نظارت بر رفتار نمایندگان با کدام روش؟

 علی‌اکبر گرجی ـ عضو هیات علمی دانشکده حقوق دانشگاه شهید بهشتی
بررسی مواد طرح «نظارت مجلس بر رفتار نمایندگان»
هیات نظارتی که بر اساس ماده 1 طرح نظارت مجلس بر رفتار نمایندگان پیش بینی شده، ترکیب اعضای مناسبی نداشته و هیچ توجهی به اقلیت های پارلمانی نکرده است.
همیشه می توان این توصیه کلی را درباره نهادهای نظارتی پارلمانی داشت که حضور اقلیت پارلمانی باید در نهادهای نظارتی مجلس، مانند کمیسیون اصل 90، کمیسیون برنامه و بودجه و محاسبات و هیات نظارتی که قرار است تشکیل شود، تضمین شود. در کشورهای مردم سالار معمولادر تمام ارکان نظارتی پارلمان، اعضای فراکسیون های اقلیت دارای مسوولیت و نقش جدی هستند (مانند کشورهای آلمان، انگلیس و فرانسه). شایسته است در هیات نظارت بر رفتار نمایندگان نیز چند نفر از نمایندگان فراکسیون اقلیت حضور داشته باشند تا امکان و شائبه هر نوع زدوبند سیاسی یا جانبداری احتمالی از میان برود. درغیر این صورت، با توجه به ترکیبی که در ماده1 پیش بینی شده، اکثریت مجلس می تواند فضا را بر اقلیت تنگ کند. البته در حقوق پارلمانی ایران، بویژه در آیین نامه داخلی مجلس، متاسفانه احزاب و فراکسیون ها دارای حقوق و جایگاه رسمی تعریف شده نیستند. از این رو پیش از هر چیز باید به فکر رسمیت دادن به فراکسیون ها و شناسنامه دار کردن آنها بود. از جمله ایرادهایی که بر ترکیب و بافت عضوی هیات نظارت می توان وارد کرد، پیش بینی یک نوع نظارت استصوابی در تبصره 2 ماده 1 است. آزادی نامزدی برای همه نمایندگان جهت عضویت در هیات نظارت وجود ندارد. مطابق تبصره 1 بند ج ماده 1، هیات رییسه و روسای کمیسیون ها هستند که تصمیم می گیرند چه کسی صلاحیت کاندیداتوری برای عضویت در هیات را دارد. به نظرم این تبصره، به صورت صریح راه را بر آزادی کاندیداتوری می بندد. این پرسش هم مطرح است که آیا الزاما باید همه اعضای هیات نظارت، درون پارلمانی باشند یا امکان وجود اعضای برون پارلمانی نیز در این هیات وجود دارد؟ لذا در ماده 1، دو نکته مهم باید مورد توجه قرار گیرد: یکی حضور تضمین شده اقلیت پارلمانی در هیات و دیگری حذف نظارت محدود کننده هیات رییسه بر کاندیداتوری نمایندگان.
ارزیابی صلاحیت‌های هیات نظارت بر رفتار نمایندگان
اول اینکه مطابق تفسیری که شورای نگهبان از اصل 86 ق. ا. دارد، تعقیب نماینده به جهت ارتکاب جرایم، به آسانی مقدور است و دوم آنکه برخی از مواردی که به عنوان تخلف در این طرح آمده (مثل غیبت، تاخیر، بی نظمی و...)، در آیین نامه داخلی مجلس وجود دارد، لذا تصویب قانون مستقل برای این موارد چندان منطقی به نظر نمی رسد و سوم اینکه مواردی در قالب صلاحیت های هیات، ذکر شده که صد درصد قابلیت تفاسیر متعدد را دارد. مثلاآمده است که هیات صلاحیت رسیدگی به «گزارش های مربوط به رفتار خلاف شوون نمایندگی» را دارد. مشخص نیست که شوون نمایندگی چگونه و توسط چه کسی تعریف می شود. رفتار خلاف شوون نمایندگی، مفهومی است که از نظر حقوقی تعریف مشخصی ندارد. یکی دیگر از صلاحیت های هیات، رسیدگی به «گزارش های واصله درباره اعمال خلاف امنیت ملی کشور و سایر اعمال مجرمانه از بعد انتظامی» است. اعمال خلاف امنیت ملی کشور را چگونه باید تشخیص داد؟ اگر مثلانماینده یی یکی از نهادهای دولتی را نقد کند، آیا می توان آن را به منزله عمل خلاف امنیت ملی تشخیص داده و زمینه تعقیب نماینده مزبور را فراهم ساخت؟
یکی دیگر از صلاحیت های هیات، رسیدگی به «گزارش های واصله درباره عدم شفافیت مالی و غیرمتعارف بودن محل درآمد و هزینه های انتخاباتی» است. این موضوع باید در مرحله برگزاری انتخابات ارزیابی شود و جای این بند در قوانین انتخاباتی خالی است. به اعتقاد من لازم است نظارت مالی بر عرصه سیاست حاکم شده و کمیسیون ها و نهادهای خاصی در این زمینه جهت نظارت فعال شوند. ضرورت این امر را پیش تر در کتاب «در تکاپوی حقوق اساسی» و در مقاله یی تحت عنوان «انتخابات در چنبره فساد مالی» توضیح داده ام. بطور کلی می توان گفت احصاء صلاحیت های هیات نظارت، به صورت دقیق انجام نگرفته و این صلاحیت ها آنقدر کلی هستند که احتمال سوءاستفاده را فراهم می کنند. از این رو تجدیدنظر در صلاحیت های هیات، ضروری به نظر می رسد.
مجازات‌ها
مجازات های در نظر گرفته شده در این طرح، در پاره یی از موارد، نقض اصل 84 ق. ا. است و آزادی بیان را از نماینده خواهد گرفت. این مجازات ها بسیار شدید بوده و اعمال آنها از سوی نماینده یی علیه نماینده دیگر منطقی به نظر نمی رسد. مجازات هایی از قبیل «تعویق نطق نماینده بمدت شش ماه تا یکسال، محرومیت از عضویت در مجامع و شوراها یا کمیته های تحقیق و تفحص، محرومیت از نامزدی برای عضویت در هیات رییسه مجلس و کمیسیون ها و...» در راستای محدود کردن نماینده توسط نمایندگان دیگر بوده و قطعا فضای مجلس را سیاسی، کینه توزانه و متشنج خواهد کرد. با پیش بینی چنین مجازات هایی، ممکن است هیات نظارت که توسط اکثریت پارلمانی اداره می شود، با بهانه اینکه یک نماینده جناح اقلیت، رفتاری خلاف شان داشته است، او را از ارایه نطق در مجلس محروم کند یا نماینده اقلیت را از عضویت در مجامع و شوراها و کمیته های تحقیق و تفحص محروم کند. اعمال اینگونه مجازات ها، تضییع حق نماینده و موکلین اوست. با توجه به نحوه تعریف تخلفات و صلاحیت های هیات نظارت و با توجه به نحوه چینش اعضای هیات نظارت، این نگرانی وجود دارد که اعمال مجازات های پیش بینی شده، نمایندگان مستقل و اقلیت را از ایفای وظیفه نمایندگی شان بازدارد.
مجازات های پیش بینی شده بسیار شدید و سختگیرانه است. مجازات برای اعمالی که حدود و ثغور و تعریف حقوقی آنها چندپهلو و قابل سوءاستفاده است، منطقی به نظر نمی رسد و این نکته باید از نظر کیفرشناسی مورد تحلیل قرار گیرد و مشخص شود که آیا این مجازات ها با اصل قانونی بودن جرایم و مجازات ها سازگار است یا نه. اینکه تخلفات به صورت مبهم تعریف شده و مجازات ها به صورت شدید پیش بینی شود با عدالت قضایی و عدالت کیفری سازگار نیست. مهم ترین و شدید ترین مجازات پیش بینی شده، لغو اعتبارنامه نماینده است. در مجالس برخی از کشورها و از جمله کشور ما پیش از آغاز به کار مجلس، اعتبارنامه های هر نماینده یی توسط نمایندگان دیگر مورد بررسی قرار می گیرد. با توجه به اینکه معمولابررسی اعتبارنامه های نمایندگان، اقدامی سیاسی است، در اغلب کشورها این موضوع برچیده شده است. با پیش بینی لغو اعتبارنامه نمایندگان در این طرح، مجلس به نحوی شدیدتر از سیستم متروک بررسی اعتبارنامه که در برخی کشورها وجود داشت، عمل می کند. این درحالی است که رسیدگی به اعتبارنامه اولادر مرحله افتتاح و آغاز به کار مجلس مطرح می شود ثانیا اصل موضوع اعتبارنامه تناقض هایی را در نظام انتخاباتی ما به وجود آورده است که لازم است برطرف شود. در کل مجموعه مسائل مربوط به تخلفات پیش بینی شده، بافت عضوی هیات نظارت و مجازات های پیش بینی شده باعث خواهد شد که گروه های اقلیت پارلمانی، آزادی عمل خود را در مجلس از دست بدهند و پارلمان بدون اقلیت هم اساسا قادر به ایفای وظایف خود در راستای اصل نظارت و تضمین اصل تفکیک قوا نخواهد بود. پارلمان بدون اقلیت واقعی ممکن است خود زمینه ساز نقض اصل تفکیک قوا و ظهور اختلاط قوا در عمل باشد.
نقطه تحسین‌برانگیز طرح
ماده 6 این طرح بیان می کند که « نمایندگان در مقام ایفای وظایف نمایندگی موضوع اصل 86 قانون اساسی و ماده 75 آیین نامه داخلی مجلس قابل تعقیب کیفری نیستند و در سایر موارد، احضار نماینده توسط مقامات قضایی از طریق هیات نظارت صورت می گیرد و چنانچه رسیدگی قضایی مستلزم بازداشت نماینده باشد، باید مراتب به تایید هیات نظارت برسد.» می توان ادعا کرد که یکی از نقاط مثبت این طرح، همین ماده است. این ماده سازوکار مناسب، عادلانه و خردمندانه تری را برای اجرای اصل 86 ق. ا. پیش بینی می کند. تاکنون رویه حقوق اساسی در اجرای اصل 86، به گونه یی بوده است که قوه قضاییه بدون اخطار و اطلاع قبلی به مجلس و هیات رییسه آن می توانست نمایندگان مجلس را تحت تعقیب قرار دهد اما ماده 6 روشی را طرح می کند که در دیگر کشورها برای تعقیب نماینده پیش بینی شده است.
این روش را می توان روش تعلیق تعقیب نام نهاد که به معنای واقعی کلمه مصونیتی را برای مجرمان فراهم نمی سازد و با اصل برابری و آزادی نمایندگی هم سازگار است. تصویب این ماده، بسیار مطلوب است اما معلوم نیست با توجه به تفاسیری که شورای نگهبان دارد، این ماده را تایید کند. این ماده تفسیر شورای نگهبان را زیر سوال نبرده و نمی گوید که نماینده مصونیت از تعرض دارد، بلکه تفسیر شورای نگهبان را پذیرفته و نماینده را فاقد مصونیت قضایی می داند اما بیان می کند که اگر قرار شد نماینده یی تحت تعقیب قرار گرفته و بازداشت شود، این عمل باید به تایید هیات نظارت برسد. بنابراین، این ماده یکی از مواد قابل دفاع است و در قوانین کشورهای دیگر هم داریم که اگر نماینده یی مرتکب جرم مشهود شود، قوه قضاییه می تواند او را بازداشت کند اما اگر مرتکب دیگر جرایم شود، قوه قضاییه فقط با اجازه هیات رییسه مجلس می تواند نماینده را تحت تعقیب قرار داده یا بازداشت کند. در برخی موارد خود مجلس باید چنین اجازه یی را صادر کند.
ممنوعیت تصدی بیش از یک شغل
ممنوعیت جمع مشاغل در اصل 141 ق. ا. بدین شکل آمده است: «رییس جمهور، معاونان رییس جمهور، وزیران و کارمندان دولت نمی توانند بیش از یک شغل دولتی داشته باشند و داشتن هر نوع شغل دیگر در موسساتی که تمام یا قسمتی از سرمایه آن متعلق به دولت یا موسسات عمومی است و نمایندگی مجلس شورای اسلامی و وکالت دادگستری و مشاوره حقوقی و نیز ریاست و مدیریت عامل یا عضویت در هیات مدیره انواع مختلف شرکت های خصوصی، جز شرکت های تعاونی ادارات و موسسات برای آنان ممنوع است. سمت های آموزشی در دانشگاه ها و موسسات تحقیقاتی از این حکم مستثنی است.» این اصل در قلمرویی محدود، تجمیع مشاغل متعدد را ممنوع اعلام کرده است اما طرح نظارت مجلس بر رفتار نمایندگان قصد دارد قلمرو اصل 141 را توسعه دهد و معلوم نیست شورای نگهبان آن را تایید کند. توسعه قلمرو ممنوعیت تصدی بیش از یک شغل برای کارآمدی نظام سیاسی، مفید است و هر چقدر ممنوعیت جمع مشاغل بیشتر پیاده شود، نظام سیاسی می تواند از فسادهای سیاسی و مالی و ناکارآمدی به دور باشد.
روش ممنوعیت جمع مشاغل بطور کلی و جمع سمت نمایندگی با دیگر مشاغل به صورت خاص، در نظام های حقوقی پیشرفته دارای جایگاه بسیار برجسته یی است به نحوی که در برخی از کشورها نظیر فرانسه، بی احترامی به ممنوعیت یاد شده می تواند باعث زایل شدن سمت نمایندگی شود. شورای قانون اساسی فرانسه هم نظارت بسیار سختگیرانه یی را در این زمینه اعمال می کند. برای ممنوعیت تصدی بیش از یک شغل پیشنهاد بنده چنین است: «انجام هر نوع فعالیت یا پذیرش هر نوع سمت در بخش غیردولتی و در قوای عمومی، موسسات و نهادهایی که تمام یا بخشی از سرمایه آنها متعلق به حکومت است، ممنوع است. سمت های آموزشی و پژوهشی غیرمدیریتی در دانشگاه ها و موسسات تحقیقاتی از این حکم مستثنی است.» اگر چنین متنی نوشته شود، شامل اعضای شورای نگهبان، مجلس خبرگان، وزرا، مجلس شورای اسلامی و همه می شود. ممنوعیت جمع مشاغل به معنای واقعی کلمه در این پیشنهاد قابل تحقق است. در حال حاضر نمایندگان مجلس در ماده 9، از روش تمثیلی استفاده کرده اند. روش تمثیلی مانع اغیار نمی شود و اگر مطابق پیشنهاد مذکور، ممنوعیت جمع مشاغل را به صورت کلی طرح کنیم، به صواب نزدیک تر است.
نظارت بر دارایی‌ها
در ماده 10 طرح نظارت آمده است: «در مواردی که هیات نظارت به این نتیجه برسد که دارایی نماینده به ناحق افزایش یافته، تا قبل از انتخابات دوره بعد، موضوع جهت اطلاع به شورای نگهبان و جهت رسیدگی به دستگاه قضایی ارسال می شود.» اصل نظارت بر دارایی ها، اموال و فعالیت های اقتصادی همه زمامداران، بلااستثنای اصلی پذیرفته شده، منطقی و قابل دفاع است. اعتقاد بنده این است که از منظر حقوقی، یک نظام سیاسی کارآمد نباید استثنایی در زمینه نظارت بر دارایی مسوولان قایل شود. البته این موضوع با منطق حقوق اساسی و به زمامداری کاملاسازگار است. البته در اصل 142 ق. ا. آمده است که: «دارایی رهبر، رییس جمهور، معاونان رییس جمهور، وزیران و همسر و فرزندان آنان قبل و بعد از خدمت، توسط رییس قوه قضاییه رسیدگی می شود که برخلاف حق، افزایش نیافته باشد.» در این اصل، ردپایی از نمایندگان مجلس ملاحظه نمی کنیم. شورای نگهبان پیش از این به تفسیر اصل 142 پرداخته است. تفسیر شورای نگهبان از اصل 142 کاملامضیق بوده و مخالف با گسترش قلمرو نظارتی رییس قوه قضاییه به افرادی جز رهبر، رییس جمهور، معاونان رییس جمهور، وزیران و همسر و فرزندان آنان است. حال سوال این است که آیا شورای نگهبان اعمال چنین نظارتی را توسط مقامی غیر از ریاست قوه قضاییه (هیات نظارت) قبول خواهد کرد؟
ماده 10 به صورت زیرکانه و به گونه یی تدوین شده که خود هیات نظارت اجازه رسیدگی به افزایش ناحق دارایی نماینده را ندارد، یعنی صلاحیت اختصاصی قوه قضاییه در این زمینه مخدوش نمی شود. هیات نظارت فقط گزارش خود را به شورای نگهبان و قوه قضاییه ارایه می دهد. نکته قابل ذکر این است که شورای نگهبان، اساسا در زمینه مالی نمایندگان چندان فعالیتی نداشته و چنین مساله یی را به صورت جدی در برنامه کاری خود قرار نداده است. در کل، ماده 10، منطق قابل دفاعی دارد، به شرط اینکه به تایید شورای نگهبان برسد. به هر روی، فلسفه نظارت، فلسفه قابل قبولی است و همه عرصه های حکمرانی بدون استثنا باید مسوولیت پذیر، پاسخگو و تحت سیطره نظارت و قانونمداری قرار گیرند. طرح نظارت بر رفتار نمایندگان، گرچه دارای نقاط مثبتی است اما با اصول حقوق اساسی و صراحت قانون اساسی ناسازگار به نظر می رسد. اگر این طرح به صورت فعلی تصویب شود بعید است بتواند منویات رهبری نظام و قانون اساسی را تامین کند. طرح نظارت مجلس بر رفتار نمایندگان نباید به گونه یی تدوین و تصویب شود که منجر به انقیاد نماینده در برابر ارباب قدرت شود. در پایان اشاره به سخنان گهربار امام عدالت و آزادی، حضرت علی(ع)، خطاب به کارگزاران حکومتی بی مناسبت نیست: «در کاری که مردمان گمان تخلف بر تو می برند، به شفافیت عذر خویش را برای آنان بازگو. این کار بدگمانی مردم را از تو و حکومت تو دور می سازد و بر مهر میان تو و مردم می افزاید.»