دکتر حسین راغفر، کارشناس اقتصادی که مشاور وزارت رفاه در زمان تشکیل آن بوده است به فلسفه وجودی وزارترفاه اشاره میکند و تاکید میکند که این ادغام راه به جایی نمیبرد.او در این باره میگوید: زمانی که تصمیمات این چنینی گرفته میشود، وزن سیاسی وزارتخانه و وزیر بسیار مهم است. که چه کسی، کدام وزارتخانه، چرا و چطور، در کدام وزارتخانه ادغام میشود.البته بارها مشاهده شده که در این موارد چندان دور اندیشی و آیندهنگری لحاظ نمیشود. مدتی پیش هم قرار بود وزارت رفاه در وزارت بهداشت ادغام شود. این موضوع مطرح شد و در کمیسیون بهداشت مجلس هم بررسی شد اما رای نیاورد. حتی سالها پیش خود سازمان تامین اجتماعی هم معاونتی در وزارت بهداشت بوده اما کارآیی واقعی نداشته است.
اما به واقع وزارت رفاه چه کارکردی داشته و چرا از ابتدا این وزارتخانه تشکیل نشده است.راغفر عنوان میکند: تعاریف وزارتخانهای بخصوص در مورد وزارت رفاه بسیار خاص و متفاوت است. وزارت رفاه به واقع یک وزارتخانه سیاستگذار بوده بدون اینکه وارد بنگاه داری یا شیوههای اداره وزارتخانههای معمولی شود. سیاستگذاری در حوزه تامین اجتماعی و رفاه و هر آنچه که مربوط به آن میشود. همانطور هم که بارها گفته شده وزارت رفاه بر اساس اجرای کامل «قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی» شکل گرفت. وزارت رفاه برای این شکل گرفت تا بتواند جلوی تصویب قوانینی را که آثار و تبعات سوء اجتماعی را دارد، بگیرد و اگر به ناچار باید چنین قانونی تصویب میشد مسئولان و متولیان تصویب این قانون را وادار میکرد که بهای این تبعات را از لحاظ مادی و معنوی بپذیرد و پرداخت کند. قانون وزارت رفاه قانونی بسیار جامع، هدفمند و قدرتمند تصویب شد و به هیچ نهاد یا سازمانی اجازه نمیداد که بدون برنامه برای بخش یارانهای و رفاه اقدام کنند. این موضوع در ماده 11 قانون جامع رفاه و سه تبصره ذیل آن به صراحت و روشنی بیان شده است. حتی پیشبینی شده بوده که وزارتخانههایی مانند جهاد و کشاورزی یارانه و کمکهای کود، بذر و..... را از طریق همین وزارتخانه پیگیری کرده و بدون اجازه این وزارتخانه هیچ یارانهای پرداخت نشود. یارانههای دارو، بهداشت و درمان و یارانه آرد و نان و.... نیز به همین ترتیب پرداخت میشد که این وزارتخانه باید بهطور تنگاتنگ با وزارتخانههای دیگر در تعامل باشد و تمام وزارتخانههای دیگر تعامل خیلی مستقیم با وزارت رفاه داشته باشند. به همین دلیل هم تشکیل این وزارتخانه با مقاومتهای بسیاری از طرف دیگر وزارتخانهها و بخصوص نهادهای حمایتی روبهرو شد. چراکه نهادهای حمایتی هم دیگر نمیتوانستند ردیف بودجه خاص در بودجه دولت داشته باشند و باید تمام این بودجهها در اختیار وزارت رفاه قرار میگرفت و خود این نهادها نیز باید به نحوی زیر مجموعه این وزارتخانه قرار میگرفتند.
نیاز به رفاه!
حال معلوم میشود به واقع به چنین وزارتخانهای نیاز هست اما چرا برای تشکیل این وزارتخانه مقاومت میشده است. مشاور وزارت رفاه در زمان تشکیل درباره دلیل این مقاومتها توضیح میدهد: البته این مقاومت برای تشکیل وزارت رفاه، حتی در زمانی که قرار بود برای نخستین بار (1352) تاسیس شود بازهم وجود داشت. در آن زمان بسیاری از افراد موسوم به درباریان خودشان در این موضوع دخیل بودند. برای مثال همسر شاه خودش در راس چند موسسه خیریه بود و وجود چنین وزارتخانهای برای آموزش یک مانع بود و نمیخواست پاسخگو به هیچ مرجعی باشد. این افراد این قدر کارشکنی کردند تا این وزارتخانه هم بعد از دوسال منحل شد. حال با این اوصاف در نظر بگیرید که وزارتخانهای وجود دارد که همه با تشکیل آن مخالفند، وزیر مقتدرو قدرتمند نداردو از همه مهمتر آشنا به حوزه رفاه و تامین اجتماعی نیست و از ظرفیتهای بالای قانون جامع رفاه و تامین اجتماعی هم نمیتواند استفاده کند. خب چنین وزارتخانهای به طور حتم محکوم به انحلال یا ادغام است و چیز دور از انتظاری نیست. حال این وزارتخانه چنین کاربردهایی دارد و سیاستگذار است وقتی نتواند چنین عملکردی داشته باشد طبیعی است که فقط باری بردوش دولت میشود، درگیر بوروکراسی شده و دیگر نمیتواند به وظیفه اصلیاش یعنی سیاستگذاری برسد. حتی در عمر وزارت رفاه خود دولت نیز هیچ پروژه یا کار رفاهی یا چیزی مشابه این را نیز به وزارت رفاه واگذار نکرد درحالی که اموری مانند سهام عدالت، صندوق مهررضا، سازمان ملی جوانان و هدفمندی یارانهها همه پروژههایی بودند که در وزارت رفاه پیگیری و آماده میشد. حتی سفارش کار مطالعاتی هم به این وزارتخاه داده نشده است! در حقیقت همین الان هم وجود وزارت رفاه موضوعیت ندارد اما مطمئن باشید دولت بعد باید به طور قطع دوباره اقدام به تاسیس وزارت رفاه کند چون انحلال وزارت رفاه خودش تبعات خاصی دارد.
وزارت رفاه یک نهاد پاسخگو در زمینه ناهنجاریهای اجتماعی مانند بیکاری و حتی ایجاد اشتغال است. وزارت کار به طور قانونی در اساسنامهاش وظیفهای در ایجاد اشتغال ندارد بنابراین طبیعی است که بگوید من وظیفهای در ایجاد اشتغال ندارم اما این موضوع وظیفه وزارت رفاه هست. همین طور در مورد فقر و ناهنجاریهای ناشی از آن و خیلی موارد دیگر. اصلا وزارت رفاه برای این بهوجود آمد که پاسخگوی چنین مشکلاتی باشد. در زمان تاسیس وزارت رفاه بیشتر مسئولان حتی در جناحهای سیاسی مختلف همه متفقالقول بودند که باید نهادی برای پاسخگویی وجود داشته باشد. باید نهادی برای گسترش اشتغال غیر رسمی، گسترده شدن فقر، زیاد شدن کودکان کار و.... وجود میداشت که وزارت کار تاسیس شد اما با توجه به عملکرد دولت که اصولا پاسخگویی جزو روندش نیست طبیعی است که شورایعالی رفاه بالاترین نهاد بیمهای کشور که اعضایش متشکل از 12 وزیر، رئیس کل بانک مرکزی، چندین معاون خود رئیسجمهور و... است، تنها دو یا سه بار تشکیل شود و دست آخر نیز وزارت رفاهاش منحل شود. در حقیقت در فضای کنونی دولت نیازی به دستگاهی مانند وزارت رفاه وجود ندارد.
عدم پاسخگویی
حال باید پرسید که نتیجه این انحلال چه میشود و نخستین بازخورد این انحلال کجا دیده میشود. او در پاسخمان میگوید: نخستین بازخورد یا نتیجه انحلال وزارت رفاه عدم پاسخگویی نهادها و خود دولت است. یعنی نهادی برای حل چنین مشکلهایی که نام بردیم پاسخگو نخواهد بود. بنابراین ادغام وزارت کار و رفاه در شرایط فعلی بازهم کمکی نمیکند ضمن اینکه اساسا کارکرد وزارت کار و رفاه باهم هیچ سنخیت و تشابهی ندارد. وظیفه اصلی وزارت کار هماهنگی بین روابط کارگر و کارفرماست در حالیکه وزارت رفاه برای وجود حمایت و پاسخگویی به تمامی افراد جامعه است. باانحلال وزارت رفاه هیچ کسی پاسخگو نخواهد بود به هیچ شکل و شیوهای.
حال باید دید که دلایل اساسی وبنیادین این انحلال کجاست و آیا با این شیوه مشکلی حل میشود یا خیر؟ دکتر محمدرضا واعظ مهدوی،کارشناس تامین اجتماعی، مدیرکل اسبق وزارت رفاه در پاسخ به این پرسش از پیامدها و دلایل اصلی این انحلال میگوید:در مورد انحلال وزارت رفاه و تامین اجتماعی باید به یک نکته اساسی توجه داشت. در حقیقت یکی از مشکلاتی که گریبانگیر کشورهای جهان سوم است تغییرات تشکیلاتی مستمر است که اهداف روشن و معینی را دنبال نمیکند و عملا تغییرات باعث میشود تا سیاستگذاریها نتواند به اهداف خود برسد و دائما بیثباتی ناشی از تغییرات ساختاری، گریبانگیر این کشورها باشد.
به طور کلی در کشورهای جهان سوم سیاستگذاریها دارای نوسان هستند و اگر این نوسانات با تغییرات ساختاری هم همراه باشد ناکارآییها را تشدید میکند و اغلب کشورهای درحال توسعه درگیرش هستند. ادغام وزارت رفاه و کار اساسا یک کار اشتباه و بیهوده است.
حال مگر چه تفاوتی بین وظایف وزارت کار و رفاه وجود دارد که این بیتناسبی را بیشتر به رخ میکشد؟ این کارشناس تامین اجتماعی اضافه میکند: وظیفه وزارت کار مدیریت و هماهنگی بین روابط کارگر و کارفرماست. تا اختلافات بین کارگر و کارفرما در قالب قانون کارو هیاتهای حل اختلاف برطرف شود به نحوی که نه کارگران متضرر شوند و نه کارفرمایان از سرمایهگذاری برای ایجاد کار و تولید دلسرد شوند. وزارت کار باید شرایط کار را به نحوی دنبال کند که سرمایهگذاران با امید و اطمینان در بخش تولید سرمایهگذاری کنند اما وزارت رفاه و تامین اجتماعی براساس صحیحترین و غنیترین روابط و قوانین شکل گرفته است. قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی چند وظیفه اصلی دارد،عمل کردن به عنوان نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی، عملکردن به عنوان سخنگوی قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی، هماهنگی در حوزهها، هماهنگی بین حوزهها، هماهنگی بین فعالیتهای پیشگیرانه و فعالیتهای اجرایی در سایر بخشهای اثرگذار بر تامین اجتماعی، مشارکت بخشهای غیردولتی، ساماندهی نهادهای دخیل در حوزه تامین اجتماعی، ساماندهی بانک اطلاعات جامع ایرانیان برای مدیریت یارانهها و انواع پژوهشها در مورد ارتقای اثربخشی و کارآیی رفاه و تامین اجتماعی از جمله کارکردهای وزارت رفاه بوده است. حال اهمیت قانون نظام جامع رفاه در کجاست و این قانون چه بخشهایی را پوشش میدهد؟ واعظ مهدوی در این باره میگوید: نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی باید چهار حوزه را پوشش دهد:بیمههای اجتماعی، بیمههای درمانی، حمایتهای اجتماعی و امداد در هنگام حوادث غیرمترقبه. حضور وزارت رفاه در این حوزهها ضریب اطمینان افراد در جامعه را افزایش میدهد و به افراد این امید را میدهد که نگران آینده خود از لحاظ تامینهای اجتماعی نباشند. وزارت رفاه باید در بخشهای مختلف حمایتی یا افرادی که دچار معلولیت هستند بسیج شود و افراد را در مشکلات و آسیبهای اجتماعی مثل همان معلولیتها، فقر، بیسرپرستی و آسیب پذیری در برابر حوادث مترقبه و غیر مترقبه طبیعی و غیر طبیعی حفاظت و حمایت کند.
حیطه کاری وزارت رفاه یک حیطه کاملا انسانی و عاطفی است و با حیطه حقوقی و قانونی وزارت کار کاملا متفاوت است و وظایفش با وظایف وزارت کار هیچ سنخیتی ندارد. تفکر وزارت رفاه یک تفکر کاملا توسعه یافته است. کشورهایی که از مراحل توسعه فیزیکی و عمرانی فارق میشوند به حوزه رفاه روی میآورند. امروزه بخش مهمی از اندیشههای توسعه یافته به بخش رفاه و حکمران خوب (good government) میپردازد. اندیشهای که متاسفانه در سالهای اخیر از آن بیبهره بودهایم و بیشتر به دنبال تفکر بنگاهداری در این حوزه بودهایم. در حالی که بنگاههای موجود در حقیقت تنها 10 درصد حوزه مهم تامین اجتماعی است.
در بخش انحلال وزارت رفاه به طور حتم عملکرد وزرا دخالت داشته است. انتخاب وزرای غیر متخصص و نا آشنا به حوزه پیچیده تامین اجتماعی و رفاه که نه سابقه کار در این حوزه را داشتهاند و نه با پیچیدگیهای این حوزه در جهان امروز آشنا هستند، باعث شده که این حوزه یک حوزه منفعل و ناکارا باشد. بیشتر وزرای این وزارتخانه نخستین وجهه آشناییشان با رفاه و تامین اجتماعی در کسوت یک وزیر بوده است. بنابراین طبیعی است که وزرا از این مسئولیت خوب برنیامده و وضعیت وزارت رفاه حتی در این مدت کوتاه هم بسیار بیثبات بوده است. برای آشنایی با حساسیتها و چالشهای این حوزه حداقل باید 10 تا 15 سال حضور فعال در این حوزه داشت. در حوزهای که تخصص و فقدان کارایی در محورهایی که گفته شد بسیار مشکل ساز است. در حالی که اصلیترین آرمانهای انقلاب اسلامی و امام راحل در حوزه رفاه و تامین اجتماعی مد نظر بوده است. در حوزه تامین اجتماعی شکل نگرفتن بانک اطلاعات ایرانیان باعث شده که اطلاعات جامع برای پرداخت یارانه به افراد دچار نوسان باشد. شاهد هستیم که فقدان پیگیری تحولات برنامهریزی که یکی از وظایف اصلی وزارت رفاه است مشکلات بسیاری را به وجود میآورد. چراکه باعث میشود ما از آخرین تحولات برنامهریزی که در این حوزه صورت میگیرد عقب بمانیم و در حقیقت باز آزمودههای دنیا را دوباره آزمایش کنیم و این باعث میشود تا مجددا هزینه کنیم و این تجربهها را دوباره تکرار کنیم بیآنکه نتیجهای داشته باشد و این کار نیز متضمن خسارتهای فراوانی بخصوص در بخش منابع انسانی است.