الف. شناخت استراتژي
به نظر ميرسد كه ضرورت در انداختن طرح نو در عرصه امنيت ملي كشور، كاملا توجيه ميشود.(5)
بسياري از بازيگران سياسي، با توجه به تحولات فزاينده پيرامون خود و شكلگيري روندهاي تازه در محيط، به اين نتيجه رسيدهاند كه تأمين و تقويت ضريب امنيتيشان، بدون توجه جدي به مقوله استراتژي امنيت ملي ميسر نيست. به عبارت ديگر بازانديشي انتقادي در چيستي و الگوي استراتژي امنيت ملي ضرورتي حياتي به شمار ميآيد كه تمامي بازيگران – اعم از پيشرفته و يا در حال توسعه – را تحتتأثير قرار داده است.(6)
تصريح دكتر تاجيك در جمله نقل شده بالا، كه جمهوري اسلامي ايران را از اين حيث مستثني نميداند، و لذا پرداختن به اين مقوله مهم براي صيانت از نظام اسلامي در قرن آينده، به عنوان رسالتي ملي و ضرورتي حياتي، كاملا قابل درك و توجيه ميباشد. با اين حال، نبايد اين واقعيت را از نظر دور داشت كه آشنايي با استراتژي و لوازم و مقتضيات آن بر طراحي استراتژي امنيت ملي مقدم است؛ چرا كه در غير اين صورت محصول تلاش جمعي به عمل آمده در اين زمينه، ممكن است ناچيزتر از استراتژي مورد نياز نظام باشد.(7)
تجربه بسياري از كشورهاي جهان سوم نيز حكايت از آن دارد كه اين كشورها بنا به دلايل متعدد – از جمله عدم درك محتوا و الگوي واقعي استراتژي – درگير مسائلي در سطح تاكتيكها بودهاند، با اين وجود خواهان تحقق آن دسته از اهداف استراتژيك بودهاند كه در مقام عمل به وقوع نپيوسته و مطابق تحليل پل بروكر4 براي آنها نتيجه اندك، مقطعي با هزينههاي هنگفت – در بهترين حالت، از طريق كاربرد «زور» - به دنبال داشته است.(8) بر اين اساس لازم است تا ابتدا مفهوم، گونهها و عناصر طراحي استراتژيك مورد بحث قرار گيرند تا بر مبناي آن، ملاحظات روششناختي متناسب با جمهوري اسلامي ايران استخراج شده و عرضه شوند.
1. عصر استراتژي يا دوران تاكتيكها
با زحمت فراوان توانستهايم اين گردهمايي را به پا كنيم، ولي هنوز هم هدف روشن نداريم... مرداني كه قدرت عمل دارند، نخست برنامه كار خويش را مرتب ميكنند و آنگاه بدون وقفه و ترديد؛ و در حالي كه دشمن هنوز نتوانسته تصميمي بگيرد، پيش ميروند.(9)
آنچه توسيديد5 با عنوان برنامه كار از آن ياد كرده، مفهومي را بنيان مينهد كه امروزه به استراتژي تعبير ميشود و از حيث ماهيت با منافع حياتي بازيگران سياسي عرصه روابط بينالمللي در ارتباط ميباشد. به همين دليل ژاكيولين ديويس6 و ميشل سويني7 بقاي ملت – دولت و ارتقاي جايگاه آنها در ساختار نظامي بينالملل را در گرو قوت و اعتبار استراتژي ملي آنها دانسته و تصريح ميكنند كه:
دانشپژوهان و سياستگذاران امنيتي به يك اندازه نيازمند آنند تا براي مواجهه با چالشهاي جهان آينده خود را آماده ساخته و طرح و برنامهاي خاص مهيا كنند. چنين به نظر ميرسد كه بدون انديشه و طرحي براي آينده، هيچ ملتي نميتواند اميدي به صيانت از امنيت خود داشته باشد.(10)
مطابق اين رويكرد، تدوين استراتژي، ضرورتي فراگير ارزيابي ميشود كه بازيگران در هيچ دورهاي نميتوانند نسبت به آن بيتفاوت باشند. در مقابل ميتوان به ديدگاهي انتقادي اشاره داشت كه استراتژي را از ضرورتهاي ادوار پيشين حيات سياسي انسان دانسته و بر اين اعتقاد است كه تراكم زمان و مكان، سرعت يافتن سير تحولات، تعدد فزاينده عوامل مؤثر در وقوع پديدهها و تغييرات فراگير محيطي كه از شاخصههاي بارز عصر جهاني است؛ مانع از آن ميشود كه طرحهاي استراتژيك با ماهيتي فراگير و زمانبر، اساسا بتوانند امكان وجود بيابند.(11)
به تعبير ديويد هلد8 جهان معاصر بيشتر به دنبال يافتن راهحلهاي فوري است تا بتواند پاسخگوي وقايع و حوادثي باشد كه پيدرپي و در كوتاه مدت وارد زندگي او شده و ميگذرند؛ تا اينكه در پي دسترسي به آيندهاي مبهم، متحول و غيرقابل پيشبيني باشد.(12) به همين دليل است كه لارنس فريدمن9 اعتراف ميكند:
ماهيت متحول سياست نميتواند با مطالعات استراتژيك آكادميك دانشگاهها، همخواني داشته باشد.(13)
آنچه از منظري بومي براي جمهوري اسلامي ايران ميتواند معنادار باشد، وجود لوازم و مقتضيات، و در رتبه بعدي، شواهدي است كه در نهايت، استدلال گروه نخست را برتري ميبخشد. به عبارت ديگر، ضرورتهاي تدوين استراتژي براي كشوري چون جمهوري اسلامي ايران، فراتر از حدي ارزيابي ميشود كه موانع ناشي از جهاني شدن بتواند بر آنها فايق شود و اولويت آن را منتفي سازد. از جمله:
1- ژئوپلتيك كشور و قرار گرفتن آن در منطقهاي كه روندهاي امنيتساز، هنوز در بستري سنتي (و يا نيمه مدرن) تعريف ميشوند؛(14)
2- موقعيت كشور در شبكه ارتباطات جهاني و توليد تهديدات سختافزاري (افزون بر تهديدات نرمافزاري و يا تهديدات نامتقارني كه بازيگران توسعه يافته، ادعاهاي ناامني از ناحيه آنها را دارند)، كه اقتضاي برنامهريزيهاي استراتژيك متعارف را احساس ميكنند؛(15)
3- منابع محدود ملي و عدم توانايي (و حتي عدم ضرورت عقلي) هزينه كرد آنها، براي رفع كليه مشكلات؛(16)
4- سطح توسعهيافتگي كشور و در نتيجه عدم تأثيرگذاري شاخصهاي جهاني بر برنامههاي ملي؛(17)
و در نهايت وجود الگوهاي اصلاحي از برنامهريزي استراتژيك در كشورهاي توسعه يافته و قدرتمند نظام بينالملل.
كليه موارد مذكور دلالت بر آن دارند كه عصر استراتژي – با روايتهايي تازه – همچنان ادامه دارد و تاكتيكها با تمام اهميت و ضرورتشان، حداقل در كشورهايي چون جمهوري اسلامي ايران، نميتوانند، از حيث اهميت و اولويت كاري، جايگزين استراتژي شوند؛ به عبارت ديگر ضرورت تدوين استراتژي همچنان محسوس است.
2. گونهشناسي
ارائه يك تعريف جامع براي توصيف تمام انواع استراتژي در سطوح مختلف تصميمگيري، كار آساني نيست.(18)
از زماني كه استراتژي در معناي سنتي آن به معناي هنر راهبري نيروهاي نظامي در يونان پديدار شد تا به امروز كه نگرشهاي انتقاد و يا رويكردهاي جامعه نسبت به درك و طراحي استراتژيك موضوعيت يافتهاند، شاهد فراز و فرود بسيار اين مفهوم هستيم كه در برخي موارد در حد تاكتيك نيز تقليل يافته و به كار رفته است.(19) ��ر اين ميان چنان كه جان بيليس10 و جيمز ويرنز11 نيز اشاره كردهاند، تعاريفي كه جامعنگر بوده و بر تدبير مسائل در سطح ملي نظر دارند؛ ماهيتا به تلقي نوين از استراتژي نزديكترند. اين معنا، اغلب تحت عنوان استراتژي بزرگ ياد ميشود:
استراتژي عبارتست از هدايت و مديريت تمامي منابع يك ملت و يا گروهي از ملتها، جهت كسب اهداف سياسي (معين).(20)
اين تعريف معرف گونه خاصي از استراتژي است كه توسط پيروان مكتب انتقادي عرضه گرديده است. در يك تقسيمبندي كلان سه تلقي اصلي از «استراتژي» را ميتوان از يكديگر تفكيك كرد.
اول. مكتب نظامي
برنارد برودي12 با استناد به دو اثر برجسته در حوزه مطالعات استراتژيك يعني هنر جنگ نوشته سان تزو13 و درباره جنگ به قلم كارلفون كلازويتس14 چنين نتيجه ميگيرد كه قديميترين تلقي از استراتژي با نظاميگري همراه بوده؛ از اينرو ميتوان آن را هنر جنگ يا چگونگي نيل به پيروزي نظامي تعريف نمود.(21) اين نگرش، اگرچه مورد نقد بسيار قرار گرفته، اما در عمل به علت بهرهمندي از ماهيت عملگرايانه (پراگماتيك) توانسته به محور اصلي مطالعات و طرحهاي استراتژيك تبديل شود.
گرايش انديشهگران آمريكايي، از جمله آلفرد ماهان و اقبال تحليلگران انگليسي همچون كوربت و كاستكس به اين معنا كه متعاقبا در ساير حوزههاي مطالعاتي همانند ايتاليا – به قلم افرادي مانند ژيليو دوهت – دنبال گرديد؛(22) در واقع حكايت از آن دارد كه تلقي سنتي از استراتژي توانسته است تا سالهاي واپسين قرن بيستم به حيات خود استمرار بخشد.
دوم، مكتب دولتمحور
باري بوزان با تفكيك مطالعات امنيتي – كه بطور سنتي معطوف به دفع تهديد نظامي بودهاند – از مطالعات استراتژيك، در واقع توانست تلقي و رهيافت جديدي را بنيان نهد كه در آن صيانت از دولت به مثابه هدف عالي برنامههاي استراتژيك مطرح ميباشد. بوزان در مقدمهاي بر مطالعات استراتژيك؛ فناوري نظامي و روابط بينالملل (1987) ايده خود را مطرح نمود و در مردم، دولتها و هراس (1991) آن را به صورتي جامع و منسجم عرضه كرد.(23)
ريچارد واين جونز در مقام تحليل ديدگاه بوزان ميگويد: وي سطح تحليل استراتژي را تا عرصه امنيت بينالمللي ارتقا بخشيد و توانست با محوريت بخشيدن به ايده دولت، سازمان دولت و منافع دولت، چشمانداز نويني را به مطالعات استراتژيك بگشايد.(24) بدينترتيب باري بوزان را ميتوان نظريهپرداز مكتب دولتگرا معرفي كرد كه توانست با استفاده از مجموعه نظرات انتقادي دهههاي هفتاد و هشتاد، استراتژي را به مثابه علمي كه به دنبال صيانت از – و ارتقاء جايگاه – دولت در عرصه بينالملل و سياست داخلي است، مطرح سازد.
سوم، مكتب انتقادي
انديشه بوزان از دو ناحيه، واكنشهاي انتقادي را برانگيخت: نخست آنكه تأكيد بنيادين وي بر دولت دليلي بر ماهيت محافظهكارانه رويكرد او تلقي شد و از سوي منتقدين چون بنديكت اندرسن15 انحراف اساسي در مطالعات استراتژيك، و حتي امنيتي ارزيابي گرديد.
به زعم ايشان مرجع امنيت و مطالعات استراتژيك، دولتها نيستند و جهاني شدن با پديد آوردن جامعه شبكهاي، در واقع به تحول معناي سنتي مليت با محوريت دولت منجر شده و نشان داده كه برخي بازيگران فراملي همچون جنبشها يا سازمانهاي جهاني و منطقهاي و يا در سطح فروملي، افراد از اهميت بيشتري برخوردارند.(25) نكته دوم آنكه، نگرش بوزاني در نهايت بر رويش مطالعات استراتژيك از درون مطالعات امنيتي حكم ميدهد، حال آنكه به زعم افرادي چون كن بوث16 و سگال17 استقلال مطالعات استراتژيك از مطالعات امنيتي نبايد ناديده انگاشته شود:
مطالعات استراتژيك از بطن مطالعات روابط بينالملل (با رويكرد امنيتي – دفاعي) بيرون نميآيد؛ چرا كه ريشه در تئوريهاي سياسي دارند. علت اين ادعا نيز آن است كه پرسش بنيادين مطالعات استراتژيك، همان پرسش اصلي تئوري سياسي – و نه صرفا پرسش خرد مطالعات امنيتي در گستره روابط بينالملل – است؛ يعني اين پرسش كه چگونه ميتوان بين اهداف و ابزارها ارتباط مؤثر برقرار كرد؟(26)
رويكرد انتقادي به جهت داشتن بينش وسيعتر از ملاحظات دولتي صرف و فرارفتن از ملاحظات نظامي صرف، (تقريبا) به رويكرد منتخب در گستره بينالمللي تبديل شده و حجم آثار منتشره با اين رويكرد دلالت بر آن دارد كه قرن بيست و يكم، با اين تلقي از استراتژي بيشتر آشنا خواهد بود. بر اين اساس ميتوان در چارچوب فضاي مبتني بر وجود ملت – كشورها، استراتژي را چنين تعريف نمود:
برنامه بلندمدت طراحي شدهاي كه براي نحوه كاربرد كليه امكانات (بالفعل / بالقوه) در راستاي نيل به اهداف در سطح ملي، در دوره زماني مشخص كه با توجه به شرايط داخلي و خارجي هر بازيگر، توسط دولتها طراحي و به اجرا گذارده ميشود.
در اين تعريف چند نكته لحاظ شده است: اولا – ماهيت استراتژي ديگر نظامي نيست؛ ثانيا – سطح تحليل ملي است؛ لذا ماهيت كلاننگر آن مورد تأكيد قرار گرفته؛ ثالثا – از حيث ابعاد جامع بوده و حوزههاي سياسي، فرهنگي، اقتصادي و ... را به صورت همزمان مدنظر دارد؛ رابعا – زمانمند و مكانمند است؛ بدين معنا كه بازيگران حاضر در تحقق استراتژي و دوره زماني تحقق اهداف بايد مشخص باشند؛ و بالاخره آنكه ماهيت جمعي آن مورد توجه قرار گرفته است. بدين معنا كه طراحي استراتژي صرفا امري دولتي ارزيابي نميشود، بلكه در بستر شرايط داخلي و با مديريت دولتها انجام ميشود.
3. محورهاي طراحي استراتژي امنيت ملي
با عنايت به تجربه كشورهاي موفق در مقام طراحي استراتژي ملي، ميتوان دو محور اساسي را كه از نظر روششناختي حضور آنها در طراحي هر استراتژي ضرورت دارد، سراغ گرفت.
محور اول. بازيگران
ماهيت جامع و فراگير استراتژي، به گونهاي است كه بايد به نوعي از مجموعه توانمنديهاي جامعه در سطوح مختلف استفاده شود. به عبارت ديگر اگرچه نهادهاي رسمي موجود در نظام سياسي متولي ارائه و تصويب استراتژي هستند. اما اين بدان معنا نيست كه طراحي استراتژي امري انحصاري و تعريف شده در سطح قدرت رسمي است. از اين منظر نگارنده بين پنج گروه از بازيگران كه در طراحي، تصويب و اجراي استراتژي داراي نقشهاي متفاوتي هستند، تفكيك ميكند.
1. روندسازان
بنياد استراتژيهاي ملي بر مردم يعني كانون اصلي قدرت در هر جامعه تلقي ميشود. به همين دليل است كه مردم به مثابه توليدكنندگان روندهايي شناسانده ميشوند كه قدرت سياسي لازم است به هنگام مديريت كلان جامعه به آنها توجه نمايد و از طريق طراحي استراتژي، همسو با خواستهها و توانمنديهاي مردم، به جلب رضايت و كسب حمايت آنها همت گمارد.
استراتژي بريده از مردم و يا در ارتباط اندك با مردم (خواستهها و حمايتها)، نميتواند كارآمد باشد و در نهايت دچار سستي و شكست خواهد شد. اين معنا در تعريف مدرن امنيت، لحاظ شده و ظهور گفتمان امنيت ايجابي دلالت بر آن دارد كه استراتژي امنيت ملي كارآمد بايد به سوي ظرفيتهاي داخلي و ايجاد امنيت از طريق كسب رضايت مردمي (به عنوان مؤثرترين نوع قدرت)، سوق داده شود.(27)
گذشته از مردم آنچه با عنوان جامعه مدني (در معناي تخصصي آن) شهرت يافته، در طراحي استراتژي نقش حياتي ايفا ميكند. جامعه مدني با انتقال خواستههاي مردمي به درون قدرت رسمي و انعكاس كارآمدي نظام در سطح مردمي، بيشترين و مؤثرترين نقش را در ايجاد وفاق ملي ايفا مينمايد و به همين دليل است كه جامعه مدني را مولد قدرت نرم ميخوانند. بنابراين ميتوان ادعا كرد كه در مقام طراحي استراتژي امنيت ملي، نقش نخست متعلق به روندسازان است كه به طور مشخص مردم و جامعه مدني را شامل ميشود.
2. برنامهسازان
دريافت روندها اگرچه براي طراحي استراتژي ضروري هستند، اما كافي نخواهند بود؛ چرا كه جنس روندها از نوع خواستهها، توقعات و داشتهها است، حال آنكه استراتژي از جنس برنامه است؛ لذا تبديل خواسته – داشته به «برنامه» نيازمند وجود گروه ديگري از بازيگران استراتژيك است كه از قابليت و علم برنامهريزي برخوردار باشند. اين مسؤوليت به عهده ساختار رسمي قدرت است كه قواي رسمي و مديران ارشد بطور مشخص عهدهدار آن هستند.(28) برنامهسازان با عنايت به مجموعه شرايط داخلي، محيط متحول خارجي خواستهها و امكانات موجود، طرح اوليه استراتژي ملي را تهيه ميكنند. شايان ذكر است كه اين اقدام در دو مرحله صورت ميگيرد:
1) برنامهريزي در حد خرد كه توسط مديران ارشد و در حد وزارتخانههاي مختلف صورت ميگيرد.
2) برنامهريزي در حد كلان كه توسط رؤساي قوا و در حد ملي صورت ميگيرد.
3. تصميمسازان
تعريف يك مرجع قانوني مستقل براي تصويب استراتژي ملي، از آن روي صورت ميگيرد كه امكان برر��ي طرحهاي پيشنهادي متفاوت فراهم آيد تا بدين وسيله ضمن كاهش كاستيها بيشترين ضمانت اجرايي براي استراتژي ملي، فراهم آيد. از اينرو، لازم است استراتژي ملي بدون هر نظام سياسي، توسط عاليترين مقام اجرايي آن نظام، بررسي نهايي و سپس تصويب و ابلاغ گردد.(29)
4. مجريان
تصويب استراتژي به آن، جنبه ابلاغ داده، لذا در دستور كار ملي قرار ميگيرد. معناي اين سخن آن است كه كليه بازيگران در اين مرحله بايد نقش اجرايي ايفا نمايند تا استراتژي در حد وزارتخانههاي مختلف تعريف عملياتي يابد.(30)
5. ناظران
كاربردهاي مثبت نظريه سيستمها موجب شده تا اصل نظارت و دريافت بازخوردها، به درون الگوي طراحي استراتژي ملي نيز راه يابد. بر اين اساس، استراتژي، وجود نيروي ناظري را ميطلبد كه بتواند مراحل مختلف كاربرد آن را تحت كنترل قرار دهد.(31) اين نظارت لازم است در سه سطح تعريف شود:
1- نظارت فراگير؛ كه توسط مردم و جامعه مدني صورت ميگيرد.
2- نظارت رسمي دروني؛ كه توسط مكانيزمهاي كنترلي درون ساخت قدرت اجرايي به انجام ميرسد.
3- نظارت رسمي بيروني؛ كه توسط مكانيزمهاي كنترلي خارج از ساخت قدرت اجرايي به انجام ميرسد.
تفكيك پنچگانه بالا به گونهاي است كه ميتواند تمامي بازيگران حاضر در يك واحد سياسي را درگير موضوع استراتژي ملي نمايد و از اين حيث جامع و مبتني بر عزم ملي ارزيابي ميگردد.
محور دوم، عناصر
استراتژي ملي امر بسيط و سادهاي (چنانكه در تعاريف سنتي آمده) نيست كه بتوان آن را در چارچوب معادلات واحدي (مثلا نظامي) فهم و حل و فصل نمود. پيچيدگي هيأت سياسي حاضر، ما را بدين امر رهنمون مينمايد كه در كليه موضوعات – حتي ساده و اوليه – جانب احتياط را گرفته و نگرشي تركيبي اتخاذ نماييم.
بر اين اساس در بحث استراتژي اين ضرورت به مراتب بيشتر است و به تعبير كالين گراي امري حياتي ارزيابي ميشود كه عدم توجه به آن نه ضعف استراتژي، بلكه، نابودي استراتژي را به دنبال دارد. به عبارت ديگر لحاظ نكردن عناصر مختلف استراتژي، آن را تا سطح يك تاكتيك تنزل ميدهد كه اطلاق استراتژي به آن ديگر صحيح نخواهد بود.(32) نگارنده براي استراتژي ملي سه عنصر اصلي را پيشنهاد ميكند:
1. چارچوب استراتژيك18
هر نظام سياسي مبتني بر اصول و مبادي مشخص است كه معرف هويت منحصر به فرد آن نظام، در مقايسه با ساير نظامهاي مشابه است. ويژگي ماهوي اين اصول آن است كه بروز هرگونه تغيير در آنها موجب دگرگوني نظام سياسي شده و آن را به غير آن تبديل ميسازد. به همين خاطر است كه چارچوب استراتژيك را دربردارند. خطوط قرمز نظام سياسي ميدانند و بر اين مبنا آنها را اصولي قانوني و غيرقابل تغيير معرفي ميكنند.
با اين تعريف مشخص ميشود كه چارچوب استراتژيك ميتواند از مبادي و كانونهاي تاريخي، اعتقادي و فرهنگي نشأت گرفته باشد، اما در مقام عمل اولاً – به صورت قانون تعريف شده؛ ثانياً – عاليترين اصول قانوني يك واحد سياسي تلقي شده و غيرقابل تغيير ميباشد؛ ثالثاً – جنبه عمومي و فراگير دارد (بدين معنا كه به كليه اعمال و رفتارها حاكم است) و بالاخره آنكه حساسيتزا است؛ چنانكه هيچ تعرضي به آن از سوي نظام سياسي، تحمل نخواهد شد.(33) چارچوب استراتژيك در اين معنا در هر مقطع تاريخي توسط جامعه تعريف ميشود كه معمولا تعريف آنها با رخدادي بزرگ چون انقلاب، كودتا، جنگهاي داخلي همراه است.
2. برنامه استراتژيك19
معناي اراده شده از استراتژي امنيت ملي يا ساير موارد استراتژي ملي را برنامه استراتژيك شكل ميدهد. بدين معنا كه با توجه به سه اصل زير:
اصل اول- وفاداري به اصول مندرج در چارچوب استراتژيك؛
اصل دوم- داشتن نگرش كاربردي براي ارائه پاسخي مناسب، جهت تحقق نيازهاي ملي و؛
اصل سوم- استفاده حداكثر از امكانات بالفعل و بالقوه موجود. استراتژيستها اقدام به طراحي برنامه كلاني مينمايند كه از آن تحت عنوان برنامه استراتژيك ياد ميشود. اين برنامه را در نگرش عمومي – به تسامح – استراتژي ملي نيز مينامند كه دليل اين امر غلبه صبغه پراگماتيستي بر آن و موضوعيت يافتن آن در برنامه عمومي جامعه است.
3. سياست استراتژيك20
در پي مشخص شدن برنامه استراتژيك لازم است تا تقسيم كار ملي بين اجزاي مختلف ساختار رسمي قدرت و ديگر بازيگران مؤثر، براي تحقق اهداف تعريف شده در برنامه استراتژيك صورت پذيرد. اين تقسيمبندي كه از جنس سياستهاي روزمره است، معمولا در دوره زماني كوتاه معنا مييابد و توسط شاخصهاي عيني فازبندي شده، مشخص ميشود كه آن را سياست استراتژيك مينامند.
بر اين اساس ميتوان به ضرورت وجود چند سياست استراتژيك متناسب با بخشهاي مختلف اجرايي در يك واحد سياسي پي برد كه در نهايت تابع اهداف برنامه استراتژيك و منطق چارچوب استراتژيك هستند. در گفتمان عمومي آنچه به عنوان برنامههاي دو يا سه ساله و يا پنج ساله تعريف ميشود، معمولا دربرگيرنده همين سياستهاي استراتژيك هستند.
با عنايت به آنچه كه بيان شد مشخص ميشود كه استراتژي امنيت ملي در هر واحد سياسي بايد در دو سطح مورد تجزيه و تحليل قرار گيرد: نخست، در سطح عناصر كه از اين طريق لايههاي سهگانه چارچوب استراتژيك، برنامه استراتژيك و سياست استراتژيك در حوزه مسائل امنيتي كشور تعريف و مشخص ميشوند. دوم، در سطح بازيگران كه از اين طريق نقش بازيگران روندساز، برنامهساز، تصميمساز، مجري و ناظر به تفكيك مشخص ميشود.
الگويي كه سهم بسزايي در مشاركت بخشي به بازيگران مختلف در حوزهها و سطوح مذكور داشته باشد، قادر خواهد بود استراتژي امنيتي كارآمدتري نيز توليد و ارائه نمايد.
طراحي استراتژي
تدوين استراتژي امنيت ملي مانند ساير گونههاي استراتژي، امري دشوار و مبتني بر مشاركت جمعي است كه بطور طبيعي در مقاله حاضر نميتوان ادعاي طرح محتوايي آن را داشت. در اين قسمت، نگارنده با توجه به چارچوب نظري بيان شده، نوعي ملاحظات روششناختي را بيان ميكند كه ميتواند در نيل به يك استراتژي كارآمد در حوزه امنيتي، مؤثر واقع شود.
1. طراحي الگوي تركيبي براي استراتژي امنيت ملي
چنان كه در قسمت مباحث نظري بيان شد، درخصوص منطق حاكم بر استراتژي امنيت ملي ديدگاههاي متفاوتي وجود دارد كه مكاتب نظامي، دولتمحور و انتقادي داعيهدار آنها هستند. آنچه در ارتباط با اين مكاتب درخور توجه ميباشد آن است كه؛ اگرچه هر يك بخشي از واقعيت را به همراه دارند اما از نظر كاربردي هيچكدام با شرايط بومي جمهوري اسلامي ايران انطباق لازم را ندارند. بنابراين گذشته از ميزان اعتبار محتوايي هر يك، كاربرد هيچ يك براي جامعه ايران توصيه نميشود.
دليل اين امر نيز به موقعيت متناقض جمهوري اسلامي ايران در ساختار منطقهاي و جهاني بازميگردد. جامعه ايراني داراي دو مشخصه متقارن است؛ در حالي كه از حيث داخلي گرايش زيادي به گفتمانهاي ايجابي امنيتسازي دارد؛ اما در منطقه و موقعيتي از نظام جهاني قرار گرفته كه تهديدات سنتي (برآمده از گفتمان سلبي)(34) آن را به شدت تهديد ميكند. اين دوگانگي مانع از آن ميشود تا بتوان تلقي نظامي درستي از استراتژي امنيت ملي (به مثابه الگويي با كاركرد سنتي) و يا تلقي انتقادي (به مثابه الگويي مدرن) براي كشور تجويز نمود.
بر اين اساس نخستين ضرورت روششناختي در امر طراحي استراتژي امنيت ملي كشور ميتواند، طرح اين پرسش و يافتن پاسخ درخور براي آن باشد كه كدامين تلقي از استراتژي امنيت ��لي به شرايط بومي كشور متناسب است؟ نگارنده الگويي تركيبي را پيشنهاد مينمايد كه در حوزه داخلي به سمت الگوي انتقادي، در عرصه منطقهاي و بينالمللي مبتني بر همكاري و در عرصه جهاني بر پايه افزايش شاخصهاي نرم و سخت قدرت قرار دارد.(35)
2. مشاركت ايجابي در مقام طراحي استراتژي امنيت ملي
مشاركت از جمله اصول بنياديني است كه در كليه الگوهاي موجود از استراتژي امنيت ملي بر آن تأكيد شده است. با اين حال با تأمل در محتوا و نوع مشاركت موردنظر استراتژيستها ميتوان دو نوع مشاركت را از يكديگر تفكيك كرد:
نخست، مشاركت حمايتي كه در آن سعي ميشود استفاده از توان ملي براي دفع تهديدات در مواقع بحراني، مدنظر واقع شود؛ بدون آنكه در مقام تعريف اصول و مباني ملي و يا تعيين اهداف ملي، بازيگران خرد ملي با دولت سهيم باشند.
دوم، مشاركت ايجابي كه در آن كليه بازيگران به نوعي در تعيين چارچوب، اصول و اهداف حضور دارند و لذا در قبال استراتژي مصوب احساس مسؤوليت نموده، اجراي آن – و دفع تهديدات در مواقع بحراني – را رسالت ملي خود ميدانند.(36)
جمهوري اسلامي ايران به واسطه ماهيت اسلامي خود كه به تفسيري خاص از اسلام اشاره دارد و در آن حضور مردم در مشروعيت بخشي به قدرت سياسي به صورت معنادار پذيرفته شده است و به عبارت ديگر به دليل نوع الگوي سياسي اتخاذ شده كه در آن اصل جمهوريت مقولهاي غيرقابل تغيير پذيرفته شده؛(37) بايد در مقام امنيتسازي بر اصول مشاركت ايجابي تأكيد تمام داشته باشد تا از اين طريق بتواند در كنار ارتقاي شاخصهاي قدرت سخت، به ميزان قابل توجهي از قدرت نرم دست يابد و بدين وسيله در موازنه قدرت با بازيگران منطقهاي و يا برونمنطقهاي، به سطح برتر يا دستكم متوازن دست يابد.
براساس الگوي پيشنهادي در محور نخست طراحي استراتژي امنيت ملي، الگوي زير از مشاركت ايجابي، براي جمهوري اسلامي ايران توصيه ميشود.
اول. روندسازان
بنياد كليه روندها را «مردم» شكل ميدهند، اما اين بدان معنا نيست كه مردم اين مهم را به صورت مستقيم به انجام ميرسانند. چنين به نظر ميرسد كه مردم به علت اشتغال به امور روزمره بيشتر تمايل به ايفاي غيرمستقيم اين نقش دارند. بنابراين به جز مواردي چون انتخابات، همهپرسيها و تظاهرات عمومي، ميتوان طيف متنوعي از تأثيرگذاريهاي غيرمستقيم را نيز سراغ گرفت كه در قالب فعاليتهاي مدني صورت ميپذيرند.
احزاب، گروهها، مطبوعات، اصناف، جنبشها و... از جمله ابزارهاي اينگونه حضور هستند كه به نظر ميرسد، نقش آنها در سالهاي آتي رو به افزايش خواهد بود. نتيجه آن كه مردم و جامعه مدني اصليترين بازيگران حاضر در حوزه روندها هستند كه ميتوانند با كاهش گسست بين مردم و نظام به افزايش ضريب امنيت ملي كشور كمك نمايند.(38) هرگونه آسيب و كاستي در اين حوزه ميتواند به توليد فرآيندهاي منفي درون جامعه و در نتيجه بروز سستي در قدرت ملي و تأثير منفي بر امنيت ملي كشور، منجر شود.
دوم. برنامهسازان
برنامهسازي در حد خرد بايد برعهده مديران ارشد درون نظام اداري قرار گيرد تا از اين طريق وزراي دولت و مجموعه كارشناسي آنها در امر طراحي استراتژي امنيتي كشور درگير شوند. بديهي است كه اين فعاليتها كه در سطح خرد به انجام ميرسند، لازم است طي سلسله مراتب اداري به سطح كلان رهنمون شده و در آنجا توسط رؤساي قواي سهگانه، با مديريت رياست جمهوري، يكدست و همسو شوند. بدينترتيب، برنامهسازي، ميتواند در درون حكومت (به معناي عامش كه هر سه قوه را فراميگيرد) به انجام برسد. در اين ارتباط نهاد ويژه شوراي عالي امنيت ملي، پيشبيني شده كه مديريت اين فرآيند پيچيده درون حكومت را عهدهدار است.
سوم. تصميمسازان
تفكيك بين رهبري و حكومت در جمهوري اسلامي ايران و معرفي رهبر به عنوان شخصيت اول نظام اسلامي، دلالت بر آن دارد كه كليه سياستهاي كلان بايد توسط اين مرجع تأييد نهايي شود. اين موضوع در قانون اساسي براي رهبري تعريف شده است.
پس از كارشناسي به عمل آمده در درون حكومت، استراتژي امنيت ملي از استحكام اوليه برخوردار گردد و همين امر، بررسي و تصويب آن را براي رهبري تسهيل ميسازد، با اين حال تخصصي شدن پديدهها و ضرورت پيشبينيساز و كارهاي كنترلي جهت به حداقل رساندن خطاهاي احتمالي، موجب ميشود تا اين بررسي با دقت بيشتري به انجام رسد. چنين به نظر ميرسد كه راهكار استفاده از مجمع تشخيص مصلحت در هر دو حوزه بررسي و نظارت بتواند در انجام اين مهم مؤثر باشد. بر اين اساس، مجموعهاي از اركان حكومت با محوريت رهبري، نقش تصميمسازي را ايفا مينمايند.
چهارم. مجريان
نكته مهم درخصوص گونههاي مختلف استراتژي كه در سطح ملي تعريف ميشوند، ماهيت اجرايي آنها است كه پس از تصويب جنبه ابلاغي پيدا ميكنند. به همين دليل است كه تلاش براي تحقق اهداف استراتژي به يك رسالت ملي تبديل ميشود و كليه بازيگران – اعم از رسمي و غيررسمي – در قبال آن مسؤول هستند. بنابراين حوزه اجرا بسيار وسيع بوده و كليه نهادها را شامل ميشود.
آنچه به عنوان وفاق ملي از آن ياد ميشود، در واقع نمودهاي مختلفي دارد كه عزم ملي بر اجراي استراتژي شاخصترين آنها است. البته نبايد اين نكته را ناديده انگاشت كه حكومت (مشتمل بر سه قوه) مسؤوليت اصلي اجراي استراتژي را به عهده دارد و كارآمدي حكومتها در اين حوزه، با توجه به ميزان توفيقشان اندازهگيري ميشود. ضمنا در مجموعه حكومت، شوراي عالي امنيت ملي بازوي اصلي رياست جمهوري تلقي ميشود كه در امور امنيتي، عهدهدار مسؤوليت محوري است كه متناسب با شأن آن در مقام تصميمسازي تعريف ميشود.
پنجم. ناظران
با عنايت به ماهيت فراگير و متنوع امر ارزيابي و نظارت بر حسن اجراي استراتژي امنيت ملي، كه در قالب سه الگوي فراگير، رسمي دروني و رسمي بيروني به آن اشاره شد، براي جامعه ايران گزارههاي زير قابل پيشنهاد هستند:
گزاره اول؛ لازم است نظارت رسمي بيروني، توسط رهبري به انجام رسد. از آنجا كه اين موضوع خود امري حساس و نيازمند سازماني مستقل از ساخت رسمي حكومت است، مجمع تشخيص مصلحت به مثابه بازوي رهبري ميتواند اين وظيفه را عهدهدار شود. البته اين نظارت به نيابت خواهد بود و اعمال هرگونه اصلاحي، منوط به تصويب و ابلاغ رهبري خواهد بود.
گزاره دوم؛ نظارت رسمي دروني ميبايست توسط رياست جمهوري به انجام رسد. از آنجا كه اين موضوع امري حساس و نيازمند سازماني مستقل و كارآمد است، شوراي عالي امنيت ملي ميتواند به مثابه بازوي اصلي رئيسجمهور در امور امنيتي، عهدهدار اين وظيفه گردد.
گزاره سوم؛ تحقق نظارت فراگير، در گرو آن است تا: اولاً- كانونهاي اعمال نظارت رسمي به نوعي راههاي ارتباط با مردم و به ويژه نخبگان مردمي را تعريف و هموار سازند؛ ثانياً- جامعه مدني از طريق تأسيس مراكز مطالعاتي استراتژيك، در حوزه مسائل امنيتي فعال شود.
از رهگذر پيشنهادات مذكور ميتوان به تحقق مشاركت ايجابي در كشور و افزايش ضريب امنيت ملي به واسطه توليد ميزان قابل توجهي از قدرت نرم و نيز به دليل تعلق خاطر مردم به استراتژي امنيت ملي، اميدوار بود.
3. تعريف عملياتي سطوح استراتژي
از جمله آسيبهاي جدي كه روش طراحي استراتژي امنيت ملي را در بسياري از كشورهاي جهان سوم دچار بحران ميسازد، نبود مرز مشخص بين سه حوزه چارچوب استراتژيك، برنامه استراتژيك و سياست استراتژيك است كه برخي از بازيگران را از انجام وظايف اوليهشان بازميدارد و در عوض به انجام اموري مشغول ميسازد كه در صلاحيت آنها نيست. جهت اصلاح اين وضعيت، گزارههاي روششناختي زير پيشنهاد ميشود:
گزاره اول؛ فضاي مديريت امنيت ملي در كشور بايد شفاف شود.
اگرچه بازيگران حاضر در عرصه تدوين استراتژي امنيت ملي، متعدد هستند، اما اين امر به تنهايي نميتواند منفي ارزيابي گردد. آنچه اين پديده را منفي ميسازد، مشخص نبودن حوزه مسؤوليتها و اختيارات است كه به تداخل امور نيز منجر ميشود. براي اصلاح اين وضعيت ميبايست طبق تحليل سه سطح پيشنهادي؛ مسؤوليت اصلي تهيه چارچوب استراتژيك با رهبري؛ تهيه برنامه استراتژيك با رهبري و حكومت و بالاخره تهيه سياست استراتژيك با حكومت باشد.
گزاره دوم، فضاي مديريت امنيت ملي در كشور بايد هدفمند شود.
اگر در پي آن باشيم كه ��ياست استراتژيك كشور را در حوزه امنيتي تهيه كنيم، در حالي كه برنامه استراتژيك كشور مشخص نشده يا اينكه در فضايي كه چارچوب استراتژيك مشخص نيست، بخواهيم برنامه استراتژيك طراحي كنيم هدف امنيتي غيرمشخص خواهد بود كه اين امر در نهايت به تضعيف استراتژي امنيت ملي منجر ميشود. بر اين اساس، پيشنهاد روششناختي، رعايت اولويت در تهيه و ابلاغ سطوح سهگانه استراتژي ميباشد.
نتيجهگيري
قدرت سياسي به صورت مستقيم از قدرت يك بازيگر در عرصه توليد و توان اجتماعي... او ناشي ميشود.(39)
تحليل صريح و شفاف رابرت كاكس21، اگرچه از مويدات نظري و عملي بسياري برخوردار است كه نفي آن را غيرممكن ميسازد، اما چنين به نظر ميرسد كه در مقام بيان همه معنا، ناقص بوده و به علت عدم توجه به ابعاد روششناختي فرآيند توليد قدرت، درخور نقد جدي است. از اين منظر ميزان كاربرد و تأثير مؤلفههاي قدرت با الگوي عملياتي و كاربردي مرتبط است. به عبارت ديگر توان واحد در قالب الگوهاي متفاوت، تأثيرات مختلفي بجاي ميگذارد كه اين امر دلالت بر اهميت سياست و برنامه صاحبان قدرت دارد.
از اينرو، بحث در مورد چگونگي طراحي استراتژي، از جمله موضوعات مهمي است كه گذشته از پيشينه تاريخي آن، در سالهاي پاياني قرن بيستم و آغازين قرن بيست و يكم، به صورت موضوعي خاص و مستقل در دستور كار دولتها قرار گرفته است. نتيجه اتخاذ ��ين رويكرد، توليد حجم قابل توجهي از متون نظري و ارائه الگوهاي عملي متنوع و متعددي است كه امروزه تحت عنوان كلي «مطالعات استراتژيك» از آن ياد ميشود.
با اين حال در جامعه علمي – عملي ما اين موضوع چنان كه بايد جايگاهي درخور پيدا نكرده؛ لذا شاهد ضعف متون و الگوهاي استراتژيك پيشنهادي هستيم كه ميتوانند در كاهش ضريب كارآمدي قدرت ملي تأثيرگذار باشند. رفع اين نقيصه متضمن پيدايش عزمي ملي براي بوميسازي مطالعات استراتژيك و طراحي الگوهاي نوين متناسب با شرايط داخلي و خارجي جمهوري اسلامي ايران است. نگارنده در نوشتار حاضر ضمن نقد رويكردهاي سنتي و نوين در حوزه مطالعات استراتژيك و اتخاذ رويكرد انتقادي، تلاش نموده تا الگويي بومي براي فرآيند تصميمسازي در حوزه امنيت ملي در كشور ارائه نمايد.
اين الگو كه از مبادي نظري – فلسفي مكتب انتقادي تغذيه ميشود، با توجه به بازيگران حاضر در عرصه طراحي استراتژي امنيت ملي جمهوري اسلامي ايران، به تعريف لايههاي اصلي استراتژي امنيت ملي كشور (يعني چارچوب استراتژي، برنامه استراتژيك، سياست استراتژيك) پرداخته و نقش قانوني هر يك را با رعايت اصل مشاركت جمعي ايجابي، بيان ميدارد. البته به نظر ميرسد كه با اصلاح موانع ساختاري كه در اين نوشتار به آنها اشاره شده، ميتوان به افزايش كارآمدي قدرت ملي براي تقويت ضريب امنيتي كشور، اميدوار بود.