نظام بودجه‌ریزى، تحول می‌خواهد

امروز مسائل مربوط به تنظیم بودجه صرفاً در دخل و خرج دولت و حساب دهى قوه مجریه به قوه مقننه خلاصه نمى شود، هرچند درگذشته یکى از اصلى ترین موضوع ها در ارتباط با بودجه، پاسخگویى دولت در کل و همچنین در داخل خود قوه مجریه بود. سند بودجه و نظام بودجه ریزى مهم ترین عاملى است که اطلاعات لازم براى اعمال حاکمیت را در اختیار قوه مجریه قرار مى دهد و از طرف دیگر براى قوه مقننه مبنایى فراهم مى کند تا به کمک آن بتواند با ابلاغ سیاست هاى کلان عملکرد دولت را ارزیابى کند.
از ابتداى پیروزى انقلاب اسلامى، همیشه این بحث مطرح بوده که سند بودجه داراى اشکال است و اشکال هاى آن را نیز اعلام مى کردند. در زمان ریاست دکتر زنجانى، رئیس سازمان مدیریت و برنامه ریزى در دهه ،1360گروهى مأمور شدند تا نظام بودجه ریزى کشور را بررسى کنند. این گروه با هدایت صاحب نظران در عرصه اقتصاد و امور پولى و مالى، 4سال کار کردند که دستاوردهاى آن در قالب چند گزارش ارائه شد اما متأسفانه به اجرا درنیامد. در سال ،1380مرکز پژوهش هاى مجلس شوراى اسلامى بار دیگر در این زمینه تلاش کرد و پس از بحث هاى متعدد که در دستگاه هاى دولتى و مراکز علمى در زمینه لزوم اصلاح نظام بودجه ریزى انجام شد، مجلس در بودجه سال 81 دردو تبصره، دولت را مکلف کرد تا ساختار بودجه را اصلاح کند، بدون آن که هدف روشنى را در این زمینه بیان کند. در اجراى این دستور، سازمان مدیریت و برنامه ریزى در نخستین گام طبقه بندى و برخى از تعاریف بودجه را تغییر داد، بدون این که بخواهد کل ساختار بودجه ریزى را تغییر دهد؛ به طورى که طبقه بندى بودجه که تا آن زمان در قالب یک تراز درآمدها و هزینه ها یا تراز منابع و مصارف بود، در قانون بودجه سال 81 دچار دگرگونى شد.
به موازات آن، مجلس شوراى اسلامى با تصویب قانون تنظیم بخشى از مقررات مالى دولت که شامل برخى از تبصره ها و احکام دائمى بود، راه را براى اصلاح کل ساختار بودجه هموار کرد. در ماده 77 این قانون، تعاریفى جدید به تعاریف قانون برنامه و بودجه که مصوب سال 1351است افزوده شد و مبانى تدوین اعداد و ارقام بودجه تغییر کرد. در قانون سال ،1351بودجه عمومى به بودجه جارى و بودجه عمرانى تفکیک شده بود، اما در قانون بودجه سال 81 مفهوم جدیدى وارد نظام بودجه ریزى کشور شد که همان «ارزش خالص» است. براساس این مفهوم، ارزش دارایى هاى دولت منهاى بدهى هاى آن مبنا قرار مى گیرد و براساس آن دو نوع پرداخت تعریف مى شود:
الف) پرداخت هایى که ارزش خالص را کاهش مى دهد و هزینه تلقى مى شود که در حال حاضر هزینه را مترادف با بودجه جارى در نظر مى گیرند.
ب) پرداخت هایى که ارزش خالص را افزایش مى دهند و به عنوان دارایى و سرمایه مطرح مى شوند.
با توجه به این تغییرات، بودجه به 3 بخش یا تراز تفکیک شد. در تراز اول، درآمد و در مقابل آن هزینه تعریف شد. منظور از درآمد در اینجا درآمدهاى مالیاتى و سایر درآمدهاى مستمر دولت است. قبل از آن بسیار تلاش مى شد تا ثابت شود که مثلاً عواید نفت و فروش ساختمان و دارایى نباید جزو درآمدها محاسبه شود. امروز در سند بودجه به راحتى در نخستین تراز، ارقام مربوط به درآمد و هزینه بودجه عمومى دولت دیده مى شود و منفى بودن این تراز در 4 یا 5سال اخیر به روشنى ملاحظه مى شود.
در تراز دوم، واگذارى دارایى هاى سرمایه اى و تملک دارایى هاى سرمایه اى مطرح شد که این تراز همیشه مثبت بوده است، به دلیل این که واگذارى دارایى هاى سرمایه اى، شامل فروش نفت خام و ساختمان ها و سایر سرمایه هایى که در اختیار دولت قرار دارد، بیش از سرمایه گذارى هاى عمومى دولت بوده است.
در تراز سوم نیز تملک دارایى هاى مالى و واگذارى دارایى هاى مالى آمده است که عمدتاً شامل اوراق مشارکت و استقراض داخلى یا خارجى است و مهم ترین تأثیر این تراز، متعادل کردن کل منابع و مصارف بودجه عمومى است.
این ? تراز کل، بودجه عمومى دولت را تشکیل مى دهد. همچون گذشته تعادل آن کاملاً برقرار است، یعنى دو طرف پرداخت ها یا مصارف و منابع آن با همدیگر برابر است؛ اما براى نخستین بار مشخص شد که کسرى و مازاد در چه جاهایى رخ مى دهد. در مورد فروش نفت و منابع حاصل از آن همیشه این بحث وجود داشته است که چه مقدار از این منابع صرف هزینه هاى جارى مى شود. با طبقه بندى جدید در بودجه، پاسخ این سؤال به صورت شفاف در سند بودجه ارائه شده است. بدین ترتیب، ملاحظه مى شود که با اصلاح طبقه بندى منابع و مصارف بودجه شفافیت اولیه در مورد استفاده از منابع سرمایه اى و انتشار اوراق مشارکت براى تأمین کسرى تراز اول (درآمدها و هزینه ها) صورت گرفته است، اما این اقدام به تنهایى به منزله اصلاح ساختار بودجه تلقى نمى شود، بلکه از لحاظ بعد فنى تدوین بودجه گامى مثبت تلقى مى گردد و ابعاد اصلاح ساختار نظام بودجه ریزى علاوه بر بعد فنى، بعد سیاستگذارى را نیز شامل مى گردد که در این مرحله، اثرى از سیاستگذارى و تغییرات در تصمیم گیرى لحاظ نشده است.
گام بعدى در جهت اصلاح نظام بودجه ریزى، تصویب ماده 138قانون برنامه چهارم توسعه بود که سازمان مدیریت و برنامه ریزى کشور موظف گردید به منظور اصلاح نظام بودجه ریزى از روش موجود به روش هدفمند و عملیاتى و به صورت قیمت تمام شده خدمات، اقدام هاى زیر را حداکثر تا پایان سال 1385انجام دهد.
الف) شناسایى و احصاى فعالیت و خدماتى که دستگاه هاى اجرایى ارائه مى کنند.
ب) تعیین قیمت تمام شده فعالیت ها و خدمات، متناسب با کیفیت و محل جغرافیایى مشخص.
پ) تنظیم لایحه بودجه سالانه براساس حجم فعالیت ها و خدمات و قیمت تمام شده آن ها.
ت) تخصیص اعتبارها براساس عملکرد و نتایج حاصل از فعالیت ها و متناسب با قیمت تمام شده آن ها.
قسمتى از این اصلاحات در بودجه سال 85و یک سال زودتر از برنامه مطابق مفاد ماده 138صورت گرفته است، به این معنى که واحد فعالیت و قیمت واحد مشخص گردیده و براساس آن به دستگاه هاى اجرایى پول پرداخت شده است. با وجود سرعت انجام این کار در حوزه بودجه عملیاتى، بایستى مقدم بر آن اهداف، استراتژى ها و سیاست ها مورد توجه قرار گیرد و آنگاه با طراحى برنامه هاى عملیاتى، آن اهداف و سیاست ها را تحقق بخشید.
در زمینه بودجه عملیاتى، کشورهاى توسعه یافته و کشورهاى در حال توسعه داراى تجربیاتى اند که کره جنوبى، انگلیس، کانادا، استرالیا، شیلى، برزیل، مصر و کلمبیا از آن جمله اند، اما میزان موفقیت آن ها در اجراى بودجه عملیاتى و ارائه تصویر روشنى براى تصمیم گیران از جمله قوه مقننه و سرانجام بحث نظارتى که در این زمینه مطرح است، متفاوت بوده است.
مهم ترین کارى که باید در بودجه عملیاتى انجام گیرد، هزینه یابى فعالیت ها است. ظاهراً امر هزینه یابى و تعیین قیمت تمام شده امرى آسان است، اما از نظر تکنیکى کار بسیار پیچیده اى است که باید بتوانیم فعالیت دستگاه هاى اجرایى را به وظایف آن ها مرتبط و آنگاه رابطه میان وظایف و برنامه ها را تعریف کنیم.
از دستاوردهاى دیگر نظام بودجه ریزى عملیاتى این است که اگر دولت خدماتى به مردم عرضه مى کند و در مقابل آن پول مى گیرد، قیمت تمام شده آن خدمت مشخص مى شود و این پایه اى است براى مقایسه هزینه انجام خدمات مشابه در بخش هاى دولتى و خصوصى. موضوع دیگرى که باید مورد توجه قرار گیرد این است که نظام بودجه ریزى در مقامى نیست که بتواند سیاستگذاران را به انتخاب سیاستى خاص وادار سازد، اما اگر نظام بودجه ریزى عملیاتى باشد، مى توان با ارائه اطلاعات دقیق تر به مسئولان، آنان را در اتخاذ تصمیم بهتر یارى کرد.
نکته دیگر این است که عملیاتى کردن بودجه در شرکت هاى دولتى بسیار ساده تر از وزارتخانه ها و دستگاه هاى حاکمیتى است، زیرا در بودجه تفصیلى شرکت ها، نشانه هاى بسیار خوبى از عملیاتى بودن دیده مى شود و برخى از این شرکت ها در ایران از نظام بودجه ریزى بسیار پیشرفته اى برخوردارند. از مسائلى که تاکنون وجود داشته است و در بودجه عملیاتى از میان خواهد رفت، نوع طبقه بندى هایى است که در منابع و درآمدها داریم. براى مثال، نباید درآمدهاى ناشى از نفت را تکه تکه کرد زیرا تمام این درآمد از یک منبع ناشى مى شود و آن هم واگذارى دارایى هاى سرمایه اى است.
اگر این درآمد به حساب ذخیره برود و آنگاه از آن برداشت کنیم، تملک دارایى هاى مالى است. اگر درآمد آن به طور مستقیم به خزانه برود، واگذارى دارایى سرمایه اى است و اگر از آن مالیات بگیریم، به عنوان درآمد مالیاتى تلقى مى شود.
اگر دولت موفق شود تمامى این اقدام ها را انجام دهد، یک مرحله کار را که مرحله تهیه بودجه است انجام داده و مرحله بعد تصویب بودجه در مجلس است. یکى از مشکلاتى که در 100سال قانون گذارى با آن مواجه بوده ایم، سطح تصویب مجلس است؛ به این معنى که اختیارات قانونى نمایندگان تا کجاست؟ آیا نماینده مى تواند محل اجراى پروژه را مشخص کند؟ آیا نماینده مى تواند تعداد کارکنان یک دستگاه را تعیین کند؟ یا این که نماینده باید به طور کلى بودجه اى در اختیار دولت قرار دهد و انجام وظیفه اى معین را از دولت طلب کند. این سطح تصویب در جایى باید تعریف شود. این سطح مى تواند در نظام بودجه ریزى عملیاتى تعریف شود.
بنابراین، مجلس باید بداند چه چیزى را تصویب مى کند و پس از تصویب نیز اختیار تغییر مصوبات خود را داشته باشد. از این رو، شاخص هایى که باید تهیه شوند از اهمیت ویژه اى برخوردار هستند. با توجه به تأکید بر پرداخت اعتبار به نتایج، مسلماً شاخص هاى موردنظرباید شاخص هاى نتیجه محور باشند و به هیچ وجه فرآیندى انتخاب نشوند.
و اما در مرحله سوم که اجراى بودجه است و به دستگاه اجرایى برمى گردد، به نظر مى رسد مهم ترین کارى که باید در قوه مجریه صورت بگیرد، اصلاح نظام مالى است. نظام مالى باید از حالت جارى به نظام تعهدى تبدیل شود. نظام بودجه ریزى عملیاتى نیازمند نظام مالى و حسابدارى تعهدى است. یکى از مشکلاتى که تصمیم گیران با آن روبه رویند، این است که غالباً نمى دانند تصمیم گیران قبلى چه تصمیم هایى گرفته اند که تصمیم گیران جدید در قبال آن ها اختیارى ندارند. این یکى از مواردى است که در نظام بودجه ریزى عملیاتى باید اصلاح شود. حجم عظیم تعهدات ایجاد شده و کارهاى نیمه تمام، اکنون به صورت معضلى بزرگ خودنمایى مى کند.
آخرین مرحله، بحث نظارت است. در ماده 158برنامه چهارم توسعه براى نخستین بار از سازمان مدیریت و برنامه ریزى خواسته شده تا نظارت استراتژیک یا نظارت بالاتر از برنامه را انجام دهد. یکى از کارهایى که سازمان مدیریت و برنامه ریزى باید در سال اول انجام دهد، اعلام گزارش نظارتى خود است. اگر برنامه عملیاتى موجود بود آنگاه طراحى این نظام بسیار ساده مى بود، زیرا شاخص ها و عملیات معلوم بود. دولت براى نظارت استراتژیک تعدادى شاخص را تصویب کرده است، اما به هیچ وجه کافى نیست، زیرا صرفاً جنبه اطلاع رسانى داشته است و اعلام مى کند که جایگاه ما در دنیا چگونه است. در حال حاضر، نظام نظارتى که در سازمان مدیریت طراحى شده است، عمدتاً در سطح پایین ترى از این موضوع قرار دارد. البته در مورد برنامه ها گزارشى ارائه مى شود اما اطلاعات مربوط به شاخص هاى اصلى را از مراجع دیگر کسب مى کنیم. به بیان دقیق تر، نظارت پویا وجود ندارد. نظام نظارتى مى بایستى به نحوى طراحى گردد که نتایج آن براى اصلاح فعلایت هاى آینده مورد استفاده قرار گیرد و قبل از اتمام زمان و اعتبارهاى مصوب هشدارهاى لازم را به مسئولان منتقل کند. لازمه این امر نظارت در سطوح مختلف از نظارت کارگاهى (مهندسان مشاور و مهندسان ناظر)، نظارت بر فعالیت ها (عملیات تعریف شده براى رسیدن به نتایج)، نظارت برنامه (احکام و شاخص هاى مصوب)، نظارت بر مدیریت، نظارت بر طرح هاى عمرانى و سرانجام نظارت استراتژیک است که ضرورى است براى هر مرحله از نظارت هاى یاد شده دستورالعمل هاى مربوط تدوین گردد. نظام جدید بودجه ریزى نیازمند طراحى نظام جدید نظارت است تا بتوانیم اطلاعات را در اختیار مسئولان سیاسى قرار دهیم و لازم به یادآورى است که نظام بودجه ریزى به هیچ وجه نمى تواند براى سیاست گذاران تعیین تکلیف کند، اما مى تواند ابزار بسیار مفیدى براى تصمیم گیرى باشد.
در ادامه، پیشنهادهایى براى اصلاح نظام بودجه ریزى در کشور مطرح مى شود که امیدواریم براى تصمیم گیران و برنامه ریزان مفید واقع شود.
1 ـ وفاق ملى در سطح تصمیم گیران کشور
2 ـ نظام تدبیر باید به این نتیجه برسد که نظام بودجه ریزى نیازمند اصلاح است.
3 ـ لازم است که وظایف هر دستگاه و بودجه مربوط به آن دقیقاً مشخص شود و معلوم گردد که هر دستگاه چه مى کند و بابت کارى که انجام مى دهد پول مناسب خود را دریافت کند و قید و بندهاى اضافى دیگر حذف شود.
4ـ تغییرات در این نظام مستلزم تغییرات بنیادى در بدنه قوانین و مقررات دولت است. از این رو، باید قانون برنامه و بودجه را بازنگرى و اصلاح کند. ? قانون کلیدى دیگر نیز در دستور کار سازمان هاى دولتى است که حتماً باید بازنگرى و اصلاح شود. یکى قانون محاسبات عمومى است که به چگونگى حسابدارى بودجه مى پردازد و دیگرى قانون استخدامى کشور است.
5 ـ در بودجه عملیاتى، باید به سراغ منابع مالى جدید برویم؛ منابع فعلى یعنى مالیات و نفت به تنهایى جوابگو نیستند زیرا ممکن است در زمینه تأمین اعتبار با مشکل روبه رو شویم. با توجه به این نکته، شناخت منابع مالى جدید و تنوع بخشى به آن در ساختار درآمدهاى دولت یکى از نکات ضرورى است.
6 ـ در بودجه عملیاتى، باید فعالیت هایى را که در دستگاه هاى اجرایى دولت احصا کرده ایم، اولویت بندى کنیم.
7 ـ در بودجه عملیاتى، لازم است نتایج فعالیت ها که برخى از آن ها کیفى و توصیفى است، کمى شود. هم باید بهاى تمام شده آن را اندازه بگیریم و هم خود نتیجه کار را در خصوص نظارت بر اعتبارهاى تخصیص یافته کنترل کنیم.
در پایان، به اشکال ها و مانع هاى عملیاتى کردن بودجه در 4 بند اشاره مى شود.
1 ـ عملیاتى کردن بودجه اغلب در کشورهایى اجرا شده که حجم فعالیت دولت ها کوچک و بخش خصوصى توسعه یافته تر است. در کشور ما، بخش بزرگى از نیروى انسانى در بخش دولتى از بهره ورى پایینى برخوردار است. دولت نیز فعالیت هاى تصدى گرى اجتماعى ـ اقتصادى و حاکمیتى گوناگون و متنوعى دارد و حدود 70 درصد از اقتصاد ملى در دست دولت است.
2 ـ با توجه به این که در بودجه عملیاتى باید به سراغ بهاى تمام شده برویم، با توجه به این که منابع مالى دولت اساساً محدود است، چگونه مى توانیم بودجه را به شکل عملیاتى به تمام فعالیت ها و برنامه ها تخصیص دهیم؟
3 ـ بدنه دولت در کشور ما هنوز کوچک نشده است، بنابراین بهره ورى عوامل تولید که شامل عوامل انسانى و مادى است در سطح پایینى است. با توجه به مشکل صرفه جویى و مشکلاتى مانند اثربخشى و کارایى، چگونه مى توان بودجه را در کوتاه مدت عملیاتى کرد؟
4 ـ یکى از ضعف هاى نظام بودجه ریزى در کشور ما این است که تجربه هاى افراد باتجربه و صاحب نظر که سال هاست در این مقوله کار کرده اند، به صورت مدون گردآورى و منتشر نشده است. تدوین این تجربه ها مى تواند نکات مفیدى را در زمینه آسیب شناسى نظام بودجه ریزى کشور در اختیار کارشناسان بودجه ریزى قرار دهد.