خروج از بن‌بست

ترجمه: نیلوفر قدیری

از زمانی که با رأی منفی مردم فرانسه و هلند به پیش‌نویس‌ قانون اساسی اروپا، این اتحادیه با یک بن‌بست روبه‌رو شد، نزدیک به 2 سال می‌گذرد. اکنون اما اتحادیه اروپا گامی بزرگ به سوی خارج شدن از این بن‌بست برداشته است. اعضای اتحادیه اروپا برای انجام اصلاحاتی که به اتحادیه اروپا امکان می‌دهد که در حوزه داخلی و سیاست خارجی‌اش کارآمدتر باشد، به توافق جدیدی دست یافته‌اند. در این توافق جدید، آنها همچنین شرایط را برای بحث‌های عمیق سیاسی درباره آینده ماهیت و نقش این اتحادیه آماده کردند. این در حالی است که با ورود رهبران جدید به عرصه قدرت در اروپا، هر یک از این رهبران دیدگاه‌های متفاوت و گاه متضادی را در این باره مطرح می‌کنند.

در 23 ژوئن سال 2007 رهبران اتحادیه اروپا در نشستی در برلین بر سرسندی توافق کردند که دیگر قانون اساسی نبود بلکه یک پیمان اصلاح شده بود. این سند جدید 2 بند داشت که اصلاح‌ کننده 2 سند قبلی اروپایی بود؛ یکی از آنها اصلاح‌کننده پیمان اتحادیه اروپاست که در سال 2000 در نیس به تصویب رسیده و دیگری اصلاح‌کننده استقرار جامعه اروپا که در سال 1957 در رم به تصویب رسیده است. پیمان نیس نام قبلی خود را حفظ می‌کند اما پیمان رم به «پیمان کارآمدی اروپا» تغییر نام خواهد داد. در 23 جولای، کنفرانسی میان دولت‌های اروپایی در پرتغال – رئیس دوره‌ای اتحادیه اروپا – تشکیل شده تا پیمان جدید را تدوین کنند. قرار است رهبران این اتحایه در دسامبر امسال این سند را امضا کنند و در سال 2009 همه 27 عضو، آن را به تصویب برسانند.

بعد از شکست همه‌پرسی قانون اساسی در سال 2005، اروپا با دو چالش جدی روبه‌رو بوده که اولین آنها مکانیسم‌های مؤثر نهادی برای تصمیم‌گیری‌های مؤثر است. مدت‌هاست. همه به این مشکل اشاره دارند که نهادهایی که از ابتدا برای اتحادیه‌ای با 6 عضو طراحی شده‌اند اکنون نمی‌توانند برای 27 کشور فعالیت کنند.چالش دوم به جایگاه جهانی و موقعیت اروپا مربوط می‌شود؛ قرار است اتحادیه اروپا چگونه بازیگری در عرصه جهانی باشد؟ اهداف آن چیست؟ چگونه می‌خواهد به این اهداف برسد؟

شهروندان کشورهای مختلف اروپا در این باره دیدگاه‌های مختلفی دارند و پاسخ‌های متفاوتی می‌دهند. مثلا رای دهندگان فرانسوی پیش‌نویس پیمان قانون اساسی اروپا را به این دلیل رد کردند که بیش از حد مروج لیبرالیسم آنگلوساکسونی بود اما رأی‌دهندگان انگلیسی‌ به دلیل کاملا عکس فرانسوی‌ها مخالف این سند بودند. دلیل انگلیسی‌ها برای مخالفت با این سند این است که این پیش‌نویس قدرت مانور و آزادی محدود برای نیروها و عوامل بازار در نظر گرفته است. بعد از شکست این سند در همه‌پرسی اروپا فرصتی به دست آمد تا تأملی دوباره در سراسر اروپا صورت بگیرد. در این مدت هر یک از اعضا می‌توانستند رابطه خود را با اتحادیه اروپا ارزایابی کنند و درباره گام بعدی تصمیم بگیرند. البته فقط قرار بود چنین شود و در عمل نشد؛ به جای آن در تک‌تک کشورهای اروپایی با لحنی ناخوشایند درباره اتحادیه اروپا سخن گفته شد روند امور به خوبی پیش نرفت؛ تا اینکه آلمان در ژانویه امسال ریاست دوره‌ای اتحادیه اروپا را به دست گرفت. در این مدت این احساس در سراسر اتحادیه اروپا زنده شد که باید کاری کرد و سند قانون اساسی را نجات داد. همه قبول داشتند که رایزنی درباره سند فعلی، نظر رأی‌دهندگان فرانسوی، هلندی، انگلیسی و لهستانی را تغییر نخواند داد؛ به همین دلیل تصمیم بر این شد که سند به طور کلی دچار تحول شود.

در گام اول برداشتن نام و عنوان قانون اساسی از این سند و تاکید بر اینکه تنها قرار است تغییراتی در پیمان‌های کنونی انجام شود، نشان داد که برای تصویب این سند نیازی به برگزاری همه‌پرسی نیست و تنها رأی‌گیری پارلمانی کفایت می‌کند. نیکولای سارکوزی – رئیس‌جمهور تازه‌ برگزیده شده فرانسه – اعلام کرده است که هیچ همه‌پرسی‌ای در این باره در فرانسه برگزار نخواهد شد. گوردن براون – نخست‌وزیر جدید انگلیس – هم اعلام موضع مشابهی کرده است. این دو امیدوارند اصلاحاتی که قرار است برای اداره یک اتحادیه اروپایی بزرگ‌تر اعمال شود با مداخله رأی‌دهندگانی که اطلاعات چندانی ندارند مخدوش نشود. در حقیقت این پیمان اصلاح‌ شده اکثر ویژگی‌های پیمان نابود شده قبلی را دارد. در این میان دو مجموعه از این اصلاحات مهم هستند:

تصمیم‌گیری مؤثر

نهادهای اروپا به طوری کارآمد و سازگار می‌شود که امکان تصمیم‌گیری مؤثر را از راه‌های زیر فراهم می‌کند:

- اتحادیه اروپا هویت حقوقی واحدی خواهد یافت و با این هویت می‌تواند پیمان‌‌های بین‌المللی را امضا کند و در سازمان‌های بین‌المللی مانند بانک جهانی راحت‌تر فعالیت داشته باشد؛ البته این جایگاه جدید به اتحادیه اروپا اجازه نمی‌دهد قانون‌گذاری کرده یا فراتر از توانایی و ظرفیتش عمل کند.

- حوزه‌هایی خاص از سیاستگذاری و تصمیم‌گیری، از طریق سیستم رأی‌گیری اکثریت صلاحیت، مشخص شده و به تصویب می‌رسد. این حوزه شامل حمل و نقل، انرژی، فضا، علوم، ورزش، بودجه و جرایم و پلیس فرامرزی می‌شود. یک سیستم ترمز اضطراری هم برای مواقع خاص و بعضی حوزه‌های حساس و حمایت از کشورهای عضو با منافع خاص تعبیه شده است. در سند اصلاح‌ شده تاکید شده است که کشورهای عضو، حق وتو در این روند را دارند.

- نظام دشوار رای‌گیری پیمان نیس جای خود را به نظام اکثریت دوگانه‌ای می‌دهد که در آن هر تصمیمی در شورا اتخاذ می‌شود. شورای اروپا نهاد اصلی تصمیم‌گیری اتحادیه است که از هر کشور یک وزیر به عنوان نماینده در آن حضور دارد. این تصمیمات در صورتی که از سوی 55 درصد،‌ از رأی‌دهندگان تایید شود و در صورتی که این 55 درصد، نماینده حداقل 65 درصد کل جمعیت اروپا باشند، تصویب خواهد شد. لهستان که در پیمان نیس شرایط بهتری داشت با اعضای اتحادیه مذاکره کرده تا این تغییر را تا سال 2014 به تاخیر بیندازند.

- در تغییری دیگر، ریاست دوره‌ای شش ماهه اعضا بر اتحادیه اروپا تغییر کرده و به جای آن پستی جدید به عنوان رئیس شورای اروپا به وجود می‌آید که برای دوره‌ای دو سال و نیمه و برای حداکثر 2 دوره مسئولیت خواهد داشت. در تغییرات نهادی دیگر، قدرت بیشتری به پارلمان‌های ملی و پارلمان اروپا داده خواهد شد. پارلمان اروپا رئیس کمیسیون اروپا را انتخاب می‌کند و بر اجرای سیاست‌های اتحادیه، مدیریت و نظارت خواهد داشت. در کمیسیون اروپا به جای آنکه هر کشور یک نماینده داشته باشد، شمار کمیسیونرها دو سوم تعداد اعضا خواهد بود.

نقش جهانی اتحادیه اروپا

اصلاحات در سند جدید قانون اساسی اروپا با هدف فعال‌تر کردن و موثر کردن اتحادیه اروپا به عنوان یک بازیگر جهانی صورت گرفته است. نوآوری جدید اروپا در این حوزه ایجاد پست نمایندگی ارشد اتحادیه در امور خارجی و سیاست‌های امنیتی است؛ این پستی است که از مدت‌ها پیش همه در انتظار آن بودند. در این پست جدید عنوان کنونی خاویر سولانا که نماینده سیاست خارجی و امنیتی اروپاست با ماموریت کمیسر روابط خارجی که اکنون بنیتا فررو والدنر اتریشی آن را به عهده دارد اردغام خواهد شد. این تنها عنوان درون اتحادیه اروپاست که نیازمند حضور در شورا و کمیسیون اروپاست. با ایجاد این عنوان جدید، نمایندگان می‌توانند دو موضوع مرتبط با هم یعنی امنیت و تحولات بین‌المللی را همزمان مورد بررسی و هماهنگی قرار دهند. نماینده ارشد خارجی و امنیتی اروپا این اتحادیه را در سازمان‌های بین‌المللی و کنفرانس‌های جهانی نمایندگی می‌کند و از جانب اتحادیه‌ اروپا به مذاکره سیاسی می‌پردازد. 30 سال پیش هنری کیسینجر به کنایه گفت: «هیچ مرجعی در اروپا وجود ندارد که با یک شماره تلفن بتوان با او درباره کل اروپا صحبت کرد». اکنون ایجاد این پست نوعی تحقق این درخواست کیسینجر است. این نماینده ویژه به دلیل مشروعیتی که از سوی نهادهای اروپایی دارد، از نفوذ قابل توجهی برخوردار است و می‌تواند هماهنگی و تاثیر‌گذاری سیاست‌های امنیتی و خارجی را بالا ببرد. اما در این میان محدودیت‌هایی هم وجود دارد؛ یکی از این محدودیت‌ها این است که سیاست خارجی و امنیتی از نظر اروپا موضع کاملا داخلی دولت است. در گذشته هم هرگاه یکی از اعضا گمان می‌کرد در حوزه‌ای منافع ملی‌اش در حال به خاطر افتادن است میان آن کشور و بروکسل تنش جدی به وجود می‌آمد. مثلا در میان اختلاف نظرات در میان اعضا بر سر جنگ عراق در سال 2003، صدای سولانا تقریبا خاموش شده بود. یکی از تحولات جدی که سند جدید در ساختار اروپا ایجاد می‌کند ایجاد بخش اقدام خارجی اتحادیه اروپاست. هدف از ایجاد این بخش تلفیق تجربه و حرفه‌ای‌گری دیپلماتیک در سطح ملی با توان و ظرفیت در سطح اروپاست. البته درباره این نهادها و عنوان‌های جدید هنوز پرسش‌های زیادی وجود دارد. هماهنگ کردن این بخش‌های جدید با بیش از 1300 سفارتخانه اروپایی در سراسر دنیا کار بسیار دشواری است.

توافق ماه ژوئن اروپا و همچنین سررسیدن رهبران جدید در عرصه قدرت کشورهای مهم این اتحادیه، فضا را برای یک دوره جدید در اروپا آماده کرده است. آنجلا مرکل - صدراعظم آلمان – در دوران ریاست دوره‌ای بر اتحادیه اروپا نشان داد که توانایی هماهنگ کردن اعضای این قاره را دارد و به عنوان یک عمل‌گرا می‌تواند اتحادیه اروپا را دوباره به کار بیندازد. او به همراه سارکوزی و در کنار او می‌تواند اروپا را  تغییر دهد. انگلیس اما در رویکرد خود نسبت به اروپا همچنان رمز‌آلود عمل می‌کند. با این حال براون از احزاب چپ میانه است و از این نظر مواضع او با سارکوزی و مرکل که از احزاب راست میانه هستند، چندان دور نیست. همکاری فرانسه و انگلیس برای ادامه سیاست‌های امنیتی، دفاعی و خارجی اروپا مهم است.

موضوع دیگری که هنوز معلوم نیست، رویکرد رهبران اروپا به آینده این قاره است. سارکوزی در سخنرانی ماه گذشته خود در استراسبورگ دو رویکرد را برای آینده اروپا ترسیم کرد؛ اتحادیه اروپا به عنوان یک روند و اتحادیه اروپا به عنوان یک پروژه. در اتحادیه اروپایی که به عنوان یک روند آن نگریسته می‌شود ابزارهایی مانند قوانین نهادها و سازوکارها بسیار با اهمیت هستند؛ اما در اتحادیه اروپایی که یک پروژه به حساب بیاید، این اتحادیه نهادی است که به دنبال هدف و سرنوشت سیاسی و هدفی روشن در دنیاست. هدف سارکوزی از این سخنان، به راه‌انداختن بحثی درباره آینده و مرزهای اتحادیه اروپا بود. حرف او این بود که بدون مرز روشن و مشخص، هویت اروپایی وجود نخواهد داشت و در نتیجه هدفی هم تحقق  نخواهد شد. اما رویکرد انگلیس به اتحادیه اروپا بیشتر رویکردی روندگرایانه است. انگلیس به جای هویت به دنبال عمل‌گرایی، به جای سیاست به دنبال بازار، به جای عمق بخشیدن به دنبال بزرگ کردن، و به جای همگرایی به دنبال حل مشکلات است. چنین رویکردی در دانمارک و سوئد هم طرفدارانی دارد و البته با رویکرد سارکوزی در تضاد است. این دو رویکرد متفاوت، نزاع سیاسی که بر سر آینده سیاسی اروپا جریان دارد را شکل می‌دهد.