغییر کند می‌تواند یک تهدید به حساب آید.
4- یکی از آثار اجتماعی نقدی سازی یارانه‌ها تغییر فرهنگ کار است. یارانه نقدی پرداختی در تعدادی از دهک‌ها از درآمد طبیعی و ماهانه یک خانوار بیشتر است. از اینرو ممکن است با پرداخت مستقیم یارانه به نوعی تن‌پروری و فرار از کار در این خانوارها ایجاد شود که می‌تواند از حیث اجتماعی و اقتصادی بسیار نگران کننده باشد.
5- افزایش درآمد خانواده باعث می‌شود تا سطح توقع اعضای خانواده بالا برود. این در حالی است که این افزایش درآمد با تورم از بین می‌رود.
هرچند اجرای هر برنامه و سیاستی که ماهیتی ملی و جراحی‌گونه در اقتصاد دارد با این نوع پیامدهای احتمالی مواجه خواهد بود اما باید تلاش نمود تا با توجه به ملاحظات اجرایی آن در اقدام به این نوع برنامه‌های بزرگ که منجر به بهبود فرایند کلی اقتصاد در جامعه می‌شود تردیدی به خود راه نداده بلکه با استفاده از نظر کارشناسان در امر اجرا و استفاده از تجربیات کشورهایی که به نوعی اقدام به این نوع جراحی‌ها نموده‌اند تبعات احتمالی آن را به حداقل رساند.
تجربه هدفمند کردن یارانه‌ها در دیگر کشورها
در دهه 1980 به دنبال بحران بدهی‌ها و رکود جهانی و تقابل تجربه کشورهای شرق آسیا، آمریکای لاتین، جنوب آسیا و صحرای آفریقا، تاکید راهبردهای توسعه به سمت بهبود مدیریت اقتصاد و پذیرفتن نقش بیشتر نیروهای بازار تغییر کرد. در چارچوب این رویکرد جدید اکثر کشورها نسبت به اصلاحات در برنامه یارانه‌ها اقدام کردند.
1- دلیل عمده این کشورها جهت اجرای برنامه اصلاحات.
2- پرهزینه بودن یارانه عمومی به جهت فراگیر بودن آن.
3- افزایش جمعیت.
4- افزایش قیمت کالاها و خدمات در بازارهای جهانی.
5- افزایش قابل‌توجه بار مالی دولت.
6- ناکارایی نظام توزیع دولتی.
7- اثرات منفی کنترل قیمت محصولات بر تولیدکنندگان.
از دلایل انجام اصلاحات بوده است. بررسی‌های انجام شده در کشورهای منتخب نشان می‌دهد که هر یک از این کشورها متناسب با شرایط ویژه خود از شیوه خاص یا ترکیبی از شیوه‌های مختلف بهره جسته‌اند. غالب کشورها، انتخاب خانوارهای فقیر را براساس آزمون وسیع انجام داده‌اند.
بدین‌گونه درآمد خانوارها به‌عنوان شاخصی برای انتخاب مستحقین مورد استفاده قرار گرفته که از آن جمله می‌توان از آمریکا، هندوستان، برزیل و اردن نام برد.
حجم یارانه حامل‌های انرژی در کشور ما در مقایسه با متغیرهایی مثل بودجه دولت و تولید ناخالص داخلی بسیار بالاست. بنابراین در صورت هدفمندسازی آن و اصلاح قیمت حامل‌ها، منابع قابل‌توجهی آزاد خواهد شد که دولت می‌تواند این منابع را صرف برنامه‌های توسعه‌ای و اجتماعی خود کند. در راستای اصلاح بهینه قیمت حامل‌ها یکی از روش‌های مناسب، بررسی تجربه کشورها در این زمینه است.
تجربه گرانی در ترازوی مصر
بر اساس تجربه، چندی پیش معاونت هدفمند کردن یارانه‌های وزارت رفاه و تامین اجتماعی گزارشی در خصوص این تجربه‌ها منتشر کرد و بر اساس آن تجربه هدفمندسازی یارانه انرژی و مواد غذایی در 9 کشور خارجی از جمله لهستان، بلغارستان، اندونزی، چین، ترکیه، الجزایر، مصر، تونس و یمن بررسی شد. که به تجربه مصر که تا حدودی مشابه کشور ما است به اختصار اشاره می‌شود.
برنامه یارانه مواد غذایی مصر از زمان جنگ جهانی دوم شروع شد. این برنامه در ابتدا بر سهمیه‌بندی سختگیرانه کالاها با تضمین قابلیت دسترسی به آنها در سطح قیمت‌های پایین‌تر برای تمامی مصرف‌کنندگان تاکید داشت. با اوج‌گیری هزینه‌های مالی یارانه‌ها، ایجاد عدم تعادل‌های کلان اقتصادی و تشدید بدهی‌های خارجی در سال 1977 کشور مصر با حمایت صندوق بین‌المللی پول به اصلاح نظام یارانه‌ها اقدام کرد.
این اقدام با افزایش یکباره قیمت کالاهای یارانه‌ای شروع شد. ولی علی‌رغم تدابیر اندیشیده‌ شده به علت تبعات اجتماعی، این برنامه متوقف شد. بنابراین این کشور به ناچار به اصلاح تدریجی نظام یارانه در طول دهه 1980 اقداماتی به شرح زیر روی آورد:
1- تعداد کارت‌های سهمیه‌ای کاهش یافت و این کارت‌ها تنها برای برخی خانوارهای کاملا مستحق اختصاص یافتند.
2- تعداد کالاهای یارانه‌ای از 18 قلم به چهار قلم کاهش یافت.
3- از میزان کالاهای در دسترس کاسته شد.
4- قیمت‌ کالاهای یارانه‌ای افزایش یافت.
در راستای اعمال این سیاست‌ها در سال 1992 سهم جمعیت تحت پوشش به 86 درصد کاهش یافت و این روند نزولی بعدها نیز تداوم یافت.
ملاحظات اجرایی هدفمند کردن یارانه‌ها
همانگونه که اشاره شد انتظار بر این است تا با هدفمندسازی یارانه‌های انرژی، کارایی نظام اقتصادی از طریق آزادسازی قیمت انرژی افزایش یابد، مصرف انرژی بهینه و قاچاق آن کاهش یابد، مخارج عمومی کاهش و عدم تعادل‌های بودجه‌ای رفع گردد و شکاف مصرف انرژی بین گروه‌های درآمدی کاهش یابد.
در این میان توجه به برخی ملاحظات و پیش‌شرط‌هایی برای موفقیت سیاست هدفمندسازی یارانه‌ها ضروری است:
1ـ تلاش برای کنترل افزایش قیمتها و تورم.
2ـ توجه به شناسایی و پالایش خانوارهای هدف و توجه به برخی تغییرات در وضعیت خانوارها در طول دوره اجرای طرح.
3ـ استقرار نظام مناسب پرداخت یارانه نقدی.
4ـ کاهش هزینه‌های اداری و تشکیلاتی هدفمند کردن یارانه‌ها.
5ـ عدم تأثیر منفی شناسایی فقرا از نظر روانی و شخصیتی.
6ـ تبیین ابعاد و پیامدهای احتمالی برای مدیران اجرایی
7ـ اهداف اصلی این طرح بهبود نظام هدفمند کردن یارانه، بهبود بهره‌وری تولید و فرایندها، مدیریت مصرف بهینه، استفاده مطلوب از منابع، عدالت، کاهش تورم و افزایش اشتغال است. لذا در تمام مراحل تصویب و اجرا بایستی فرایند را با اهداف سنجید و هر کجا به این اهداف خدشه وارد شد، با تدبیر اصلاح شود.
8ـ در بررسی ابعاد لایحه حتما آثار اقتصادی، سیاسی، اجتماعی، فرهنگی مدنظر گرفته شود، ظرفیت اجتماعی مردم، مهار تورم و آثار هر یک از احکام توسط کارشناسان و نمایندگان محترم مجلس بطور دقیق بررسی و بدون کوچکترین ملاحظه بیان شود.
9ـ این طرح دارای مزایا و منافعی مانند مدیریت مصرف، مشارکت مردم در مدیریت منابع ملی، بهبود فرایندها و بهره وری، بسترسازی برای آزادسازی اقتصاد در چارچوب اصل 44، ارتقاء مدیریت دولتی و شرکت‌های دولتی، ایجاد بستر اشتغال به شرط تدوین درست و اجرای درست تر در پی دارد، اما مهمترین بعد یا نقطه منفی این طرح آثار تورمی مستقیم، غیرمستقیم و انتظاری آن است.
لذا از آنجا که لایحه هدفمند کردن یارانه‌ها بر آن است که دولت اجازه داشته باشد حداکثر ظرف پنج سال قیمت سایر کالاها و خدمات اساسی و همگانی غیرحاکمیتی را حداقل معادل قیمت تمام شده آن‌ها تعیین کند. این اراده دربردارنده نکات بسیار اساسی و مهمی برای اقتصاد و برای زندگی عادی مردم است که به ضرورت و به صورت گزینشی به بعضی از آن‌ها اشاره می‌شود.
1- توجه به کالاها و خدمات همگانی غیرحاکمیتی.
2- قیمت تمام شده که آیا قیمت تمام شده حداقل بوده و یا می‌تواند در هر قیمتی بالاتر از آن هم باشد!
3- قیمت تمام شده کالای اساسی.
4- مجموعه تحت پوشش نهادهای حمایتی وحفظ کرامت و منزلت انسانی.
5- آمارهای دولتی و قضاوت‌های جهانی.
6- عواملی مؤثر بر دستمزدها.
با توجه به ملاحظات اشاره شده از کلیه دست اندرکاران امر بویژه مجلس و دولت انتظار می‌رود تا با توجه به ابعاد و نتایج مثبت و منفی این طرح و نیز ابهاماتی که پیرامون این لایحه وجود دارد توجه لازم را به عمل آورده تا این جراحی بزرگ را با موفقیت به انجام برسانند تا بیم به امید تبدیل شود.
جمع بندی
کشور ما و در واقع مردم ایران در طی دهه‌های طولانی از منابع ارزی و ریالی خویش و حتی با استقراض (در قالب عناوینی چون بیع متقابل و تامین مالی خودگردان) که سنگینی پرداخت آن بر دوش آیندگان تحمیل می‌شود مبالغ فراوانی را مصروف سرمایه گذاری در صنایع نفت و گاز و برق و ... کرده‌اند و امیدوار بوده‌اند که این تاسیسات بصورت کارآمد مدیریت و به روز شود و بتواند در خدمت اهداف و مقاصد کشورشان که از جمله آن‌ها رفاه مردم است باشد. اینک جای طرح این پرسش است تا چه اندازه کارآمد بوده‌اند و بهره‌وری آن‌ها چقدر است و تا کی باید مردم هزینه ناکارآمدی احتمالی آن را بپردازند.
از این رو نقدی کردن یارانه‌ها و خدمات یارانه کالاهای اساسی در دستور کار دولتمردان قرار گرفت که با توجه به شرایط اقتصادی کشوری دارای ابعاد و پیامدهای اقتصادی، اجتماعی و سیاسی می‌باشد. ملاحظه می‌شود که در مجموعه مدیریت کشور باید تامل کرد و آنگاه در خصوص پدیده‌ها بنحوی تصمیم گیری نمود که نقض غرض پیش نیاید.
البته شرایط باید به نحوی رقم خورده تا خاصیت لایحه برای وقت خریدن و یا برای پاسخگو نبودن نباشد. بلکه برای ساماندهی و هدفمندی یارانه‌ها قرار گیرد. لذا در این میان دغدغه مهم این است که قوانین موجود یا اجرا نشود و یا گزینشی و سلیقه‌ای و جزیره‌ای اجرا شود بنابراین آنچه باید مورد عنایت باشد گم نشدن صورت مساله است.
از سوی دیگر آسیب شناسی بحران‌های شهری نشان دهنده آن است که تصمیم گیرندگان درباره لایحه هدفمند کردن یارانه‌ها الزامی است که از طریق مراجع مرتبط بازخوانی ادله و مقتضیات و شرایط اقتصادی و اجتماعی منجر به تبعات اجتماعی را جز ضروریات بررسی موضوع هدفمند کردن یارانه‌ها قرار داده تا با اشراف و اطلاعات کافی در مسیر اجرای طرح به اهداف تعیین شده در لایحه دست یابند.