این روزها موضوع قدیمی ادغام سازمان مدیریت و برنامهریزی استانها با استانداریها (به عنوان یکی از معاونان استاندار) به بحث داغ محافل خبری و تحلیلی تبدیل شده است.نخستین بار این بحث در زمان حضور دکتر نجفی در سازمان برنامه و بودجهء سابق مطرح شد. پس از آن هرازگاهی با روی کار آمدن روسای جدید - به ویژه در زمان ریاست دکتر عارف و دکتر شرکاء - موضوع مجددائ مطرح و هر بار پس از مباحث گسترده کارشناسی بین موافقان و مخالفان، پیشنهاد ادغام به واسطهء مغایرت آن با اصولی از قانون اساسی جمهوری اسلامی از دستور کار خارج میشد. برخی با این استدلال که ادغام یک سازمان فرابخشی در یک دستگاه اجرایی که وجه غالب فعالیتهای آن سیاسی و امنیتی است، فرآیند تصمیمگیری منطقی مبتنی بر نظر کارشناسی را برای توسعهء استانیو منطقهای خدشهدار میکند، به شدت با آن مخالفت میکردند.
موافقان، با این استدلال که ادغام باعث تسریع در مبادلهء موافقتنامهها و ابلاغ تخصیص اعتبارات و ایجاد هماهنگی بیشتر بین مدیریت سیاسی و برنامهریزی استانها شده، دستاورد اصلی آن را افزایش سرعت امور اجرایی در سطح استانها مطرح میکرد.
1- رویکرد اقتصادی
اگر تصور دولت از سازمان مدیریت و برنامهریزی آن باشد که این سازمان صندوق یا قلک دولت است، واگذاری ادارهء سازمانهای استانی به استانداریها توجیهی کاملائ اقتصادی و منطقی دارد. اما اگر به سازمان مدیریت به عنوان دستگاهی فرابخشی و تصمیمساز که وظیفهء بودجهریزی، برنامهریزی، هدایت و نظارت را به عهده دارد، نگاه شود، این واگذاری صددرصد اشتباه است. اگر هدف از این ادغام، افزایش اختیارات و مسوولیتهای استانداران و شورای برنامهریزی استانها و مدیران محلی است، میتوان آن را در قالب طرحی تهیه کرد و پس از بحث و بررسی کارشناسی و با کمک محافل علمی و دانشگاهی و لحاظ تمام جوانب قانونی و حقوقی و تبعات آن، برای تصویب به هیات وزیران ارسال کرد.
به طور طبیعی مدت زمانی که استانداران برای مسایل سیاسی و انتخاباتپیشرو صرف میکنند، نسبت به زمانی که باید برای مسایل اقتصادی و توسعهای استان اختصاص دهند، هرگز قابل مقایسه نیست.
از اینرو، واگذاری ادارهء امور سازمانمدیریت و برنامهریزی استانها به استانداریها باعث میشود که از آن به عنوان ابزاری برای پیشبرد مقاصد سیاسی استفاده شود و امر خطیر برنامهریزیهای توسعهای به بوته فراموشی سپرده خواهد شد.
از سوی دیگر، هیچگاه مسوولان سیاسی به واسطهء ماهیت مسوولیتشان در فکر برنامههای درازمدت اقتصادی و توسعهای نیستند و مسایل سیاسی و جانبداریهای گروهی باعث میشود که آنها با توجه به دوره کوتاهخدمت خود، صرفائ به مسایل مقطعی و روزمره بیندیشند. همچنین با تغییر استاندارناگزیر رییس سازمان مدیریت و برنامهریزی استان مانند سایر معاونان وی تغییر میکند که این موضوع حاکی از غلبهء تفکر سیاسی بر تفکر اقتصادی، برنامهریزی و مدیریتی است و در یک کلام، مهمترین پیامد این تصمیم آن است که بودجهریزی عملیاتی در نطفه خاموش میشود، هماهنگی بین بخشها به چالش میافتد، منابع ملی به هدر میرود و برنامههای توسعهای به فراموشی سپرده میشود و دیگر واژهء توسعهء منطقهای بیمعنا خواهد بود.
2- رویکرد سیاسی
باید اذعان کرد که نهاد استانداری با مقولهای به نام سیاست عجین شده است که این موضوع با توجه به ماهیت وظایف و فرابخشی بودن سازمان مدیریت و برنامهریزی استانها در تقابل قرار میگیرد.
از طرفی، این موضوع در رابطه با مقولهء پاسخگویی و مسوولیتپذیری نیز دچار تناقض و پارادوکس مفرط میشود. وزارت کشور به عنوان مسوول مستقیم نهاد استانداریها پاسخگوی عملکرد آنهاست، در حالی که با استناد به قانون اساسی وظیفهء پاسخگویی سازمان مدیریت و برنامهریزی کشور و به تبع آن استانها بر عهده رییس جمهور است.
به عبارت دیگر، در استانها، استاندار به عنوان نمایندهء وزارت کشور عمل میکند و روءسای دستگاههای اجرایی استانی نمایندگان وزارتخانههای مربوط بوده و هرکدام در مقابل بخش خود پاسخگو هستند. اما سازمان مدیریت و برنامهریزی در استانها تنها دستگاه فرابخشی به شمار میآید و وظیفهء اصلی آن هماهنگی بین بخشها و صیانت از منافع ملی است.
3- رویکرد مدیریتی
با توجه به تفاوتهای ماهوی عمده بین وظایف سازمان مدیریت و برنامهریزی استانها (تصمیمسازی، برنامهریزی، هدایت و نظارت) با وظایف استانداریها (سیاسی و اجرایی)، ادغام دو ساختار ناهمگون که در دو جبههء متفاوت قرار میگیرند، باعث افزایش یکسونگری محض، استحالهء نگرش فرابخشی در اقدامات و تصمیمات و در نهایت ظهور نگرشهایی میشود که برای هدایت و پاسخگویی سایر دستگاهها مناسب نیست و از طرفی، تحت تاثیر پیوندهای سیاسی، باعث زوال و افت عمیق شایستهسالاری و رعایت عدالت در توزیع منابع در سطح مناطق میشود و این خود آرمان دولت را در رشد و تعالی مادی و معنوی کشور که بخشی از آن توسعهء منطقهای و محرومیتزدایی است، خدشهدار میسازد.
4- رویکرد حقوقی
اصل 133 قانون اساسی صراحت دارد که تعداد وزیران و حدود اختیارات هریک از آنها را قانون معین میکند. بنابراین تقسیم کار سازمانها و توزیع صلاحیتها بین وزارتخانههای مختلف بر عهدهء مجلس است و مصوبهء دولت نمیتواند اموری را که به طور قانونی خارج از صلاحیت یک وزارتخانه است، جزو وظایف آن قرار دهد. اخذ چنین تصمیماتی خارج از وظایف هیات وزیران بوده و از اختیارات قوهء مقننه است.
اصل 126 قانون اساسی هم مقرر میدارد: «رییس جمهور مسوولیت امور برنامه و بودجه و امور اداری و استخدامی کشور را مستقیمائ برعهده دارد». اگرچه این امر مهم در قانون اساسی به صورت اختصار آمده، اما آنچه از این مختصر برمیآید آن است که مسوولیت اجرای وظایف یاد شده برعهدهء رییس جمهور گذارده شده است. از اینرو، نه با تصویب هیات وزیران، بلکه حتی با تصویب قانون نیز نمیتوان تمام یا قسمتی از وظایف و مسوولیتهای مورد نظر را در اختیار وزارتخانههای خاص قرار داد، زیرا این امر خلاف نص صریح قانون اساسی است.
با توجه به اصل 126 قانون اساسی، مسؤولیت پاسخگویی در ارتباط با برنامه و بودجه و امور اداری و استخدامی مستقیمائ برعهده رییس جمهور است. در اجرای اصول 88 و 89 قانون اساسی، مسؤولیت پاسخگویی در زمینهء موضوعات یاد شده در مقابل نمایندگان مجلس با شخص رییس جمهور است. حال آن که در صورت واگذاری وظایف سازمان مدیریت و برنامهریزی استانها به استانداریها، وزیر کشور مورد سؤال قرار میگیرد که از این لحاظ نیز بحث ادغام با قانون اساسی مغایرت پیدا میکند.
با عنایت به ماده 139 قانون برنامهء چهارم تغییر یا ادغام واحدهای استانی که به موجب قانون ایجاد شدهاند با تصویب مجلس خواهد بود.
بنابراین از این جهت هم موضوع ادغام در حیطهء اختیارات هیات محترم وزیران نیست و نه تنها در مورد سازمان مدیریت و برنامهریزی کشور که وضعیت تغییرات احتمالی آن در قانون روشن شده است بلکه برای تغییر در ساختار سایر دستگاههایاجرایی نیز مصوبهء مجلس نیاز است.
با توجه به موارد ذکر شده و به خصوص پیشینهء این موضوع در دولتهای گذشته و کار کارشناسی انجام شده به عنوان یک دیدگاه کلی میتوان گفت به دلیل آن که ماموریتها و وظایف هر کدام از دستگاههای مورد اشاره متفاوت است و موانع قانونی مشخصی وجود دارد که به طور عمده به قانون اساسی مربوط میشود،ممکن است ادغام آن ها نه تنها موجب تسهیل امور نشود بلکه بنا به دلایل کارشناسی ذکر شده، باعث کند شدن کارها و عدم انجام وظایف به نحو مطلوب شود.