افسون «یارانه‌ها» و آیین «بیراهه‌ها»

دکتر حسن سبحانی / استاد دانشکده اقتصاد دانشگاه تهران
لایحه «هدفمند کردن یارانه ها» که پس از ماه های طولانی انتشار مطالب درباره عنوان و نه محتوای آن اینک در اختیار مجلس شورای اسلامی قرار گرفته است در عین حال که حاوی مطلب مهم و حادی در اقتصاد ایران است یادآور منویات دولت هشتم و مجلس ششم در این خصوص نیز است که به لحاظ رسمی در ماده 3 قانون برنامه چهارم توسعه تبلور یافته بود ولی به ادله اقتصادی و سیاسی امکان اجرایی شدن را از طرف مجلس هفتم نیافت و مشمول اصلاحاتی شد که به موجب آن افزایش قیمت حامل های انرژی باید با ارائه ادله اقتصادی و فنی به مجلس و تصویب در مجلس باشد.
جا دارد برای پرداخت به موقع «هدفمند کردن یارانه ها» که البته فقط بخش انرژی آن و نه کالاها و خدمات اساسی در قانون برنامه چهارم آمده بود به دلالت عقل و اهمیت تجربه، گذری بر چرایی تصمیم گیری در پنج سال گذشته در این خصوص داشته باشیم. این حداقل انتظاری است که می توان از «دولت نهم» و از «مجلس هشتم» در پرداختن به لایحه هدفمند کردن یارانه ها داشت.
انجام دادن این بازنگری می تواند تا حدود بسیار زیادی گرد و خاک پاشیده شده بر سر و روی تصمیم اساسی مجلس هفتم درباره افزایش مستظهر به ادله فنی و اقتصادی قیمت کالاها و خدمات در شرکت های کاملاً انحصاری دولتی را به کنار زند؛ گرد و غباری که محصول خلق توهمات و شبهه افکنی های طرفداران افزایش قیمت حامل های انرژی به قیمت های عمده فروشی خلیج فارس بود و مع الاسف در پناه تمایلات سیاسی شیفتگان قدرت از طریق اتخاذ مواضع اقتصادی متناسب با اقتضائات سیاسی به خوبی پیشرفت کرد و امروز اگر همان ایده ها در قالب دیگری امکان مطرح شدن یافته است با قاطعیت می توان اظهار کرد باز هم خواسته هایی غیرمتناسب با شرایط اقتصادی اجتماعی کشور پس از سال ها بمباران شفاهی و مکتوب از سوی اصالت دهندگان به قدرت جادویی «بازار آزاد» و به رغم ناامید شدن چندباره از پیشروی در نیل به مقصود مجدداً تجدید قوا کرده اند و اراده های خود را از طریق صاحبان تصمیم و تصویب پیگیری می کنند. براین اساس و از آنجا که مسوولیت پاسخگویی به عملیاتی شدن این ایده ها و تحمل پیامدها و آثار ناشی از آنها منطقاً برعهده حامیان نظری آن قرار نمی گیرد آیا عقل سلیم و تدبیر حکومتی و عبرت گیری از تجارب ایام حکم نمی کند کسانی که باید پاسخگو باشند حداقل بازخوانی مباحثات و مجادلات تاریخی در این باره را جدی تلقی کنند و خود را در معرض ادبیات مطروحه در این خصوص قرار دهند تا احتمال ظهور کاستی در تصمیمات آتی را به حداقل برسانند.
رئیس محترم جمهوری در زمان تقدیم لایحه به مجلس هدف از لایحه را اجرای عدالت و رفع تبعیض شفاف سازی اقتصادی و دادن فرصت مدیریت درست اصلاح قیمت ها، کاهش وابستگی به نفت و افزایش فعالیت های عمرانی اعلام کرده اند.
ابعاد اقتصادی
ابعاد اقتصادی لایحه بسیار متنوع تاثیرگذار و در عین حال پیچیده است که به پاره یی از آنها اشاره می شود.
ما در اقتصاد انرژی در کشور خویش چه اهدافی را دنبال می کنیم؟ به نظر می رسد پاسخ به این سوال در اوقات مختلف متفاوت بوده است. زمانی گفته می شود چون سوخت های فسیلی تجدیدناپذیر هستند لذا نباید آنها را بیهوده به مصرف برسانیم و باید هزینه واقعی فرصت استفاده از آن را بپردازیم. اما گاهی بیان می شود شرایط به گونه یی است که باید مصرف فرآورده ها را مهار کنیم زیرا ارز برای واردات بنزین نداریم یا اگر داریم موارد مصرف لازم تری در پیش پای ما است یا به دلیل کثرت خودروها در خیابان های شهرها و جاده ها و آلوده کردن محیط زیست اصولاً امکان تردد سلب شده است. در چنین صورتی ممکن است پیشنهاد افزایش قیمت ها را به اندازه یی داد که با توجه به کشش تقاضا برای فرآورده های مختلف کاهش مصرف آنها را متعاقب افزایش قیمت به میزانی که می خواهیم شاهد باشیم. مثلاً پس از محاسبات استدلال کنیم که چون می خواهیم 14 درصد مصرف را مهار کنیم لذا باید 80 درصد قیمت را افزایش دهیم.
اهداف دیگری هم می توانند منظور نظر قرار گیرند. در هرحال دست زدن به هر روشی دارای فواید و هزینه هایی است که باید با همدیگر مورد ملاحظه واقع شوند یعنی اگر افزایش قیمت را برای کسب درآمد دنبال می کنیم باید به مشکلات ناشی از جابه جا نشدن مسافران در رفت و آمدهای شهری و بین شهری هم توجه کرد و آثار این مشکلات را بر سایر خدمات و کالاهای مرتبط بررسی کرد. در لایحه هدفمند کردن یارانه ها هم باید به طور مشخص به سازگاری و امکان حصول اهداف که اجرای عدالت و رفع تبعیض از طریق بالا بردن قیمت حامل های انرژی است، پرداخت و نشان داد چگونه می توان قیمت فرآورده ها را مثلاً 15 برابر افزایش داد (مثلاً قیمت نفت گاز) یا قیمت گاز را چندین برابر و پول حاصل از افزایش را از مردم وصول و در بودجه دولت مصروف افزایش فعالیت های عمرانی کرد و اسم آن را هم کاهش وابستگی به نفت ذکر کرد. بدیهی است هدف کسب درآمد برای دولت یا برای شرکت های دولتی بدون در نظر گرفتن صحنه های زندگی اجتماعی همچون خیابان های مملو از خودرو یا آماده نبودن ظرفیت های حمل و نقل عمومی یعنی مترو و اتوبوس برای سفرهای به خصوص درون شهری نمی تواند موضوعیت داشته باشد و مسئولان ذی ربط باید در ضمن افزایش قیمت و ایجاد تنگنا برای طبقاتی از مردم همزمان به توسعه حمل و نقل عمومی هم پرداخته باشند تا فقط نحوه و چگونگی جابه جا شدن از طریق وسایل حمل و نقل عمومی به جای خودروهای شخصی مضیقه مهم مردم شمرده شود؛ مقوله یی که به صورت عقلانی قابل پذیرش است. گفته شده است کشور باید حداکثر ظرف سه سال قیمت ها را به سطح10 درصد کمتر از فوب خلیج فارس برساند. سوال این است چرا ظرف حداکثر سه سال و چرا به سطح قیمت های این فرآورده ها در خلیج فارس برساند، مبنای قیمت براساس آنچه در بنادر ایران خریداری می شود عرضه و تقاضای جهانی برای نفت است. هم تقاضا و هم عرضه در این مهم موثرند. واضح است که تقاضای جهانی برای انرژی متاثر از متغیرها و پدیده های بسیاری است که در کشورهای مختلف می گذرد و از جمله آن پدیده ها رونق یا رکود اقتصادی نوع تکنولوژی به کار گرفته شده در خودروها که بر مصرف بنزین یا نفت گاز در سایر خودروهای سنگین موثر است میزان توسعه حمل و نقل عمومی در آنها توزیع درآمد قیمت کالاهای جایگزین و... است. به عبارت دیگر قیمت جهانی متاثر از تقاضا و عرضه جهانی است و در این مهم بدون تردید کشورهایی که دارای تقاضای عمده تری برای انرژی هستند یا آنها که در عرضه انرژی توانمندی و قابلیت دارند موثرترند تا جایی که قیمت نفت را معمولاً قیمتی کاملاً متاثر از سیاست می دانند زیرا کشورهای عمده صنعتی جهان از مجاری سیاسی بر قیمت های جهانی نفت که از مجاری عرضه و تقاضا می گذرد، تاثیرگذاری می کنند. در چنین شرایطی سوال اساسی آن است که چرا کشوری در حال توسعه همچون ایران باید قیمتی را بر مردم خویش تحمیل کند که برآیند این همه تحولات پیچیده نه چندان متناسب یا حتی مرتبط با اقتصاد داخلی اوست از آن گذشته مگر دولت نهم و مجلس هشتم می دانند که در سه سال بعد از این قیمت های نفت در خلیج فارس به چه میزانی می رسند که می خواهند از هم اکنون روندی را تدارک ببینند تا به سمت و سوی آن قیمت بروند. این چه قیمت گذاری است که عوامل موثر تعیین کننده آن در روابط متغیرهای اقتصادی کشورهای جهان و به تحقیق در دیپلماسی ناظر به تامین انرژی دارای قیمت مناسب و در عین حال مطمئن برای کشورهای صنعتی جهان جا خوش کرده است و ما می خواهیم مسائل عمده تولیدی- توزیعی و حتی امنیتی خودمان را به دنباله قیمت های دارای نوسانات متاثر از قدرت هایی ببندیم که از چگونگی آنها اطلاعی نداریم و اصولاً نمی توانیم داشته باشیم. این اقدام به مثابه آن است که ما عمود خیمه خودمان را از جنس تصمیمات افراد غیرمتعلق به خیمه قرار دهیم و آمادگی داشته باشیم که با اراده آنان خیمه را بر سر خویش تخریب شده بیابیم.
از جمله اهداف دولت ها از تاسیس شرکت دولتی استفاده از مزیت های موجود و درخصوص سرمایه گذاری در منابع نفتی و گازی و احتمالاً برق می تواند وجود انحصار طبیعی باشد به نحوی که شرایط به گونه یی باشد که اصولاً کسانی آمادگی سرمایه گذاری در این عرصه ها را نداشته باشند. البته درخصوص سرمایه گذاری دولت ایران در نفت و فرآورده های آن و همچنین گاز و برق باید به تاریخ این فعالیت ها و شرایط ویژه زمان سرمایه گذاری هم اندیشید. لیکن آنچه قابل عنایت است، این مهم است که دولتی با نیت تامین نیازهای مردم خویش و با استفاده از امکانات و سرمایه های آنان مبادرت به سرمایه گذاری کند و لزوماً محصولات ناشی از سرمایه گذاری را با قیمت های جهانی به آنها ارائه نکند و دلیل این عدم ارائه هم ایجاد مزیت برای تولید و مصرف و... است یعنی سرمایه گذاری دولتی لزوماً مقدمتاً می تواند به نیت کسب سود نباشد بلکه منویات حکومتی دیگری زمینه ساز و عامل شروع و مسبب استمرار این فعالیت ها باشند. در چنین فرضی آیا قابل تصور نیست که محصولات تولید شده به قیمتی متفاوت از قیمت های جهانی (و کمتر از آنها) عرضه شوند؟ بدیهی است این تصور قابل تصدیق است زیرا اگر قرار باشد مردم جامعه یی برخی از محصولات را به قیمت های بین المللی بخرند، می توان این فرض را هم متصور شد که خودشان منابع خود را در تولید آن محصولات به کار نیندازند و از دیگران خرید آنها را ساماندهی کنند. به راستی چرا ما در شرایط خودمان در تولید برق سرمایه گذاری کنیم. اگر امکان خرید آن به قیمت جهانی از همسایگان وجود داشته باشد یا به راستی قیمت جهانی گاز طبیعی در شرایط فعلی چقدر است آنچه ما به آن عامل هستیم یا آنچه کشور همسایه شمالی ما به ما تحمیل می کند یا آنچه همین کشور به کشورهای دیگر می فروشد، ما با کدام ملاک عمل می کنیم. در همین ارتباط بی مناسبت نیست تامل کنیم که اگر واردات برنج و گوشت و گندم از کشورهای ماورای بحار برای کشور نسبت به محصولات داخلی ارزان تر تمام می شود، این چه اقدام قابل دفاعی است که ما به حمایت از کشاورزان و دامداران کشور به آنان یارانه بدهیم و اینقدر هم بر آنان منت بگذاریم. آیا ممکن نیست که این محصولات را از دیگران بخریم و وارد کنیم و سرمایه گذاری گزاف در احداث سد و هدایت آب و منابع خاک و... نکنیم؟ به راستی چرا چنین نمی کنیم مگر غیر از این است که در مدیریت امور کشور عوامل بسیاری دخالت دارند که ما با لحاظ آنها به این نتیجه اجمالی رسیده ایم که باید اقلامی را ولو با پرداخت یارانه به خاطر رسیدن به اهداف و مقاصدی که داریم مورد حمایت قرار دهیم.
اینک جای طرح این پرسش است که این شرکت های انحصاری دولتی تا چه اندازه کارآمد بوده اند و هستند و بهره وری آنها چقدر است و آیا دچار سوءمدیریت در برش های طولی و عرضی مدیریت خود نیستند؟ چرا باید مردم هزینه ناکارآمدی احتمالی آنان را بپردازند و آیا مقامات ذیربط نباید به جای تامین مطالبات این شرکت ها مبنی بر لزوم مداوم افزایش قیمت ها بر کاهش هزینه ها و سرمایه گذاری های بهینه نیز تاکید داشته باشند؟ ما آنقدر ساده اندیش نیستیم که متوجه نباشیم در سنوات قبل هم اگر به دلایلی قیمت ها به میزان کمی افزایش می یافت، این شرکت ها هم تسهیلات دریافتی خود از بانک ها را بازپرداخت نمی کردند و در نهایت آنها را جزء دیون دولت به سیستم بانکی یا بانک مرکزی محاسبه و بعضاً عامل تورم ناشی از استقراض می شدند؛ تورمی که بر دوش مردم سنگینی می کرد ولی آنها نمی دانستند منشاء آن کجاست و در عین حال برخی از مقامات تصمیم گیر به جای آسیب شناسی ریشه بدهی های دولت به بانک مرکزی، به فکر تهیه طرح یا ارائه لایحه بودند تا از محل حساب ذخیره ارزی بدهی های ایجادشده به دلیل عدم پرداخت بدهی های بانکی توسط برخی از این شرکت های دولتی را تسویه کنند. امروز همه کسانی که درباره هدفمند کردن یارانه ها تحت عنوان واقعی کردن قیمت کالاهای شرکت های کاملاً انحصاری دولتی تصمیم گیری می کنند، باید ضمن تلاش برای متقاعد کردن خویش به قیمت هایی که معلوم نیست شرکت های انحصاری آنها را بر چه مبنایی ارائه می کنند، به تاریخچه ناکارآمدی و نوع مدیریت این شرکت ها به لحاظ کیفیت هم عنایت کنند و حساس باشند که نکند به خاطر تحت الشعاع قرار گرفتن اصول درست مدیریت و هزینه این بار تحمیل هزینه های این شرکت ها به جای متصل شدن به منابع بانکی و نهایتاً برعهده دولت افتادن به شرحی که آمد، سر از الفاظ زیبای هدفمندی یارانه ها برآورد. یادآوری می کنم که هیچ یک از این شرکت ها در جریان لزوم تقدیم لایحه و استدلال برای افزایش قیمت کالاها و خدمات خویش (که به غلط و از روی جهل یا غرض سیاسی از سوی عده یی از علاقه مندان بی اطلاع یا رقبای سیاسی به تثبیت قیمت ها مشهور شد در حالی که ابداً تثبیت قیمت ها نبود بلکه عدم افزایش قیمت 9 قلم کالای تولیدی شرکت های انحصاری دولتی برای مدت یک سال بود) مبادرت به آوردن لایحه نکردند و نشان دادند که توجیهی فنی- اقتصادی برای افزایش های مستمر و سالیانه محصولات تولیدی خویش ندارند.
لایحه هدفمند کردن یارانه ها بر آن است که دولت اجازه داشته باشد حداکثر ظرف سه سال قیمت سایر کالاها و خدمات اساسی و همگانی غیرحاکمیتی را حداقل معادل قیمت تمام شده آنها تعیین کند. این اراده دربردارنده نکات بسیار اساسی و مهمی برای اقتصاد و برای زندگی عادی مردم است که به ضرورت و به صورت گزینشی به بعضی از آنها اشاره می شود.
اولین نکته آن است که معلوم نیست کالاها و خدمات همگانی غیرحاکمیتی چه مواردی را دربرمی گیرد که می توانند بلافاصله یا حداکثر سه ساله یارانه های خود را از دست بدهند. البته نه فقط به قیمت تمام شده ارائه شوند که قیمت تمام شده حداقل بوده و می تواند در هر قیمتی بالاتر از آن هم باشد، اما آنچه مسلم است، آن است که آنچه تاکنون تحت عنوان کالای اساسی نامیده می شد و مشمول یارانه بود، از این به بعد از این قاعده برخوردار نمی شوند. به عبارت دیگر گندم، برنج، شیر، شیر خشک، دارو، نهاده های کشاورزی، پنیر، گوشت، روغن، قند و شکر را باید به قیمت تمام شده آن خریداری کرد. در اینجا ضروری نمی دانم که بگویم قیمت تمام شده این محصولات چقدر می شود لیکن تصمیم گیرندگان کشور می دانند که حذف یارانه از این اقلام به معنای پذیرش ابعاد و عمق و قلمرو فقر مطلق در اندازه های بسیار وحشتناک خواهد بود و اصولاً کشوری نیست که بدون پرداخت یارانه به مصرف کنندگان و همچنین تولیدکنندگان خویش باشد. امروزه حتی سرمایه دار ترین کشورهای دنیا که دیگران را به خاطر ممانعت از واردات بی رویه کالاها و وضع تعرفه های حمایتی مورد مواخذه قرار می دهند هم از تولید محصولات کشاورزی و غذایی خویش با پرداخت یارانه حمایت می کنند و تبلور این اراده های دوگانه از سوی کشورهای صنعتی سال هاست اجلاس های سازمان تجارت جهانی را در کشورهای مختلف با مخالفت های انبوه معترضان به تصمیمات آنها مواجه کرده است. اما مشخص نیست در کشور در حال توسعه یی چون ایران با چه استدلالی پیشنهاد قطع یارانه کالاهای اساسی به عرصه قانونگذاری می رود، کافی است تعداد مستمری بگیران نهادهای حمایتی و تعداد کسانی را که در صف پیوستن به این نهادها برای دریافت مقرری ماهانه به طور متوسط پنجاه هزار تومان هستند، مدنظر داشته باشیم و با تامل در آن در این خصوص تصمیم گیری کنیم. ممکن است تصوراتی درباره افزایش مقرری ها از طریق هدفمندی یارانه ها منظور نظر باشد یعنی گفته شود که در قبال افزایش قیمت ها مقرری ها را اضافه می کنیم که این مقوله ناصحیح ضمن اینکه مورد پاسخگویی قرار می گیرد، نقض غرض از مضمون مناسب لایحه یی است که به نام هدفمندی یارانه های سوخت اراده قطع یارانه کالاهای اساسی را دارد. از آن گذشته با چه منطقی می توان مجموعه تحت پوشش نهادهای حمایتی کشور را تا هفت دهک از جامعه گسترش داد و آنگاه حجم کمک های دولتی را هم در قالب یارانه های در حال افزایش (و احتمالاً به خاطر رشد صعودی آن در هر سال مورد تمجید) اضافه کرد. این کار حجم کمک ها را همزمان با تعداد فقرا افزایش می دهد. در این صورت آیا جای طرح این پرسش نیست که مگر مردم ما دچار کدامین گناه نابخشودنی شده اند که باید کرامت و منزلت انسانی خویش را تحت الشعاع نوع سیاستگذاری های ناصحیح عامل رشد آمارهای دولتی و قضاوت های جهانی قرار دهند.
یکی دیگر از موارد مهم لایحه هدفمند کردن یارانه ها لغو الزام افزایش دستمزد کارکنان بخش دولتی و همچنین کارگران مشمول قانون کار است این الزامات مقرر می دارند که در هر سال حداقل یا متناسب با نرخ تورم حقوق کارکنان و کارمندان افزایش یابد. در اینکه افزایش دستمزد را باید تابع چه عواملی دانست، مباحث بسیاری وجود دارد و اینکه آیا نرخ تورم متغیر مهمی در این خصوص است، باید مورد تحلیل اقتصادی قرار گیرد لیکن در این مکتوب از آن جهت به این مقوله می پردازیم که در نائل شدن به یکی از اهداف لایحه یعنی اجرای عدالت و رفع تبعیض نقش مهمی دارد.
یکی از مسئولان ارشد بانک مرکزی اعلام کرده است که اثرات تورمی اصلاح قیمت حامل های انرژی با قیمت های در نظر گرفته شده برای وضعیتی که قیمت هر بشکه نفت 35 دلار محاسبه شود، 11 درصد و با لحاظ تورم 20 درصدی سال 88 در جمع تورم 31 درصدی را حاصل خواهد کرد. صرف نظر از میزان قوت استدلال نهفته در این بیان و با این فرض که برای مجادله نکردن این حداقل تورم را برای سال آینده (با عنایت به اینکه بیان یکی از مسوولان ارشد اقتصادی کشور است) بپذیریم، قاعدتاً باید فردی که مثلاً 300 هزار تومان دریافتی دارد و قرار است حقوق وی هم مشمول افزایش حداقلی معادل نرخ تورم نشود به میزان متوسط 31 درصد ارزش حقوق خود را از دست بدهد یعنی قدرت خرید حقوق وی در طول سال آینده بدون لحاظ یارانه نهایتاً به 207 هزار تومان خواهد رسید. به عبارت دیگر و از آنجا که قرار است به دهک های پایین درآمدی به طور متوسط 22500 تومان یارانه نقدی ماهانه پرداخت شود (طبق اظهارات همان مقام مسوول) با فرض اینکه وی خانواده یی پنج نفری داشته باشد ماهانه معادل 112500 تومان هم یارانه دریافت می کند که در مجموع حقوق و دریافتی وی را به 412500 تومان می رساند. اما قاعده تورم 31 درصدی در طول سال قدرت خرید این مبلغ را به میزان 127875 تومان کاهش و آن را به رقم 284625 تومان تقلیل می دهد. و این در حالی است که قیمت ها مشمول افزایش شده و او ناچار است زندگی خود را به طور مستقیم با قیمت های مستقیماً افزایش یافته حامل های انرژی و آب و فاضلاب و قیمت های غیرمستقیم متاثر شده سایر کالاها و خدمات مدیریت کند.
آنچه ذکر شد از آن جهت مستند به قول مسئولان دولتی و اراده مندرج در لایحه شد که حتماً ارقام حداقلی است وگرنه آنچه در عمل پیش بینی تحقق آن می رود به نظر ما بسیار متفاوت تر از وضعیتی است که ترسیم شده است.
لذا در شرایط فعلی کم خطرترین اقدام آن است که احتیاط کنیم و عجله نکنیم.
نمایندگان محترم مجلس نباید وقت خود را مصروف بررسی لایحه یی با این ویژگی های حقوقی- اقتصادی و با آن ضعف در بنیان های نظری کنند. آن را با قاطعیت رد کنید و متناسب با نوع مشکلات خلأهای قانونی را پس از تصویب قانون بودجه سال 1388 پر کنید. این کار می تواند شما را به بودجه یی با کاهش هزینه ها هم رهنمون شود که خود نعمتی و گشایشی در دور شدن از نفرین منابع نفتی است. اینک دغدغه ها و نگرانی های خلقی را همراه اراده های خود دارید. پس آنچنان جلوه کنید که امید و گشایش در زندگی ملت نقطه تلاقی همگرایی آرا و اراده هایتان با دغدغه ها و نگرانی هایشان باشد.