عبدالرضا خسروی، کارشناس مسوول دانشگاه علوم پزشکی شهید بهشتی
بحث آزادسازی تجارت و گسترش بازار آزاد از سالها قبل مورد توجه صاحبنظران کشورهای مختلف جهان بویژه کشورهای توسعه یافته قرار داشته است. هر چند موافقتنامه عمومی تعرفه و تجارت (گات)، از 1947 به بعد، بر لزوم کاهش موانع تعرفهای و حذف موانع غیرتعرفهای تاکید میکرد اما از آنجا که این موافقتنامه تنها به مقوله کالا توجه داشت، قواعدی را که در مورد آزاد سازی خدمات پیشبینی نکرده بود و با توجه به تفاوتهای بنیادینی که میان کالاها و خدمات وجود دارد (از جمله آنکه خدمات بر خلاف کالاها، نامحسوس و غیرقابل لمس هستند) طبیعتاً مقررات گات، بر بخش خدمات قابل اعمال نبود. از این رو به دلیل اهمیت روزافزون نقش خدمات در تجارت بینالملل و رشد متوسط 6 درصدی تجارت خدمات در سال، کشورهای عضو گات تصمیم گرفتند که سیاست آزادسازی در بخشهای مختلف خدمات را در دهه 1990 ، در دستور کار خود قرار دهند. تلاش کشورها در این زمینه، به تنظیم موافقتنامه عمومی تجارت خدمات (گات) منجر شد که مقررات آن، امروزه بخشی از مقررات سازمان تجارت جهانی (WTO) را تشکیل میدهد. منظور از آزادسازی خدمات، حذف تبعیض در رفتار با رقبای خارجی و حذف موانع قانونی و غیرقانونی دسترسی به بازار است و منظور، منع دولت از وضع قواعد نظارتی بر فعالیت خدماتی نیست. کشور ایران با توجه به آنکه به عضویت ناظر سازمان تجارت جهانی درآمده است، مکلف است مقررات خود در بخشهای مختلف از جمله خدمات بیمه خارجی را با نظام این سازمان هماهنگ کند. ذکر این نکته ضروری است که چون سازمان تجارت جهانی برای تنظیم روابط تجاری خارجی تشکیل شده است لذا مقررات آن در بخش بیمه تنها ناظر به بیمه رایج در تجارت خارجی است و بیمههایی که در تجارت بینالملل کاربردی ندارند مانند بیمه تامین اجتماعی یا بیمه خدمات درمانی، به هیچ وجه مورد توجه این سازمان نبوده و ایران در مسیر الحاق به WTO تنها ملزم به تغییر و اصلاح مقررات بیمه تجاری خارجی خواهد بود از این رو در این نوشتار تنها به این دسته مقررات مربوط به بیمه خواهیم پرداخت. مطالب مندرج در این مقاله، علاوه بر آنکه فعالان بخش خدمات بیمه تجاری کشور را با وضعیت خود پس از الحاق به WTO آشنا میسازد، قانونگذار ا را درا نطباق نظام حقوقی حاکم بر این بخش با مقررات سازمان تجارت جهانی یاری میرساند خصوصا آنکه کشوری که میخواهد اقدام به آزادسازی خدمات و انطباق مقررات خود با اصول WTO کند، باید تصمیم بگیرد که کدامیک از مقررات خود را حفظ کرده یا تغییر دهد. مطالب این مقاله به دو بخش تقسیم شده است: در بخش نخست، از اصول سازمان تجارت جهانی در بخش خدمات بیمه سخن به میان میآید و در بخش دوم به مقررات فعلی ایران در بخش بیمه و تکالیف حقوقی پس از الحاق به WTO پرداخته میشود.
در مقررات سازمان، تعریفی از خدمات بیمه ارایه نشده است اما چهار شیوه برای عرضه این خدمات مقرر کرده است:
1ـ عبور از مرز: در این شیوه، عرضهکننده خدمات بیمه، بیآنکه در کشور دیگر حضور یابد، خدمات را به مصرف کننده عرضه میکند شرکت بیمه خارجی بیآنکه شعبه یا نمایندگی در کشور دیگر تاسیس کند از طرفی مانند اینترنت یا فاکس، اقدام به صدور بیمهنامه برای مصرف کنندگان متقاضی در کشور دیگر میکند. این روش بویژه در بیمههای حملونقل و اتکایی رواج دارد.
2ـ مصرف در خارج: در این شیوه، مصرف کننده با حضور در کشوری که در آن خدمات بیمه عرضه میشود از آن منتفع میشود. کاربرد این روش غالباً در بیمههای درمانی و عمر دیده میشود.
3ـ حضور تجاری: این شیوه، رایجترین روش ارایه خدمات بیمه در سطح بینالمللی است و در آن، عرضه کننده خارجی، اقدام به تاسیس شعبه شرکت فرعی یا نمایندگی در کشور مصرف کننده میکند.
4ـ انتقال شخص حقیقی: در این روش، افراد برای عرضه خدمات در کشور مصرف کننده حاضر میشوند. این روش که کاربرد اندکی دارد بیشتر در موارد حضور کارشناسان آماری بیمه و مشاورین به عنوان اشخاص حقیقی برای عرضه خدمات فرعی بیمه استفاده میشود.
مقررات سازمان تجارت جهانی پس از بیان شیوههای عرضه خدمات بیمه، یک سلسله اصولی را مقرر میکند که بر انواع مختلف خدمات از جمله خدمات بیمه حاکم هستند. اصل رفتار ملی، و اصل لزوم اجرای معقول، بیطرفانه منصفانه مقررات داخلی، از مهمترین این اصول است که در ادامه به بیان مفهوم آن میپردازیم:
1ـ اصل رفتار ملی: براساس این اصل، دول عضو مکلفند که میان عرضه کنندگان خدمات بیمه کشورهای مختلف قائل به تبعیض نشده و با خدمات بیمه عرضه شده از سوی تمام کشورهای عضو، رفتاری مشابه رفتار با عرضه کنندگان خدمات بیمه داخلی داشته باشند. مطابق اصل مزبور، اعضا از اعمال رفتارهای نامطلوبتر با عرضه کنندگان خدمات بیمه سازمان تجارت جهانی، در خصوص این موضوع با کشورهای دیگر توافق کرده باشند.
2ـ اصل رعایت شفافیت: مطابق این اصل، دولتهای عضو WTO مکلفند واحدهای ویژه برای تماس و پاسخگویی به دیگر دول تاسیس نمایند. فلسفه تاسیس این واحدها آن است که عرضه کنندگان خارجی خدمات بیمه میدانند که تجارت خدمات با شرکتهای کشورهای دیگر به دلیل قواعد و مقررات مجری در آن کشورها میتواند با مشکلاتی روبرو شود و شفاف نبودن این قبیل قواعد بویژه در بخشهای خدمات بیمه که در آنها مقررات داخلی با هدف حمایت از خدماتیهای داخلی در مقابل رقبای خارجی وضع میشوند، وضع را دشوارتر میکند. ازین رو، WTO تکلیف میکند که هر کشور عضو، یک یا چند واحد پاسخگو تاسیس کند تا سایر دول عضو بتوانند قوانین و مقررات آن کشور راجع به بیمه را به دست آورند. موافقتنامه همچنین مقرر میدارد که واحدهای تماس در صورت درخواست، به عرضه کنندگان خدمات بیمه در کشورهای در حال توسعه، اطلاعاتی درباره فراهم بودن تکنولوژی خدمات، جنبههای تجاری و فنی عرضه خدمات بیمه ارایه دهند. کشورهای عضو WTO متعهد هستند که حداقل سالی یکبار، کلیه قوانین و مقررات جدید خود را به اطلاع شورای تجارت خدمات برسانند، همچنین این کشورها باید در تغییر قوانین بیمه خود، اصول WTO را رعایت نمایند. رعایت این اصل، علاوه بر جلوگیری از رانتهای ناشی از عدم شفافیت در اطلاعرسانی، از تغییرات پیدرپی قوانین و احتمال وضع مقررات مغایر تجارت آزاد و اصول WTO جلوگیری میکند. این ثبات محیط قانونی، خود میتواند بر جلب سرمایهگذاری خارجی بویژه در ایران موثر باشد.
3ـ اصل لزوم اجرای معقول، بیطرفانه منصفانه مقررات داخلی WTO: نه تنها بر اصلاح مقررات داخلی در راستای آزادسازی خدمات تاکید میکند بلکه مقرر میدارد که اعمال این مقررات باید بگونهای باشد که برای عرضه کنندگان خارجی ایجاد مانع نکند. برای مثال، دول عضو در مراحل صدور مجوز تایید استانداردهای و تعیین صلاحیتهای حرفهای عرضه کنندگان خارجی خدمات باید رویههای مناسب، شفاف و بیطرفانه اتخاذ شود. همچنین این عرضه کنندگان باید قادر باشند اعتراض خود از رویه اداری را به مراجع ذیربط ـ که مستقل از تصمیم گیرندگان هستند ـ تقدیم کند.
از آنچه گفتیم میتوان دریافت که حضور دولت و نظارت بر فعالیتهای شرکتهای بیمه خارجی فی نفسه، مغایرتی با اصول WTO ندارد و بلکه مداخله غیرمنصفانه و غیرشفاف دولت که مانع آزادسازی خدمات است، مورد منع WTO قرار گرفته است.
بیمه ایران از لحاظ میزان رشد و توان رقابتی در مقایسه با بازارهای جهانی و حتی در مقایسه با کشورهای منطقه خاورمیانه موقعیت مناسبی ندارد. بخشی از این وضعیت نامطلوب به عدم فناوری بالای خدمات بیمه در ایران و انحصار این خدمات در دستان شرکتهای دولتی است که قدرت رقابت عرضه کنندگان بیمه داخلی با رقبای خارجی را به حداقل رسانده و فعالان این بخش را در زمره مخالفان الحاق قرار داده است در حالیکه بازار ایران با توجه به توان بالقوه رشد بالای خود میتواند از بازارهای جذب برای سرمایهگذاران خارجی باشد. هر چند در شرایط فعلی، تصویب قانون تاسیس شرکتهای بیمه غیردولتی مصوب 1380 و تاسیس 9 شرکت بیمه خصوصی میتواند زمینههای رقابت را تقویت و بازار را تا حدودی برای ورود شرکتهای خارجی آماده کند اما وجود قوانین دست و پاگیر و مقررات مغایر با اصول WTO، بخش دیگری از مشکلات خدمات بیمه ایران در عرصه تجارت بینالملل است. برخی از قوانین مغایر ایران در بخش بیمه، مربوط به اصول قانون اساسی است و برخی دیگر، مربوط به قوانین عادی. ما در ادامه، به مهمترین آنها اشاره میکنیم:
1ـ اصل 44 قانون اساسی ایران، بیمه را جزو بخش دولتی دانسته که در انحصار دولت است. این محدودیت با مفاد آزادسازی خدمات سازگار نیست چرا که این انحصار در بسیاری از موارد، موجه وضع قوانین و اتخاذ راهکارهایی مغایر با اصل رفتار ملی و اجرای منصفانه و بیطرفانه مقررات داخلی ایران شده است. البته با تصویب قانون تاسیس شرکتهای بیمه غیرخصوصی این اصل اصلاح شد اما حضور آن به عنوان یکی از اصول قانون اساسی میتواند تاثیرات منفی داشت باشد.
همچنین اصل 81 قانون اساسی ایران مقرر میدارد: دادن امتیاز تشکیل شرکتها و موسسات در امور تجاری و صنعتی و کشاورزی و معادن و خدمات به خارجیان مطلقاً ممنوع است.
این اصل مانع هر گونه فعالیت شرکتهای خارجی در ایران خواهد بود مخصوصاً اینکه کلمه خدمات در آن قید شده است. البته طبق تفسیر شورای نگهبان، شرکتهای بیمه خارجی که با طرف ایرانی قرارداد دارند میتوانند در راستای قرارداد خود به تاسیس شرکت در ایران مبادرت ورزند. با این حال این تفسیر مضیق نیز با اقتضای تجارت امروز و الزام WTO بر آزادسازی تجارت سازگار نیست.
2ـ طبق قانون بیمه ایران مصوب 1316، شروع فعالیت موسسات بیمه خارجی در ایران و واگذاری سهام موسسات بیمه ایرانی غیردولتی به اشخاص حقیقی تبصره خارج تا 20 درصد، با موافقت بیمه مرکزی ممکن است و بیش از آن، با پیشنهاد بیمه مرکزی و تایید شورای عالی بیمه و تصویب هیات وزیران میسر خواهد بود وانگهی انتقال سود سهام سهامداران خارجی در هرسال نباید از 12 درصد مجموع سرمایه پرداخته شده و سود انتقال نیافته سالهای قبل تجاوز نماید. این مقررات نیز با اصل رفتار ملی و آزادسازی انتقال سرمایه سازگار و در مسیر الحاق به WTO باید تغییر اساسی کنند.
3ـ هدف آزادسازی خدمات بیمه ایران از طریق کاهش تشریفات قانونی و تعدیل مقررات دست و پا گیر محقق میگردد. از این رو کشورهای عضو مکلفند تشریفات قانونی که این هدف را مخدوش میسازد، حذف یا اصلاح نمایند بنابراین قانونگذار ما باید ماده 45 قانون تاسیس بیمه مرکزی ایران که شروع فعالیت موسسات بیمه خارجی در ایران را موکول به الف) پیشنهاد بیمه مرکزی ایران ب) تایید شوراهای بیمه ج) تصویب هیات وزیران کرده است تا حد زیادی تعدیل کند زیرا وجود این تشریفات طولانی، بسیاری از شرکتهای خارجی را از ارایه خدمات بیمه در ایران منصرف میسازد؛ ضمن آنکه وجود این تشریفات میتواند گاه اصل اجرای بیطرفانه و معقول مقررات داخلی را خدشهدار کند. به نظر میرسد حذف تصویب هیات وزیران نمیتواند ارهکار حقوقی مناسبی برای تعدیل این ماده باشد.
4ـ مطابق ماده 46 قانون تاسیس بیمه مرکزی ایران، موسسات بیمه خارجی باید طبق آییننامهای که به پیشنهاد مرکزی ایران به تصویب شورای عالی بیمه میرسد مبلغی برای هر یک از دو دسته بیمههای زندگی و سایر انواع بیمه نزد بیمه مرکزی ایران تودیع نماید ..... هر یک از موسسات بیمه خارجی باید درآمدهای خود را سال به سال به ودیعه مزبور اضافه کند تا در هر مورد مبلغ ودیعه حداقل به دو برابر مبلغ مصوب شورای عالی بیمه برسد. افزایش ودیعه مازاد بر مبلغ مصوب شورای عالی بیمه برسد. افزایش ودیعه مازار بر مبلغ فوق اختیار است.
در این ماده، قواعدی در مورد نظارت دولت بر فعالیتهای شرکتهای بیمه خارجی مقرر شده است و گفتیم که این امر فینفسه مغایرتی با اصول WTO ندارد اما اگر دولت به استناد این ماده به مداخله غیرمنصفانه و غیرشفاف دست زند برای مثال مبلغ ودیعه را مبلغی نامتناسب و بسیار زیاد تعیین کند به طوریکه شرکتهای خارجی از حضور در بازار ایران منصرف شوند. این امر با آزادسازی خدمات و اصل لزوم اجرای منصفانه و بیطرفانه مقررات داخلی مغایرت خواهد داشت.
5ـ براساس ماده 47 قانون تاسیس بیمه مرکزی ایران و بیمهگری، انتقال درآمد مؤسسات بیمه خارجی پس از تکمیل ودیعه مذکور درماده 46 به خارج بلامانع خواهد بود مشروط بر اینکه رقم انتقالی در هر سال از ده درصد مبلغی که به عنوان ودیعه در نزد بیمه مرکزی ایران است تجاوز ننماید. همچنین طبق تبصره این ماده؛ ترتیب انتقال درآمد مازاد بر ودیعه به ماخذ ده درصد در سال مذکور در این ماده، موکول به پیشنهاد بیمه مرکزی ایران و تایید شورای عالی بیمه و تصویب هیات وزیران خواهد بود.
از مطالب صفحات پیشین بخوبی پیداست که محدودیتهای مقرر در این ماده یعنی محدودیتهای قانونی انتقال درآمد و انتقال بینالمللی سرمایه، با اصل آزادسازی انتقال سرمایه مغایرت دارد و باید اصلاح شود.
6ـ اصل رفتار ملی اقتضا دارد که رفتار یک کشور عضو WTO با بیمهگران خارجی با رفتار آن کشور با بیمهگران داخلی، یکسان باشد؛ این در حالی است که قانون تاسیس موسسات بیمه غیردولتی (مصوب 1380)، فقط به اشخاص داخلی، اجازه فعالیت خصوصی داده است و این امر با مقررات WTO ، مغایرت آشکار دارد.
نتیجهگیری
1ـ مقررات موافقتنامه عمومی تجارت خدمات (گاتس) که امروزه قواعد تجارت خدمات سازمان تجارت جهانی (WTO) تشکیل میدهد، بر اصولی چون رفتار ملی رعایت شفافیت و اجرای منصفانه و بیطرفانه مقررات داخلی تاکید میکند. این اصول همگی در راستای آزادسازی تجارت خدمات است. این آزادسازی، برخلاف آزادسازی تجارت کالا از طریق کاهش تعرفه صورت نمیگیرد بلکه از طریق تعدیل مقررات داخلی انجام میشود لذا کشورهایی که قصد عضویت در WTO را دارند مکلف هستند از طریق حذف یا اصلاح مقررات مغایر، نظام حقوقی خود را در بخش خدمات از جمله بخش خدمات بیمه با مقررات WTO منطبق سازند.
2ـ کشور ایران نیز به عنوان یکی از اعضای ناظر WTO باید بستر حقوقی مناسب را برای الحاق رسمی به این سازمان فراهم سازد. بخشی از مقررات حاکم بر بخش بیمه با اصول WTO ناسازگارند. علاوه بر اصول 44 و 81 قانون اساسی، موادی از قانون تاسیس بیمه مرکزی ایران و قانون تاسیس شرکتهای بیمه غیردولتی با توجه به محدودیتهایی که برای بیمهگران خارجی مقرر کردهاند و با عنایت به رفتار تبعیضآمیزی که نسبت به رقبای خارجی اتخاذ کردهاند با اصولی چون اصل رفتار ملی و اصل آزادسازی خدمات بیمه تجاری خارجی مغایرت بین دارند و باید اصلاح شوند. بیگمان اصلاح یا حذف این مقررات، بازار خدمات بیمه ایران را که دارای توان بالقوه رشد بالاست، برای سرمایهگذاران خارجی جذابتر میکند که این امر با توجه به اهمیت فزاینده صنعت بیمه در تجارت امروز، آثار مثبت اقتصادی برای کشور ما به همراه خواهد داشت.
کشور ما در خرداد ماه 1384 به عضویت ناظر WTO درآمد. منظور از عضویت ناظر آن است که ایران، عضو رسمی و دایمی سازمان نیست اما میتواند به عنوان ناظر در جلسات شرکت کند.