تاریخ انتشار : ۱۰ دی ۱۳۹۱ - ۱۱:۳۴  ، 
کد خبر : ۲۴۷۴۳۷

شورای امنیت و پرونده هسته‌ای ایران: تقابل حاکمیت حقوق بین‌الملل با صلح بین‌المللی*

سیدحسین سادات میدانی / کارشناس وزارت امور خارجه مقدمه: تاریخ سازمان ملل متحد بیانگر این واقعیت است که انتشار زمزمه‌های طرح یک موضوع یا وضعیت در شورای امنیت بدین مفهوم است که بازیگران اصلی عرصه بین‌المللی درصدد تغییر در نوع ابزارهای واکنشی نسبت به آن بوده و قدرت‌های حاکم وقت تمایل و آمادگی پرداختن و تصمیم‌گیری در آن خصوص را دارا می‌باشند. پس از جنگ جهانی دوم به هنگام تأسیس سازمان ملل متحد دولت‌ها پذیرفتند که نقش اصلی و اولیه برقراری نظم عمومی و صلح و امنیت بین‌المللی به شورای امنیت اعطا شود. با توجه به نوع وظایف محوله، می‌توان گفت که شورای امنیت از جایگاهی همانند نهادهای عالیه داخلی کشورها برخوردار است. از این حیث شورای امنیت نه فقط موظف به صیانت از هنجارهای خرد بلکه پاسدار ارزش‌های کلان جامعه بین‌المللی به طور کلی نیز خواهد بود. پذیرش این چنین جایگاهی برای شورا بعضاً وضعیت‌هایی را به وجود می‌آورد که قربانی اصلی آن اعمال حاکمیت قانون و در نتیجه عدم استیفای حقوق برخی از دولت‌هاست. بر این اساس به ‌آینده هر پرونده مطرح شده در شورا می‌بایست از این زاویه نگریسته شود. طرح پرونده هسته‌ای جمهوری اسلامی ایران در شورای امنیت نیز به مفهوم ورود موضوع به مرحله نوینی از حیات خویش است که تابع شرایط و قواعد ویژه و منحصر به فرد خود می‌باشد. پرداختن شورا به وضعیت هسته‌ای ایران پرونده را وارد مرحله جدیدی نموده است که قواعد و مقررات متفاوتی در مقایسه با مراحل پیشین بر آن مترتب است. در حالی که در مرحله رسیدگی انحصاری آژانس بین‌المللی انرژی اتمی، عملکردها و فعالیت‌ها صرفاً بر مقررات ماهوی و شکلی مبتنی بوده‌اند که در اسناد مربوطه همانند اساسنامه آژانس، معاهده منع تکثیر و موافقت‌نامه پادمان ایران درج شده‌اند، طرح موضوع در شورای امنیت و هرگونه اقدام اتخاذ شده توسط این رکن سازمان ملل متحد، تعهدات بین‌المللی جدیدی در مفهوم تعهدات ناشی از منشور ملل متحد را به وجود خواهد آورد. به علاوه به عنوان یک اصل نانوشته می‌توان بیان داشت که به دلیل ماهیت سیاسی شورای امنیت نقش حقوق و الزامات قانونی در مرحله طرح موضوع در شورا کم‌رنگ‌تر می‌گردد. شورا در برخورد با موضوعات، رجحان را بر استقرار و اعاده صلح می‌نهد و در این مسیر از امکان آزادی عمل گسترده‌ای برخوردار است. با این حال همانند هر نهاد مخلوق دیگر، شورای امنیت تابع محدودیت‌هایی است که در سند مؤسس مربوطه خود یعنی منشور ملل متحد آمده است. بدون تردید توجه به ظرایف و دقایق حقوقی بین‌المللی در هر مرحله از پرونده نیازمند توجه شایانی است. البته در مراحل پیشین پرونده شاهد آن بوده‌ایم که در برخی موارد ملاحظات حقوقی لحاظ نگردیده‌اند.(1) به عنوان یک نکته اساسی باید به خاطر داشت که هرگونه مقرره مندرج در تصمیمات ابتدایی شورای امنیت بر اصل و دامنه اقدامات آن نهاد در آینده تأثیرگذار خواهد بود. بدین دلیل تعیین شیوه رفتاری دولت‌ها با شورای امنیت در مراحل اولیه رسیدگی به هر وضعیتی حائز اهمیت خواهد بود. در این مقاله تلاش گردیده است که از یک طرف مشروعیت ارجاع پرونده هسته‌ای کشورمان توسط شورای حکام آژانس انرژی اتمی به شورای امنیت مورد بررسی قرار گرفته (بخش اول) و از طرف دیگر دامنه اختیارات شورای امنیت در تصمیم‌گیری از حیث تئوری و عمل مورد تجزیه و تحلیل قرار گیرد. (بخش دوم)

بخش اول: ارزیابی موضوع ارجاع پرونده به شورای امنیت
شورای حکام آژانس بین‌المللی انرژی اتمی در تاریخ 17 اسفند 1384 بدون صدور قطعنامه‌ای در ارتباط با برنامه هسته‌ای جمهوری اسلامی ایران به فعالیت خود در نشست ماه مارس 2006 پایان بخشید. با این حال مدیر کل آژانس اعلام داشت که وی گزارش 27 فوریه 2006(2) خود را جهت تصمیم‌گیری به شورای امنیت ارسال خواهد داشت و در توجیه این اقدام به قطعنامه ماه فوریه 2006(3) شورای حکام استناد شده است.(4)
در کنار مجموعه‌ای از ابهامات و اشکالات ماهوِی، این سؤال مطرح است که آیا از منظر حقوقی اساسا گزارش به شورای امنیت توسط آژانس به درستی صورت پذیرفته است؟ در حالی که آقای البرادعی به صراحت در اظهارات خویش اشاره داشته است که برای درگیر نمودن شورای امنیت با پرونده هسته‌ای ایران «نیازی نیست که به مبانی قانونی موضوع توجه شود(5)»، اعلام‌نظر برخی از مسؤولان کشور پس از گزارش‌دهی حاکی از مخالفت حقوقی ایران با اقدام آژانس است. به عقیده ایران «عدم تصویب قطعنامه جدید به منزله آن است که شورای حکام همچنان موضوع هسته‌ای ایران را در دستور کار خود دارد و در گزارش موضوع هسته‌ای ایران به شورای امنیت هیچ‌گونه ماموریتی برای پرداختن به موضوع هسته‌ای ایران در این شورا وجود ندارد(6)».
لذا ابهام در این است که آیا مبنای قانونی برای این گزارش‌دهی وجود داشته است؟ به منظور پاسخ‌گویی به این سؤال ضروری می‌نماید که از یک طرف مبانی گزارش‌دهی (یا ارجاع)(7) پرونده هسته‌ای یک کشور توسط آژانس بین‌المللی انرژی اتمی به شورای امنیت براساس مقررات بین‌المللی مربوطه مورد تجزیه و تحلیل قرار گیرد و از طرف دیگر این نکته مشخص شود که آیا از این حیث، پرونده هسته‌ای ایران براساس تصمیمات گذشته شورای حکام به شورای امنیت ارجاع شده است؟
بند اول: مبانی قانونی رابطه آژانس بین‌المللی انرژی اتمی و شورای امنیت
شورای امنیت سازمان ملل متحد و آژانس بین‌المللی انرژی اتمی به دلیل برخی اشتراکات در ایفای وظایف سازمانی در ارتباط با خلع سلاح هسته‌ای و تلاش هر دو نهاد برای امحاء تسلیحات کشتار جمعی همواره رابطه متقابلی با یکدیگر داشته‌اند. در حالی که از یک طرف، در مواردی شورای امنیت به عنوان تضمین‌کننده تصمیمات آژانس وارد عرصه شده است، از طرف دیگر در مواردی دیگر آژانس در حقیقت به عنوان رکن فرعی شورای امنیت در تضمین صلح و امنیت بین‌المللی فعالیت نموده است. این رابطه نزدیک و تنگاتنگ میان دو نهاد در اسناد بین‌المللی مرتبط با مسائل خلع سلاح هسته‌ای به ویژه معاهده منع تکثیر سلاح‌های هسته‌ای سال 1968 و اساسنامه سازمان بین‌المللی انرژی اتمی سال 1956 متبلور است.
معاهده منع تکثیر در ماده 3 آژانس را نهاد متولی ارائه فناوری هسته‌ای صلح‌جویانه و ناظر بر عدم انحراف فعالیت‌های هسته‌ای دولت‌ها به سمت مصارف نظامی قرار داده است، به علاوه شورای امنیت نیز به عنوان نهاد تضمین‌کننده امنیت کشورهای غیرهسته‌ای (موضوع قطعنامه شماره 255 مورخ 19 ژوئن 1968) می‌بایست عمل کند.(8) تعامل این دو نهاد مهم بین‌المللی با پایان جنگ سرد و گسترش مفهوم تهدید علیه صلح و امنیت بین‌المللی و تسری آن به مقولاتی همانند سلاح‌های کشتار جمعی از جمله خلع سلاح هسته‌ای پررنگ‌تر نیز گردیده است.
جهان آشکارا شاهد آن بود که شورا در سال 1991 وضعیت سلاح‌های کشتار جمعی عراق را تهدیدی علیه صلح و امنیت تلقی نمود و بر آن اساس مجوزهایی را صادر کرد که آژانس در تأیید اجرای آنها فعالانه اقدام نمود. همچنین ضرورت وجود ارتباط سازمانی از ابتدای تأسیس آژانس نیز مطمح‌نظر مؤسسان این نهاد بین‌المللی بوده است و مشخصاً‌ در اساسنامه آژانس درج گردیده است. اساسنامه دو مبنا را جهت ارتباط آژانس با شورای امنیت معرفی می‌نماید.
اولاً به موجب ماده III (ب)(4) اساسنامه آژانس «چنانچه در ارتباط با فعالیت‌هایش مسائلی مطرح گردند که در صلاحیت شورای امنیت قرار دارد، آژانس می‌بایست شورای امنیت را به عنوان رکن مسؤول حفظ صلح و امنیت بین‌المللی از آن مطلع سازد».1 مطمئناً این مقرره رأساً مبنای حقوقی برای در دستور کار قرار گرفتن یک موضوع در شورای امنیت نخواهد بود. چه بسا مسأله‌ای از دیدگاه آژانس به صلح و امنیت بین‌المللی مرتبط بوده حال اینکه شورای امنیت به عنوان مسؤول اولیه حفظ صلح و امنیت بین‌المللی (موضوع ماده 24 منشور) با آژانس در آن خصوص هم‌عقیده نباشد. باید به خاطر داشت که ماده 39 منشور اختیارات انحصاری را برای شورا جهت احراز وضعیت‌های نقض صلح، تهدید علیه صلح و امنیت بین‌المللی و تجاوز مقرر داشته است.
به علاوه نه تنها آژانس بلکه مجمع عمومی (ماده 11)، خود شورای امنیت (ماده 34 منشور)، دولت‌های عضو (ماده 35) و دبیرکل (ماده 99) سازمان ملل متحد نیز می‌توانند توجه2 شورای امنیت را نسبت به اختلافات یا وضعیت‌هایی که ممکن است صلح و امنیت بین‌المللی را به مخاطره افکنند برای رسیدگی جلب نمایند. به عبارتی اطلاع آژانس به هیچ نحو به مفهوم رسیدگی قطعی موضوع در شورا نخواهد بود. (اطلاع نسبت به وجود موضوعات مرتبط با صلح و امنیت بین‌المللی).
ثانیاً به موجب ماده XII (ج) اساسنامه آژانس چنانچه در جریان بازرسی‌ها، بازرسان آژانس دریافتند که فعالیت‌های هسته‌ای یک دولت عضو یا به منظور اهداف نظامی انجام پذیرفته‌اند و یا اینکه منطبق با شرایط و مفاد پادمان منعقده با دولت مذکور نمی‌باشند، «می‌بایست هرگونه عدم پایبندی3 را به مدیرکل گزارش نموده که وی موارد گزارش شده را به شورای حکام ارسال خواهد داشت. شورای حکام از دولت‌ یا دولت‌های مورد بازرسی درخواست خواهد کرد عدم پایبند‌ی‌هایی را که درمی‌‌یابد به وقوع پیوسته‌اند اصلاح کند.4
شورای حکام این عدم پای‌بندی‌ را می‌بایست5 به دولت‌های عضو، شورای امنیت و مجمع عمومی ملل متحد گزارش6 نماید. در صورت کوتاهی دولت یا دولت‌های مورد بازرسی در اتخاذ اقدامات اصلاحی کامل ظرف مدت زمان معقول7 شورای حکام یک یا هر دو اقدام ذیل را به عمل خواهد آورد: توقف یا تعلیق مستقیم کمک‌های آژانس یا هر یک از دولت‌های عضو و تقاضای بازگشت مواد و تجهیزات ارائه شده به دولت مورد بازرسی یا تعدادی از دولت‌های عضو. آژانس همچنین می‌تواند براساس ماده XIX برخورداری از امتیازات و حقوق عضویت دولتی را که عدم پای‌بندی داشته است معلق نماید». (گزارش عدم پای‌بندی نسبت به پادمان).
بر این اساس رسیدگی به وضعیت یک کشور که در حالت عدم پای‌بندی قرار داشته است مشخص می‌‌باشد. مراحل مذکور عبارتند از: احراز عدم پای‌بندی توسط بازرسان، گزارش به دبیرکل آژانس، انعکاس موضوع به شورای حکام، درخواست برای اتخاذ اقدامات اصلاحی در مدت زمان معقول و در صورت عدم تمکین دولت موضوع تصمیم آژانس، اتخاذ اقدامات تنبیهی همانند موارد مذکور در ماده XII (ج) می‌تواند در دستور کار قرار گیرد. گزارش به دولت‌های عضو اساسنامه و شورای امنیت نیز به عنوان یک روند شکلی و نه با هدف ایجاد آثار و تبعات حقوقی برای دولت عدم پایبند مطرح است.
بدیهی است حد اعلای ساز و کارهای موجود در اساسنامه آژانس جهت واکنش همان مواردی است که در ماده XII (ج) ذکر شده‌اند. همچنین در ماده IV موافقت‌نامه همکاری ملل متحد و آژانس بین‌المللی انرژی اتمی نیز آمده است که آژانس می‌بایست هرگونه مورد عدم پا‌ی‌بندی را طبق ماده XII اساسنامه آژانس به شورای امنیت گزارش کند.(9)
ثالثاً در کنار مبنای اساسنامه‌ای فوق، ارجاع موضوعات توسط آژانس به شورای امنیت، ماده 19 موافقت‌نامه پادمان ایران و آژانس(10) نیز به شورای حکام آژانس بین‌المللی انرژی اتمی اجازه می‌دهد که چنانچه پس از بررسی اطلاعات مربوطه که توسط مدیرکل گزارش شده‌اند، دریابد آژانس در وضعیتی قرار ندارد که تأیید نماید هیچ‌گونه انحرافی از مواد هسته‌ای که می‌بایست طبق این موافقت‌نامه مورد راستی‌آزمایی قرار گیرند به سمت تسلیحات هسته‌ای یا سایر ادوات منفجره هسته‌ای وجود نداشته است، می‌تواند8 گزارش‌هایی را طبق پاراگراف ج ماده XII اساسنامه آژانس ارسال نماید و همچنین در صورت امکان اعمال، سایر اقدامات مذکور در آن پاراگراف را اتخاذ کند. به هنگام اقدام در این خصوص، شورای حکام می‌بایست درجه اطمینان حاصله از اقدامات پادمانی که اعمال شده‌اند را لحاظ داشته و به دولت ایران هرگونه فرصت معقول9 جهت ارائه هرگونه اطمینان مجدد10 را اعطا نماید. (گزارش عدم توانایی در راستی‌آزمایی).
این نوع گزارش‌دهی توسط آژانس و اقدام احتمالی توسط شورای امنیت را باید با در نظر گرفتن برخی از قواعد حقوقی به ویژه قاعده «البینه علی المدعی» که در زمره اصول کلی حقوقی نیز قرار دارند، مورد تفسیر قرار داد. چرا که عدم توانایی در اثبات انحراف در فعالیت‌های هسته‌ای می‌بایست علی‌الاصول به مفهوم عدم انحراف فرض شده و همواره بار اثبات به منظور اقدام مورد نیاز است. با این حال با توجه به اهمیت موضوع گسترش تسلیحات هسته‌ای به نظر می‌رسد که دولت‌ها پذیرفته‌اند در شرایط استثنایی در صورت عدم توانایی ناشی از عدم کفایت ساز و کارهای بازرسی آژانس بتوانند موضوع را به شورای امنیت گزارش نمایند.
بند دوم: مشروعیت ارجاع پرونده هسته‌ای ایران به شورای امنیت
اکنون به منظور شناخت تبعات ارجاع پرونده هسته‌ای کشورمان به شورای امنیت این سؤال مطرح است که موضوع پرونده هسته‌ای ایران در قالب کدام یک از شیوه‌های سه‌گانه به شورای امنیت ارجاع شده است؟ آیا شورای حکام آژانس در قالب هیچ یک از سه شیوه گزارش‌دهی بخش پیشین (اطلاع نسبت به وجود موضوعات مرتبط با صلح و امنیت بین‌المللی، گزارش عدم پای‌بندی نسبت به پادمان و گزارش عدم توانایی در راستی‌آزمایی) تصمیمی اتخاذ نموده است؟ و در صورت مثبت بودن پاسخ، در کدام شیوه بوده است؟ این توصیف از این جهت حائز اهمیت خواهد بود که دامنه اختیارات شورای امنیت در اقدام را نیز نشان خواهد داد. مطمئنا هرگونه گزارش‌دهی دیگر فراقانونی بوده و خارج از چارچوب‌های حقوقی مربوطه می‌باشد.
مدیر کل آژانس در گزارش‌های مورخ 26 نوامبر 2003(11) و 15 نوامبر 2004(12) موارد نقض‌های تعهدات ایران طبق موافقت‌نامه پادمان را احصاء نمود که خلاصه آنها در گزارش 2 سپتامبر 2005(13) آمده است. شورای حکام نیز در قطعنامه مورخ 24 سپتامبر 2005 عدم پای‌بندی ایران طبق ماده XII اساسنامه و وجود مسائل مرتبط با حوزه کاری شورای امنیت یعنی صلح و امنیت بین‌المللی در پرونده هسته‌ای وفق ماده III اساسنامه را احراز کرده است.
شورای حکام در قطعنامه مذکور ضمن احراز وضعیت «عدم پای‌بندی ایران به موافقت‌نامه پادمان در مفهوم ماده XII اساسنامه»، دریافت که «تاریخ پنهان‌کاری فعالیت‌های هسته‌ای، ماهیت این فعالیت‌ها، مسائل به وجود آمده در جریان راستی‌آزمایی اظهارات ایران از سپتامبر 2002 و نبود اطمینان نسبت به برنامه هسته‌ای انحصاری برای مصارف صلح‌جویانه موجب طرح موضوعاتی شده است که در حوزه شورای امنیت، به عنوان رکن عهده‌دار مسئولیت اصلی حفظ صلح و امنیت بین‌المللی قرار دارند.» در پارگراف 3 همان قطعنامه، شورای حکام تصمیم گرفت که در مورد زمان و محتوای گزارش‌دهی مورد نیاز طبق ماده XII اساسنامه و اطلاع‌رسانی مورد نیاز طبق ماده III در آینده تصمیم‌گیری کند.(14)
شورای حکام در قطعنامه 4 فوریه 2006 خود از دبیر کل درخواست نمود که اقدامات لازم جهت انجام، توسط ایران و کلیه گزارش‌ها و قطعنامه‌های پیشین آژانس را به شورای امنیت گزارش نماید. همچنین در بند 8 قطعنامه از مدیر کل درخواست شده بود که پس از اجلاس مارس 2006 هرگونه قطعنامه صادره به همراه گزارشی از اجرای قطعنامه‌های آژانس را به شورای امنیت ارسال دارد.(15) بر این اساس مدیر کل آژانس، همان‌گونه که بیان گردید، در 8 مارس 2006 تصمیم گرفت به رغم نبود هرگونه تصمیم‌گیری صریح و تصویب قطعنامه، گزارش خود را برای اقدام به شورای امنیت ارسال دارد.
حال اینکه به نظر می‌رسد که براساس مبانی اساسنامه‌ای و موافقت‌نامه‌ پادمان به منظور ورود شورای امنیت به پرونده، تصویب قطعنامه حاوی گزارش‌دهی مشخص ضروری می‌نموده است. البته برخی معتقدند که بیانیه جمع‌بندی رئیس شورای حکام در واقع نوعی تصمیم‌‌گیری سازمانی به شمار آمده که موافقت اعضا با ارجاع را نشان می‌دهد.(16)
البته این نتیجه‌گیری مانع از دستور کار قرار گرفتن مستقیم یک موضوع در شورای امنیت به طرق دیگر نخواهد بود، چه بسا موضوعی با خلع سلاح هسته‌ای مرتبط بوده لکن توسط آژانس به شورا ارجاع نشود و شورای امنیت به عنوان مسؤول اولیه حفظ صلح و امنیت بین‌المللی (ماده 24 منشور) رأساً به آن بپردازد. باید به خاطر داشت که ماده 39 منشور، اختیارات انحصاری را برای شورا جهت احراز وضعیت‌های نقض صلح، تهدید علیه صلح و امنیت بین‌المللی و تجاوز مقرر داشته است.
به علاوه نه تنها آژانس بلکه مجمع عمومی (ماده 11)، خود شورای امنیت (ماده 34 منشور)، دولت‌های عضو (ماده 35) و دبیر کل (ماده 99) سازمان ملل متحد نیز می‌توانند توجه شورای امنیت را نسبت به اختلافات یا وضعیت‌هایی که ممکن است صلح و امنیت بین‌المللی را به مخاطره افکنند، برای رسیدگی جلب نمایند. به عبارتی اطلاع آژانس به هیچ نحو به مفهوم رسیدگی قطعی موضوع در شورا نخواهد بود. با این حال،‌ در ارتباط با پرونده هسته‌ای ایران، حقایق قضیه نشان می‌دهد که شورای امنیت تمایلی برای پرداختن مستقیم به موضوع نداشته و صرفاً مسأله ارجاع توسط آژانس مطرح بوده است.
آنچه از مجموع تصمیمات فوق شورای حکام مشخص می‌شود این است که تاکنون هیچ‌گونه گزارشی در قالب یکی از اشکال سه‌گانه ارائه داده نشده است و اقدام شورای حکام در قطعنامه فوریه 2006 و گزارش‌دهی 8 مارس 2006 مدیر کل به شورای امنیت نیز شیوه جدیدی از اطلاع‌رسانی به شورای امنیت بوده که جایگاهی برای آن در اساسنامه و موافقت‌نامه پادمان نمی‌توان یافت. بزرگ‌ترین نقطه ضعف این چنین ارجاعی در این است که شورای امنیت بدون هرگونه محدودیت ذاتی پیشین به موضوع رسیدگی خواهد نمود.
بخش دوم: شورای امنیت و پرونده هسته‌ای ایران
در جریان مذاکرات سال‌های اخیر جهت حل ابهامات و اختلافات مربوط به پرونده هسته‌ای، همواره موضع جمهوری اسلامی ایران بر این بوده است که به موجب مواد 3 و 4 معاهده منع تکثیر سلاح‌های هسته‌ای 1968 کلیه کشورها از این حق برخوردار می‌باشند که بدون تبعیض از انژری هسته‌ای برای اهداف صلح‌جویانه بهره‌برداری نمایند و هیچ دولت یا مرجعی نمی‌تواند در اعمال این حق مانعی ایجاد کند. البته به طور مکرر جامعه بین‌المللی را نیز محق دانسته که نسبت به صلح‌جویانه بودن فعالیت‌های مربوطه اطمینان حاصل نماید و در این خصوص همکاری‌های گسترده‌ای نیز داشته است.
صرف‌نظر از موضوع مشروعیت گزارش‌دهی پرونده توسط آژانس بین‌المللی انرژی اتمی به شورای امنیت، این سؤال مطرح است که شورای امنیت به عنوان رکن اولیه مسؤول حفظ صلح و امنیت بین‌المللی11 به هنگام تصمیم‌گیری در ارتباط با موضوع هسته‌ای کشورمان از چه اختیاراتی برخوردار می‌باشد؟ آیا شورا به هنگام ایفای وظیفه حفظ یا اعاده صلح و امنیت بین‌المللی موظف است که حقوق بین‌الملل را به طور کامل رعایت نماید؟ یا برعکس «آنچه که شورا بگوید، خود حقوق به شمار خواهد آمد؟»(17) این مسأله به ویژه از این زاویه حائز اهمیت است که در ذهن داشته باشیم مواد 39، 40، 41 و 42 منشور ملل متحد به شورا اجازه داده است که بتواند در راستای حفظ یا اعاده صلح و امنیت بین‌المللی از برخی حقوق دولت‌ها چشم‌پوشی کند.
به علاوه فصل هفتم منشور برای شورا امتیازاتی قائل شده است، (اختیار انحصاری جهت تعیین تهدید و نقض صلح، اختیار اتخاذ اقدامات موقتی و اختیار اتخاذ اقدامات قهری علیه دولت) و شورا در خصوص زمان و شیوه اتخاذ تصمیمات نیز از صلاحیت انحصاری برخوردار می‌باشد.(18) حال آیا وجود این اختیارات و صلاحیت‌های گسترده برای شورای امنیت(19) به مفهوم عدم تبعیت شورا از حقوق بین‌الملل بوده و شورا در مسیر وظایف خویش می‌تواند بدون هیچ قید و محدودیتی عمل نماید؟
به عبارتی با ارجاع پرونده هسته‌ای ایران به شورای امنیت آیا شورا می‌تواند با نادیده گرفتن حقوق ایران طبق معاهده منع تکثیر سلاح‌های هسته‌ای و به رغم تأکید مکرر بر این حقوق در مواضع دولت‌ها و آژانس، ایران را از اعمال این حق خود به طور کامل یا جزیی منع نماید؟ به عبارت دیگر آیا شورای امنیت در راستای انجام وظایف خویش در ارتباط با حفظ صلح و امنیت بین‌المللی می‌تواند دولت‌ها را از حقوق قانونی خویش (به طور مثال غنی‌سازی اورانیوم) محروم سازد؟ برای پاسخ‌گویی به این ابهام موضوع از دو حیث تئوریک و عملی مورد بحث و بررسی قرار خواهد گرفت.
الف) شورای امنیت و رعایت حقوق بین‌الملل در تئوری
امروزه تردیدی وجود ندارد که سازمان‌های بین‌المللی در زمره تابعان حقوق بین‌الملل به شمار می‌روند به نحوی که از اهلیت و شخصیت بین‌المللی نیز برخوردار می‌باشند. البته پذیرش این دیدگاه بدین معنی نخواهد بود که سازمان‌های بین‌المللی از نظر حقوق بین‌المللی در سطح دولت‌ها قرار گرفته‌‌اند، بلکه اعطای این چنین جایگاهی صرفاً به منظور برخورداری از حقوق و تعهدات مشخص بوده است.
دیوان بین‌المللی دادگستری در این زمینه در قضیه مشروعیت به کارگیری سلاح‌های هسته‌ای به طور صریح بر این نکته تأکید نمود که «اگرچه سازمان‌های بین‌المللی تابعین حقوق بین‌الملل قلمداد میگردند ولی همانند دولت‌ها از اهلیت کلی برخوردار نمی‌باشند. در مورد سازمان‌های بین‌المللی اصل تخصصی‌ بودن12 حاکم است. بدین معنی که از سوی دولت‌های مؤسس اختیاراتی به آنها تفویض می‌شود. یک سازمان بین‌المللی همانند یک دولت نبوده و دارای اهداف خاصی می‌باشد و صرفاً دارای وظایفی است که اساسنامه به منظور دستیابی به اهدافش به او اعطا کرده باشد. با این حال چنانچه اساسنامه یک سازمان محدودیت‌هایی را نسبت به سازمانی اعمال ننماید، سازمان اختیار دارد که وظایف خود را به طور کامل انجام دهد».(20)
یکی از نتایج مستقیم شناسایی و اکتساب شخصیت بین‌المللی برای سازمان‌های بین‌المللی این است که این سازمانها علاوه بر آنکه می‌بایست وظایفی را بر مبنای اساسنامه خود انجام دهند و در این راستا از حقوقی برخوردار هستند، به همان میزان ملزم به رعایت قواعد حقوق بین‌الملل در رابطه با تصمیماتی هستند که ارکان صلاحیت‌دار آنان اتخاذ می‌نمایند و به همان ترتیب ملزم به رعایت کلیه اصول حاکم بر حقوق معاهدات، در رابطه با معاهداتی هستند که به عنوان یک شخصیت حقوقی بین‌المللی با دولت‌ها و یا سایر سازمان‌های بین‌المللی منعقد می‌نمایند.
از این روست که دیوان بین‌المللی دادگستری در نظر مشورتی خود در مورد تفسیر پیمان 25 مارس 1951 سازمان بهداشت جهانی با دولت مصر اعلام کرد که «سازمان‌های بین‌المللی جزء تابعان حقوق بین‌الملل محسوب میشوند و به همین لحاظ موظف به رعایت تعهدات ناشی از قواعد عام حقوق بین‌الملل، اساسنامه خود و معاهده‌ای که ممکن است عضو آن باشند، خواهند بود».(21) بنابراین به طور کلی مورد پذیرش است که سازمان‌های بین‌المللی و ارکان آنها موظف به اجرای مقررات معاهده مؤسس خود و حقوق بین‌الملل میباشند و در صورت عدم رعایت این موازین آثار حقوقی تصمیمات آنها زیر سؤال قرار خواهد گرفت. این نتیجه‌گیری در ارتباط با ارکان متشکله سازمان‌های بین‌المللی همانند شورای امنیت نیز صادق است.
بررسی مقررات منشور ملل متحد نشان می‌دهد که شورای امنیت در انجام وظایف خویش با محدودیت‌های قانونی مواجه است.(22) شورا از یک طرف براساس منشور دارای محدودیت‌های شکلی (حق وتو، نحوه رأی‌گیری)(23) و محدودیت‌های ماهوی (رعایت اصول و اهداف منشور و اصول عدالت و حقوق بین‌الملل)(24) است و از طرف دیگر براساس حقوق بین‌الملل موظف است به طور کامل برخی از مقررات حقوقی بین‌المللی (همانند قواعد آمره13 و تعهدات کشورها در مقابل جامعه بین‌المللی) را رعایت نماید.
با این حال همچنان برخی معتقدند با توجه به ویژگی خاص منشور به عنوان سند تأسیس یک سازمان جهانی، شورا در مواردی که مقتضی بداند موظف به رعایت حقوق بین‌الملل نیست. این مسأله‌ای است که در جریان کنفرانس سانفرانسیسکو در ارتباط با آن برخی از دولت‌ها ابراز نگرانی نمودند. مشروح مذاکرات کنفرانس سانفرانسیسکو نشان می‌دهد که برخی از هیأت‌های دیپلماتیک بیم آن داشته‌اند شورای امنیت در برخی موارد فراتر از قواعد حقوق بین‌الملل عمل نماید.
تاریخچه تدوین منشور ملل متحد نشان می‌دهد محدودیت‌های مشخصی در ارتباط با اختیارات شورای امنیت وجود داشته است و آن اینکه این اختیارات می‌بایست منطبق با اصول بنیادین حقوق بین‌الملل اعمال شوند.(25)
اگرچه شورای امنیت در مواردی به هنگام اتخاذ اقدامات قهری ممکن است برخی از حقوق دولت‌ها را نادیده گیرد، لکن به نظر می‌رسد، نمی‌تواند بر آن دسته از حقوق دولت‌ها که برای انجام اقدام قهری جهت حفظ صلح و امنیت بین‌المللی لازم نیستند تأثیرگذار باشد. «در حقیقت مؤسسان ملل متحد قصد داشته‌اند که شورای امنیت از نظم جهانی براساس حاکمیت قانون دفاع نماید. در سیستم بین‌المللی اجرای مشروع (قانونی) قواعد حقوقی، کلیه دولت‌ها را ملزم می‌سازد که به آثار و نتایج اقدامات خود بیاندیشند. یک سیستم اجرایی همانند اختیارات فصل هفتم شورا، تلاش برای منطبق نمودن رفتار ملل با قواعد حقوقی را که می‌تواند به نفع کلیه دولت‌ها باشد، افزایش می‌دهد».(26)
بنابراین کلیه ارکان اصلی ملل متحد می‌بایست نه تنها منشور بلکه خود حقوق بین‌الملل را نیز رعایت نمایند، زیرا دولت‌های مؤسس به آنها وظیفه قانون‌گذاری بین‌المللی و ایجاد قواعد را اعطاء نکرده‌اند. در هیچ جای منشور مبنا یا آمارهای دال بر این وجود ندارد که دولت‌ها به ارکان ملل متحد قدرت انحصاری خویش در زمینه ایجاد عرفهای جدید از طریق پذیرش، موافقت و رویه را تفویض نموده باشند.(27) از دیدگاه نظری باید بیان داشت که اولا بدیهی است هر رکنی که به موجب یک معاهده تأسیس می‌شود، در زمینه نحوه ایجاد، نوع مأموریت و وظایفش تابع آن سند می‌‌باشد(28) و ویژگی سیاسی یک رکن نمی‌تواند مانع از رعایت مقررات معاهده‌ای گردد(29) و شورای امنیت مطمئناً می‌بایست مقررات منشور به خصوص موارد مندرج در فصول پنجم تا هفتم را رعایت کند.(30)
ثانیاً اگرچه برخی از تصمیمات شورا ممکن است بتواند به نیازهای جامعه بین‌المللی پاسخ دهد، با این حال «شورا برای دستیابی به این هدف صرفاً از طریق و در چارچوب محدودیت‌های خود می‌تواند عمل کند».(31) ثالثاً «این یک اصل مسلم حقوق بین‌الملل است،‌ همان طوری که هر یک از دول عضو ملل متحد تابع حقوق بین‌الملل می‌باشد، خود سازمان ملل نیز یکی از تابعین حقوق بین‌الملل است»(32) و در مورد شورا «در هیچ جایی نه در متن و نه روح منشور از شورای امنیت به عنوان رکنی که به وسیله حقوق محدود نگردیده14 یادی نشده است».(33)
ب) شورای امنیت و رعایت حقوق بین‌الملل در عمل
به رغم تأیید گسترده این نظریه که شورای امنیت می‌بایست به هنگام تصمیم‌‌گیری در مورد اصل یک اختلاف و یا وضعیت و اقدامات قهری مقتضی حقوق بین‌الملل حاکم را نیز اعمال نماید و تنها در مواردی در ارتباط با اتخاذ اقدامات قهری می‌تواند حقوق دولت‌ها را نادیده گیرد، در سال‌های اخیر به ویژه پس از جنگ سرد شاهد آن بوده‌ایم که شورا در عمل در مواردی با تمسک به اختیارات خویش در ارتباط با حفظ صلح و امنیت بین‌المللی طبق منشور درخواست‌هایی را از دولت‌های ذیربط نموده که یا مغایر با حقوق آنها براساس مقررات بین‌المللی بوده و یا اساساً خارج از تعهدات بین‌المللی آنها بوده است.
به عبارتی در مواردی که از دید شورا اعمال و استیفای حقوق یک دولت طبق حقوق بین‌الملل خود تهدیدی علیه صلح و امنیت بین‌المللی به شمار می‌آمده است، خواسته شورا به عنوان حقوق نیویورک بر حقوق بین‌الملل رجحان داده شده است. در این خصوص به طور مشخص به عملکرد شورا در قبال دولت‌های عراق پس از حمله به کویت و لیبی در ارتباط با حادثه لاکربی از این زاویه پرداخته می‌شود.
شورای امنیت پس از اشغال کویت از سوی عراق اقداماتی اتخاذ نمود که در نوع خود بی‌سابقه می‌باشد. در میان قطعنامه‌های صادره شورا قطعنامه 687 در 3 آوریل 1991 از اهمیت به‌سزایی برخوردار است.(34) شورا در این قطعنامه تجویزاتی را مطرح کرد که با ابهامات و تردیدهای حقوقی اساسی مواجه بود. شورا طی قطعنامه خود در زمینه وضعیت مرزی بین عراق و کویت از دولت‌های عراق و کویت تقاضا نمود که غیرقابل نقض بودن مرز بین‌المللی و تقسیم جزایر مندرج در «صورتجلسه توافقات بین دولت کویت و جمهوری عراق در خصوص اعاده روابط دوستانه، شناسایی و مسائل مربوطه» را که از سوی آنها جهت اعمال حاکمیت در 4 اکتبر 1963 در بغداد امضا گردیده و به موجب ماده 102 منشور نزد ملل متحد به ثبت رسیده است، بپذیرند.(35)
به علاوه از دبیر کل خواست که در فراهم آوردن ترتیبات مربوطه با عراق و کویت به منظور تعیین مرز بین عراق و کویت همکاری نموده و این مرز را براساس مستندات معتبر از جمله نقش‌های ارائه شده به وی توسط نماینده دائم انگلیس تعیین نماید و ظرف یک ماه به شورا گزارش دهد.(36) در مورد تعیین مرز دریایی نیز شورا بدون هیچ‌گونه سابقه‌ای مبادرت به تعیین مرز کرد. شورا همچنین تصمیم گرفت که غیرقابل نقض بودن مرز بین‌المللی را تضمین کرده و کلیه اقدامات ضروری بدین منظور را به موجب منشور ملل متحد اتخاذ نماید.(37)
شورا با این تصمیم خود حقوق حاکمیتی دولت عراق را نادیده گرفت و در حقیقت حقوق خاصی را برای این کشور ایجاد نمود. از نظر پرفسور براونلی شورای امنیت نقشی را ایفا نمود که با حقوق بین‌الملل عام تناسب و انطباق نداشت و با این تصمیم خویش رویه‌ای را اتخاذ کرده است که با اصول معمول دادرسی عادلانه15 مغایر می‌باشد و نمی‌تواند به عنوان روش ضروری برای حفظ صلح و امنیت بین‌المللی به موجب ماده 39 منشور تلقی گردد.(38) مسأله‌ای که حقوقدان بین‌المللی شهیر آقای لوترپاخت در سال‌های دور آنرا به عنوان یک قاعده حقوق بین‌الملل مورد تأکید قرار داده بود.(39)
شورا همچنین به موجب این قطعنامه از عراق درخواست نمود که «بدون قید و شرط تعهدات خویش را به موجب پروتکل ممنوعیت استفاده از گازهای خفه‌کننده و سمی و سایر گازها در جنگ و روش‌های باکترولوژیکی جنگی مورخ 17 ژوئن 1925» مورد تأکید قرار داده و کنوانسیون ممنوعیت گسترش، تولید و ذخیره سلاح‌های باکترولوژیکی (بیولوژیکی) و سمی و نابودی آنها مورخ 10 آوریل 1972 را به تصویب رساند(40) و بر این اساس تصمیم گرفت که عراق می‌بایست بدون قید و شرط تحت نظارت بین‌المللی امحا، نابودی یا انتقال کلیه سلاح‌های شیمیایی و بیولوژیکی و کلیه ذخایر انبارها و کلیه سیستم‌ها و قطعات مربوطه و کلیه تحقیقات، گسترش، حمایت و تولید امکانات مرتبط با این تسلیحات و کلیه موشک‌های بالستیک با برد پیش از یکصد و پنجاه کیلومتر و قطعات اصلی مربوطه و امکانات تعمیر و تولید را انجام دهد.(41)
به علاوه تصریح نمود که عراق می‌بایست بدون قید و شرط متعهد شود که از استفاده،‌ گسترش، ساخت یا دستیابی به هر یک از این موارد خودداری نماید(42) و بدون قید و شرط موافقت نماید که به سلاح‌های هسته‌ای یا مواد مورد استفاده در سلاح‌های هسته‌ای یا هر سیستم مرتبط با آن دست پیدا ننماید و یا آن را گسترش ندهد.(43) این قطعنامه تعهدات جدیدی را برای عراق در عرصه حقوق خلع سلاح به وجود آورد که قبل از تصویب قطعنامه مذکور وجود نداشت.
البته به عقیده برخی، از آنجایی که حکومت عراق به گسترش تجاوزگری و وحشیگری تمایل داشته و وضعیت پس از جنگ عراق به نحوی بوده است که همچنان می‌توانسته علیه همسایگان خود جنگ تجاوزکارانه دیگری را به راه اندازد، انهدام امکانات و تاسیسات جنگی عراق از نظر سیاسی مدبرانه و از نظر عملی ضروری بوده است.(44) اما نکته این است که آیا در حقیقت وضعیت حاکم بر تسلیحات عراق در آن زمان به گونه‌ای بوده است که همچنان وضعیت تهدید علیه صلح و امنیت بین‌المللی وجود داشته باشد؟ شورا در مقدمه قطعنامه به صراحت اشاره نمود که وجود کلیه تسلیحات کشتار جمعی تهدیدی علیه صلح و امنیت منطقه می‌باشد و ضروری است در خاورمیانه منطقه‌ای عاری از این سلاح‌ها ایجاد گردد و با عبارات مختلف سعی داشت که نشان دهد همچنان عراق تهدیدی برای صلح و امنیت بین‌المللی قلمداد می‌گردد.
این قطعنامه مشخصاً به نقض چهار موافقت‌نامه بین‌المللی اشاره داشت. شورا به عنوان رکن حافظ صلح و امنیت بین‌المللی، صرفاً تا‌ آنجا می‌تواند از اختیارات خود براساس سیستم امنیت جمعی بهره جوید که برای نیل به هدف آن سیستم ضروری باشد و قطعنامه 687 تعهدات عراق را محدود به تعهدات قراردادی آن کشور ننمود. به طور مثال اگرچه پروتکل ژنو، در خصوص ممنوعیت استفاده از گازهای خفه‌کننده سمی و سایر گازها، صرفاً بحث خودداری از استفاده از سلاح‌های شیمیایی را مطرح می‌سازد، با این حال شورا امحاء، نابودی و یا انتقال را نیز از عراق خواستار می‌شود و حتی از عراق درخواست تصویب کنوانسیون 1972 را نیز می‌کند.
بررسی دقیق قطعنامه شورا نشان می‌دهد که شورا در برخی موارد زیاده‌روی کرده است، چرا که صرف داشتن برخی سلاح‌ها را نیز تهدیدی علیه صلح و امنیت بین‌المللی قلمداد نمود. اگر بخواهیم این استدلال را بپذیریم، شورا می‌بایست وضعیت بسیاری از کشورها از جمله اسرائیل را نیز بدین ترتیب تهدیدی علیه صلح و امنیت بین‌المللی قلمداد می‌‌نمود، حال اینکه شورا تاکنون در عمل از این امر سر باز زده است.
علاوه بر قضیه عراق، شورا در واکنش به سانحه هوایی لاکربی نیز تصمیماتی را اتخاذ نمود که در مغایرت با مقررات حقوق بین‌الملل بودند. به دنبال انفجار هواپیمای شماره 103 پان‌ آمریکن بر فراز لاکربی اسکاتلند در تاریخ 21 دسامبر 1988 موضوع به شورای امنیت ارجاع گردید. علاوه بر شورا، ایالات متحده و انگلیس پس از انجام تحقیقات، دو تبعه لیبی را مظنون به دست داشتن در این حادثه اعلام نمودند و طی درخواست‌هایی از لیبی خواهان استرداد این دو شخص گردیدند.
دولت لیبی با استناد به کنوانسیون 1971 مونترال از استرداد این افراد خودداری ورزید. در واکنش به این اقدام دولت لیبی شورا قطعنامه‌‌ایی را صادر نمود که بررسی آنها از دیدگاه حقوق بین‌الملل شایان توجه می‌باشد. به موجب قطعنامه 731، شورا از کلیه دولت‌ها تقاضا نمود که به منظور وادار نمودن مقامات لیبیایی به پاسخ‌گویی، با ایالات متحده و انگلیس همکاری نمایند. به علاوه شورا «خواستار پاسخ‌گویی مؤثر و کامل دولت لیبی به این درخواست گردید».(45)
شورا با صدور قطعنامه 731 تصمیمی اتخاذ نمود که با یکی از اصول حقوق بین‌الملل عام مغایرت داشت. براساس این اصل، استرداد فقط زمانی ممکن است که معاهده استردادی وجود داشته باشد. در این قضیه دو دولت متقاضی استرداد با دولت لیبی معاهده استرداد نداشتند و معتقد بودند که کنوانسیون 1971 مونترال قابل اعمال نیست. به علاوه به ادعای لیبی در خصوص عدم استرداد تبعه طبق حقوق بین‌الملل عرفی نیز توجهی نداشتند.
به دنبال صدور قطعنامه 731، لیبی دعوایی را نزد دیوان بین‌المللی دادگستری علیه انگلیس و ایالات متحده در خصوص اختلاف ناشی از تفسیر و اجرای کنوانسیون مونترال اقامه نمود و به منظور جلوگیری از آثار سوء اقدامات این دو کشور و قطعنامه شورا از دیوان صدور قرار تأمینی (موقت) را به موجب ماده 41 اساسنامه دیوان تقاضا کرد.(46) به هنگام بررسی درخواست‌ لیبی در دیوان، شورا قطعنامه 748 خود را صادر نمود.(47)
به موجب این قطعنامه شورا مشخص کرد که «کوتاهی حکومت لیبی در محکومیت تروریسم از طریق اقدامات معین و به ویژه قصور مستمر آن کشور در پاسخ‌گویی کامل و موثر به درخواست‌های مندرج در قطعنامه 731 ایجاد‌کننده وضعیت تهدید علیه صلح و امنیت بین‌المللی است». بر این اساس شورا به موجب فصل هفتم تصمیم گرفت که حکومت لیبی می‌بایست سریعا و بدون تأخیر، پاراگراف 3 قطعنامه 731 (1992) در خصوص درخواست‌های انگلیس و ایالات متحده مبنی بر استرداد اتباع مظنون لیبی را اجرا نماید. از دیدگاه برخی از حقوقدانان این قطعنامه شورا از لحاظ حقوقی تردیدآمیز‌ترین تصمیم شورای امنیت است.(48)
این در حالی است که به طور کلی در حقوق بین‌الملل در خصوص استرداد مجرمین «اصل مسترد کن یا محاکمه کن» حاکم است و دولت‌ها بدون یک معاهده استرداد، تکلیفی برای استرداد مجرم یا متهم به مقامات دولت دیگر ندارند. لیکن در مورد اتباع، اصل بر عدم استرداد است و این امر در قوانین اساسی بسیاری از کشورها از جمله لیبی گنجانده شده است. اصل عدم استرداد اتباع در بسیاری از معاهدات از جمله در کنوانسیون مونترال 1971، کنوانسیون منع گروگان‌گیری 1979 و کنوانسیون منع شکنجه 1984 نیز قید شده است.
طبق ماده (2) 5 و 7 و (2) 1 کنوانسیون مونترال، دولت‌ها بین استرداد یا تعقیب و محاکمه متهم مخیرند و هیچ تکلیفی برای استرداد وی به دولت دیگر ندارند مگر اینکه طبق یک معاهده استرداد، تعهد به استرداد نموده باشند و یا طبق ماده (2) 8 کنوانسیون مونترال را به عنوان مبنای حقوقی استرداد پذیرفته باشند.(49) به عقیده برخی این اقدام شورا نادرست بوده است، زیرا کنوانسیون مونترال معاهده‌ای بوده که مقبولیت جهانی داشته و نشان‌دهنده اجماع‌نظر است و شورا با این حرکت مغایر با این کنوانسیون تعهدات غیرضروری ایجاد نموده است.(50)
به رغم اصول قانونی ذکر شده، دیوان بین‌المللی دادگستری پس از بررسی موضوع و در پاسخ به تقاضای صدور قرار تأمینی، «با توجه به اینکه لیبی و ایالات متحده به عنوان اعضای ملل متحد ملزم به قبول و اجرای تصمیمات شورای امنیت به موجب ماده 25 منشور می‌باشند و اینکه در مرحله رسیدگی در خصوص اقدامات تأمینی، دیوان معتقد است به ظاهر این تعهد به تصمیم مندرج در قطعنامه (1992) 748 نیز تسری می‌یابد و با عنایت به ماده 103 منشور، تعهدات اعضا در این زمینه نسبت به سایر تعهدات آنها براساس هر موافقت‌نامه بین‌المللی دیگر از جمله کنوانسیو‌ن مونترال برتری دارد»،(51) از صدور قرار خودداری ورزید. با این حال تعدادی از قضات دیوان نسبت به این تصمیم شورا اعتراض داشتند.
قاضی اونسن، تاراسف، گیوم و مادسلی در نظریه جداگانه خویش بیان نمودند که «همان‌گونه که حقوق بین‌الملل عام مشخص داشته، استرداد یک تصمیم حاکمیتی دولت مورد درخواست است و آن دولت هیچ تعهدی به انجام این عمل ندارد. به علاوه براساس حقوق بین‌الملل عام هیچ تعهدی مبنی بر تعقیب در صورت عدم استرداد وجود ندارد. بنابراین هر دولتی آزاد است که تقاضای استرداد بنماید و هر دولتی آزاد است که این تقاضا را رد بنماید و در صورت عدم پذیرش تقاضای استرداد، آن دولت متعهد به تعقیب نمی‌‌باشد».(52)
نتیجه اینکه شورای امنیت با صدور قطعنامه 748 خویش به موجب فصل هفتم حقوق حاکمیتی دولت لیبی را نادیده گرفت، در حالی که این تحدید حقوق حاکمیتی در راستای انجام وظیفه حفظ صلح شورا نبوده و نمی‌توان بر مبنای صلاحیت حفظ صلح و امنیت بین‌المللی شورا آن را توجیه نمود. عملی که نوعی قانون‌گذاری بین‌المللی تلقی میگردد و خارج از حوزه اختیارات و وظایف شورا قرار دارد.
به عنوان یک نمونه اخیر دیگر به تصمیم شورا در ارتباط با لبنان می‌توان اشاره نمود. شورا طی قطعنامه خویش از دولت سوریه درخواست کرده است که در حد اعلی با لبنان روابط دیپلماتیک خود را برقرار کند.(53) این در حالی است که ماده 2 کنوانسیون 1961 روابط دیپلماتیک وین صراحتاً بیان می‌دارد که «استقرار روابط دیپلماتیک بین دول و اعزام مأموریت‌های دائم با رضایت متقابل انجام می‌گیرد».
لذا می‌توان بیان داشت که اگرچه در تئوری شورای امنیت می‌بایست به هنگام تصمیم‌گیری در مورد یک اختلاف و یا وضعیت و اتخاذ اقدامات قهری مقتضی حقوق بین‌الملل حاکم را نیز اعمال نماید و تنها در مواردی در ارتباط با اتخاذ اقدامات قهری می‌تواند حقوق دولت‌ها را نادیده گیرد، با این حال در عمل در مواردی با تمسک به اختیارات خویش در ارتباط با حفظ صلح و امنیت بین‌المللی طبق منشور درخواست‌هایی را از دولت‌های ذیربط نموده که یا با حقوق آنها براساس مقررات بین‌المللی مغایر بوده و یا اساساً خارج از تعهدات بین‌المللی آنها بوده است.(54)
بند دوم: تحلیل بیانیه ریاست شورای امنیت
شورای امنیت پس از بررسی رئیس آرژانتینی شورای امنیت در تاریخ 29 مارس 2006 (9 فروردین 1385) طی بیانیه‌ای موضع‌گیری این نهاد بین‌المللی را در ارتباط با پرونده هسته‌ای جمهوری اسلامی ایران قرائت نمود.(55) در این بیانیه، شورای امنیت سازمان ملل متحد با اظهار نگرانی جدی در خصوص گزارش‌ها و قطعنامه‌های آژانس بین‌المللی انرژی اتمی در ارتباط با برنامه‌ هسته‌ای ایران، از کشورمان تقاضا نمود که که اقدامات درخواستی توسط شورای حکام آژانس به ویژه تعلیق کامل و پایدار کلیه فعالیت‌های غنی‌سازی و باز‌فرآوری‌ را انجام دهد و از مدیر کل آژانس درخواست کرده که ظرف 30 روز گزارشی را در ارتباط با اقدامات اتخاذ شده توسط ایران ارسال دارد. در این خصوص طرح برخی ملاحظات شایان توجه است.
1. بیانیه شورای امنیت در قالب دستور کار عدم اشاعه16 صادر شده است. به عبارت دیگر شورای امنیت به پرونده هسته‌ای ایران نه به عنوان یک وضعیت خاص مستقل بلکه به عنوان مصداقی از موضوع عدم اشاعه توجه داشته است. این مسأله موجب خواهد گردید که شورا در پرداختن به پرونده ایران بیشتر ملاحظات نظام عدم اشاعه هسته‌ای را در نظر داشته باشد. به ویژه اینکه به عقیده شورای امنیت پرونده هسته‌ای ایران آزمونی است که راه‌حل آن می‌تواند در ارتباط با سایر وضعیت‌های عدم اشاعه هسته‌ای نیز به کار گرفته شود.(56)
2. در پاراگراف سوم بیانیه آژانس بین‌المللی انرژی اتمی اعلام داشته است که قادر نیست نتیجه‌گیری کند هیچ مواد یا فعالیت‌های هسته‌ای اعلام نشده‌ای در ایران وجود ندارد.(57) این در حالی است که گزارش‌های مدیر کل و قطعنامه‌های گذشته شورای حکام در این مورد با این چنین صراحت و قطعیتی سخن نگفته‌اند و طرح موضوع بدین نحو، متفاوت با یافته‌های آژانس می‌باشد. قطعنامه 4 فوریه 2006 شورای حکام بیان می‌دارد که این نهاد «هنوز» قادر نیست که این مسأله را اعلام دارد(58) و مدیر کل نیز در گزارش 27 فوریه 2006 خود اظهار داشته است که «در مقطع کنونی» این چنین نتیجه‌گیری میسر نیست.(59) به عبارت دیگر شورای امنیت موضوعی را مطرح ساخته که نهاد تخصصی متولی پرونده یعنی آژانس بین‌المللی به ‌آن نرسیده است، موضوعی که بر مبنای ماهیت و شیوه برخورد با پرونده هسته‌ای اثرگذار است.
3. برخلاف قطعنامه‌های پیشین آژانس، بیانیه شورا هیچ اشاره‌ای به ماهیت حقوقی اقدامات اعتمادساز17 ندارد. شورای حکام آژانس همواره به هنگام درخواست از ایران جهت انجام اقدامات اعتمادساز تصریح نموده است که این اقدامات واجد وصف داوطلبانه18 و غیر الزام‌آور حقوقی19 می‌باشد.(60) لکن شورای امنیت در بیانیه خویش نه تنها اشاره‌ای به این خصیصه نداشته است بلکه معتقد است که درخواست‌های آژانس الزاماتی به شمار می‌آیند که ایران می‌بایست آنها را رعایت کند.(61) این اقدام نوعی تفسیر شورا از قطعنامه‌های آژانس به شمار می‌آید.
4. بیانیه صادره شورای امنیت به نحوی تنظیم گردیده است که نقش تخصصی آژانس بین‌المللی انرژی اتمی در پرونده ایران همچنان حفظ گردد، موضوعی که مورد تأکید برخی از اعضای دائم شورای امنیت بوده است.
5. معمولا تصمیمات شورا در 3 قالب بیانیه مطبوعاتی رئیس،20 بیانیه ریاست21 و قطعنامه22 تجلی می‌یابند. در حالی که بیانیه مطبوعاتی بیشتر تجلی دیدگاه اعضا شورا می‌باشند، بیانیه ریاست و قطعنامه‌ به عنوان اقدام شورای امنیت به شمار می‌آیند. بیانیه‌های ریاست شورای امنیت در زمره تصمیم‌گیری‌های میانه شورا محسوب می‌شوند. این دسته از اسناد شورا ابزار مهمی در دیپلماسی شورای امنیت قلمداد می‌شوند. اگرچه در سال‌های اخیر تلاش بر این بوده است که بیانیه‌های ریاست کمتری صادر شده و بیشتر از بیانیه مطبوعاتی استفاده گردد، لکن بیانیه‌های ریاست نقش حقوقی و سیاسی شاخص و مهمی داشته‌اند و تنها قالبی هستند که شورا می‌تواند در مرحله پایین‌تر از قطعنامه اقدام کند.
در ارتباط با آثار حقوقی بیانیه‌های شورای امنیت باید بیان داشت که گرچه این دسته از اسناد شورا از منظر حقوقی در قالب تصمیمات الزام‌آور در مفهوم ماده 25 منشور ملل متحد به شمار نمی‌آیند، لکن بدون تبعات قانونی نیز نمی‌باشند. تصویب بیانیه‌ای با اجماع همانند بیانیه حاضر نشان‌دهنده این امر است که سند صادره از بار سیاسی بسیاری برخوردار می‌باشد.(62) بر این اساس بیانیه 29 مارس اگرچه از منظر حقوقی محض، فاقد الزام‌آوری برای دولت ایران می‌‌باشد، لکن تبعات قانونی را شامل می‌گردد که بر واکنش آتی شورا نیز اثرگذار است.
6. در واکنش به بیانیه برخی از مقامات کشورمان اعلام داشته‌اند که شورا در صدور بیانیه خویش حقوق قانونی ایران را لحاظ نداشته است. این سؤال مطرح است که آیا شورای امنیت در راستای انجام وظایف خویش در ارتباط با حفظ صلح و امنیت بین‌المللی می‌تواند دولت‌ها را از حقوق قانونی خویش (به طور مثال غنی‌سازی اورانیوم) محروم سازد؟ در پاسخ باید بیان داشت که مطمئنا شورای امنیت به عنوان رکن اولیه مسؤول حفظ صلح و امنیت بین‌المللی (ماده 24 منشور ملل متحد) می‌تواند در راستای انجام وظایف خویش برخورداری دولت‌ها از حقوق خود را به حالت تعلیق درآورد.(63)
لذا از این زاویه درخواست شورا جهت عدم برخورداری موقت ایران از حقوق هسته‌ای ایران (تعلیق فعالیت‌های غنی‌سازی و بازفرآوری) موجه به نظر می‌رسد. به ویژه اینکه شورا در پاراگراف اول بیانیه خود بر این امر تأکید داشته است که دولت‌های عضو معاهده منع اشاعه هسته‌ای حق دارند که از انرژی هسته‌ای در جهت مصارف صلح‌جویانه بدون تبعیض استفاده نمایند.
نتیجه‌گیری:
با ارجاع پرونده هسته‌ای جمهوری اسلامی ایران توسط شورای حکام آژانس بین‌المللی انرژی اتمی به شورای امنیت سازمان ملل متحد، این موضوع مطرح شد که اولا آیا ارجاع پرونده هسته‌ای با رعایت موازین اساسنامه‌ای و پادمانی منطبق بوده است؟ و ثانیاً ارجاع موضوع چه تبعات و آثار حقوقی بین‌المللی را برای پرونده هسته‌ای به دنبال خواهد داشت؟ با ورود به این مرحله جدید، آیا حقوق جمهوری اسلامی ایران طبق معاهده منع تکثیر سلاح‌های هسته‌ای متأثر خواهد گردید؟ به عبارتی آیا شورا می‌تواند با نادیده گرفتن حقوق مذکور، کشورمان را از استیفای این حقوق خود به طور کامل یا جزیی منع نماید؟
بررسی سوابق رسیدگی به پرونده در آژانس نشان می‌دهد که تاکنون هیچ ارجاعی در یکی از اشکال سه‌گانه ممکن (اطلاع نسبت به وجود موضوعات مرتبط با صلح و امنیت بین‌المللی، گزارش عدم پای‌بندی نسبت به پادمان و گزارش عدم توانایی در راستی‌آزمایی) صورت نپذیرفته است و اقدام شورای حکام شیوه جدیدی از اطلاع‌رسانی به شورای امنیت بوده که جایگاهی برای آن در اساسنامه و موافقت‌نامه پادمان نمی‌توان یافت. با این حال باید به خاطر داشت که طرح پرونده هسته‌ای جمهوری اسلامی ایران در شورای امنیت در حقیقت به مفهوم ورود موضوع به مرحله نوینی از حیات خویش است که تابع شرایط و قواعد ویژه و منحصر به فرد خود می‌‌باشد. پرداختن شورا به وضعیت هسته‌ای ایران پرونده را وارد مرحله جدیدی نموده است که قواعد و مقررات متفاوتی نسبت به مراحل پیشین بر‌ آن مترتب است.
اگرچه جمهوری اسلامی ایران طبق معاهده منع تکثیر سلاح‌های هسته‌ای از حقوق کامل به منظور بهره‌برداری صلح‌جویانه از فناوری هسته‌ای برخوردار می‌‌باشد، لکن این حق براساس سایر تعهدات بین‌المللی مؤخر همانند موافقت‌نامه پادمان، بیانیه سعد‌آباد و موافقت‌نامه پاریس تخصیص خورده است. به این مجموعه باید تعهدات ناشی از عضویت در اساسنامه آژانس بین‌المللی را نیز افزود.
شورای امنیت به منظور تضمین اجرای تصمیمات آژانس مطمئناً از کشورمان درخواست‌هایی خواهد داشت که بعضاً فراتر از تعهدات مصرح ایران خواهد بود. درخواست‌هایی که در قالب تعهدات منشور برای ایران لازم‌الاتباع خواهد گردید. تجربه خلع سلاح عراق به وضوح مبین این امر می‌باشد. به علاوه رسیدگی به موضوع توسط شورا و مرتبط ساختن آن با مقوله صلح و امنیت بین‌المللی ممکن است موجب گسترش دامنه ذاتی شده و شورا علاوه بر موضوع هسته‌ای به مسائلی از قبیل قابلیت‌های نظامی جمهوری اسلامی ایران نیز پرداخته شود.
همان‌گونه که بررسی موارد مشابه نشان می‌دهد، شورای امنیت در عمل هیچ ابایی از نادیده گرفتن حقوق دولت‌ها نداشته است. رویه سال‌های اخیر شورای امنیت بیانگر این مطلب است که شورا در برخی موارد به هنگام اتخاذ تصمیم براساس فصل هفتم خود را به طور کامل متعهد به اجرای حقوق بین‌الملل ندانسته است و به دنبال حفظ صلح و امنیت بین‌المللی ولو از طریق نادیده گرفتن حقوق بین‌الملل و عدالت بوده، رویه‌ای که اگرچه با اصول و اهداف سازمان ملل متحد مغایرت کامل داشته لکن به عنوان حقیقت بین‌المللی مورد پذیرش ضمنی دولت‌ها قرار گرفته است.
این امر در حقوق بین‌الملل مورد پذیرش قرار گرفته است که چنانچه تصمیم یک نهاد بین‌المللی با معاهده مؤسسش در تضاد باشد، تصمیم اتخاذ شده، یک عمل خارج از حیطه وظایف قلمداد گردیده و هیچ اثر حقوقی نخواهد داشت. لذا در صورت عدم انطباق تصمیمات شورای امنیت با منشور ملل متحد و غیرقابل توجیه بودن اقدام شورا در راستای وظایف محوله می‌توان آثار قانونی آنها را به چالش کشید.
در این چنین حالتی «هرگاه سازمانی اقدامی را اتخاذ نماید که انجام آن عمل برای تحقق یکی از اهداف مشخص سازمان مذکور مناسب می‌‌باشد، پیش‌فرض اولیه این است که اقدام اتخاذ شده خارج از وظایف سازمانی23 نمی‌باشد»(64) لکن در صورت اثبات غیرقانونی بودن تصمیمات یک سازمان، آن موارد فاقد آثار حقوقی و الزام‌آور برای مخاطبان می‌‌باشند.(65) به عبارتی تصمیم هر رکن بین‌المللی که با معاهده مؤسس آن نهاد در تضاد باشد، عمل خارج از حیطه وظایف قلمداد گردیده و هیچ اثر حقوقی نخواهد داشت.

نظرات بینندگان
ارسال خبرنامه
برای عضویت در خبرنامه سایت ایمیل خود را وارد نمایید.
نشریات