دکتر نادر ساعد
توسعه صلح آمیز هسته ای، موضوعی است که 40 سال پیش یعنی در سال 1968 در معاهده عدم گسترش سلاحهای هسته ای موسوم به «ان.پی.تی»، به عنوان «حق ذاتی و غیرقابل سلب» دولتهای عضو آن سند شناخته شده است. برای تضمین این حق و تعیین مرز میان آن و تعهد منع تولید و توسعه سلاح هسته ای توسط دولتهای غیرهسته ای، سیستمی به نام «پادمان» در سال 1971 پایه گذاری شد و آژانس بین المللی انرژی اتمی، مأمور نظارت بر آن گردید. با این حال، رویه رسیدگی به پرونده فعالیتهای هسته ای کشورمان در طول چند سال گذشته، نمادی از خلط شدن حقوق اساسی دولتها با تمایلات شدید سیاسی برخی از قدرتهاست که در واقع، کلیت قواعد حقوق بین الملل بویژه حقوق بین الملل هسته ای را در معرض تردیدها و ابهامهای متعدد قرار داده است.
تحلیل قطعنامه ها و بیانیه های مختلف صادره از سوی اروپا و آمریکا و حتی شورای حکام و شورای امنیت، به شدت در سایه چنین ابهامها و تردیدهای حقوقی قرار دارد، در این میان، مدتی است که در قالب گروه 1+5 به عنوان اعضای دایم شورای امنیت به همراه آلمان، تدوین پیش نویس قطعنامه ای برای تحریم جمهوری اسلامی ایران به دلیل همراهی نکردن با خواسته های غرب و بویژه عدم تعلیق یا توقف فعالیتهای غنی سازی اورانیم، در دستور کار قرار دارد، ولی روسیه که ابتدا با تعلیق و به تأخیر انداختن مکرر جلسات غیررسمی بررسی آن، بدان پاسخی شفاف نداده بود، در روزهای اخیر مخالفت صریح خود را با مفاد موجود آن بیان داشته و شروط موردنظر این کشور را برای هرگونه تحریم احتمالی بیان داشته است. در این نوشتار، به تبیین حقوقی - راهبردی دورنمای مخالفت روسیه با این پیشنهاد خواهیم پرداخت.
متعاقب اعلام نارضایتی خاویر سولانا، نماینده تام الاختیار گروه 1+5 از نتایج مذاکرات هسته ای با ایران در مورد اجرای قطعنامه 1696، غربیها درصدد برآمدند تا از ماده 41 منشور به عنوان واکنش به عدم تأمین منافعشان در این خصوص استفاده نمایند. به همین دلیل، پیش نویس قطعنامه ای از سوی انگلیس، فرانسه و آلمان تهیه و به نمایندگان این گروه داده شد تا در مورد آن به بحث و بررسی بپردازند. پس از بیش از دو هفته تلاش غرب، احتیاطهای روسیه و راهبرد این کشور در مورد برخورد با برنامه هسته ای کشورمان سبب شد سفیر این کشور در نیویورک بارها از پیشرفت روند تصویب این قطعنامه جلوگیری نماید و در نهایت، مواضع این کشور که در نخستین نشست رسمی شورای امنیت برای بررسی برنامه هسته ای کشورمان ابراز گردید، مانع از تصویب متن کامل پیشنهاد آنها شد.
این پیش نویس که به ظاهر توسط سه دولت اروپایی و موضع نسبتاً منعطف چین در حال بررسی است، به دلیل اینکه از نظر محتوایی با مواضع اساسی روسیه مغایرت دارد، در دستور کار شورا باقی ماند تا در مورد آن رایزنی های بیشتری با روسیه صورت گیرد. در این مواضع، با اینکه روسیه از پیشنهاد تحریم ایران حمایت کرده اما محدودیت های فراوانی بر آن قایل شده که تنها در صورت درج این محدودیت ها در قالب قطعنامه مذکور است که این کشور حاضر خواهد شد به آن رأی مثبت بدهد. در این میان، دکتر لاریجانی نیز ضمن سفر چند روزه به روسیه، تلاش نموده تا ضمن گشودن فرازی جدید از گفتگوهای هسته ای با این کشور، از مخالفت روسیه با پیشنهاد غرب اطمینان حاصل نماید و مواضع روسیه را با برنامه های کشور همسو سازد.
مواضع روسیه در تقابل با رویکرد تحریمی موردنظر اروپا - آمریکا
روسیه به برخی دلایل که مبنای استدلالی مواضع این کشور در برابر پیشنهادهای غرب را تشکیل می دهد، با قطعنامه موردنظر آنها مخالف است. اساس این دلایل، عدم شبیه سازی برخورد جامعه بین المللی با کره شمالی در مورد ایران است. مواضع اخیر روسیه در مورد استنکاف از قبول پیش نویس اروپا برای تحریم کشورمان، حکایت از عزمی جدید در این کشور برای نشاندن اروپا بر سر جای خود و دفاع از هویت بین المللی روسیه به عنوان نماینده قدرت بلوک شرق سابق دارد. در شرایطی که غرب با تمامی تلاش های خود می خواهد روند مقابله با سلاحهای هسته ای در کشورهای به اصطلاح محور شرارت را پیش ببرد برهم زدن نقشه های آنها مبتنی بر پشتوانه فکری این کشور برای احیای جایگاه خود به عنوان یک قدرت درجه یک بین المللی است.
روسیه با پیشنهاد اروپا از نظر دامنه تحریم ها و اهداف آن مخالف است. به عقیده این کشور، نظر به اینکه ایران با کره شمالی تفاوت دارد، چون نه سلاح هسته ای آزمایش کرده و نه همکاریهای خود را با آژانس بین المللی انرژی اتمی خاتمه داده و نه التزام خود به معاهده عدم گسترش سلاحهای هسته ای و نظام پادمان هسته ای را در معرض تردید قرار داده، دلیلی ندارد واکنشی که شورای امنیت به اتفاق آراء علیه برنامه هسته ای کره شمالی تصویب نمود، علیه ایران نیز اعمال گردد.
روسیه با موضع گیری اخیر خود در نخستین نشست رسمی شورای امنیت برای بررسی پرونده هسته ای کشورمان، تفاوت ایران و کره شمالی را محور مخالفت های خود قرار داده است. بر این اساس، نباید روندی که در مورد کره شمالی طی شد، در مورد ایران نیز دنبال گردد بلکه تحریم های موردنظر اعضای شورا که نتیجه عدم اجرای خواسته های مقرر در قطعنامه قبلی شورا است، باید صرفاً صعودکننده روند ادامه فعالیت های هسته ای مرتبط با تولید سلاح یعنی مقاصد نظامی این برنامه ها باشد و بس. در نتیجه رویکرد کلی روسیه نسبت به ایران و تفاوت آن با کره شمالی، این کشور پیش شرط های موافقت با پیشنهاد اروپا را در چند بند مقرر نموده و در نشست شورا و مواضع اعلام شده از طریق رسانه ها نیز منعکس گردیده است.
تحریم آری اما محدود و صرفاً تحدید کننده و نه سرکوبگرانه و تنبیهی، باز گذاشتن فضای بازگشت به مذاکره و عدم ایجاد شرایط انزوای قهری ایران، عدم بسط تحریمها به آنچه معاهده عدم گسترش اقتضا دارد.
روسیه و چین نیز به دلیل اینکه اقدامهای ایران را برای اجرای قطعنامه شورای امنیت کافی نمی دانند، با تصویب قطعنامه ای جدید در شورای امنیت موافق هستند اما پیام قطعنامه جدید را تنها اعمال فشاری محدود برای تغییر سیاست ایران یعنی بازگشت به مذاکره بی قید و شرط و تعلیق غنی سازی می دانند، بدون اینکه لازم باشد، این تحریمها از این هدف مشیق و دقیق، گسترده تر شود. در واقع، نظر روسیه این است که تحریم نباید به آنچه اروپا در سر دارد، منتهی شود. به عقیده این کشور، تحریم تنها واکنشی محدود کننده به اقدامهای تهران در عدم ایفای تعهدات مندرج در قطعنامه 1696 است و نه بستری برای تنبیه و مجازات این کشور. نگرشهای روسیه برای محدود سازی تحریم قابل اعمال از طریق ماده 41 منشور، متضمن محورهای زیر است: «تحریم زمان دار یعنی این تحریمها صرفاً در دوره ای حداکثر سه ماهه به اجرا درآید. تحریمها محدود به غنی سازی اورانیوم، تولید مواد هسته ای در برنامه نظامی، رآکتور آب سنگین و همچنین منع تولید و توسعه موشکهای بالستیک گردد. تحریمها نباید به هیچ وجه در مورد نیروگاه بوشهر اعمال گردد.
به نظر روسیه، هنوز درهای مذاکره با ایران بسته نشده و از این رو، دلیلی ندارد که شورای امنیت و اعضای آن از همان ابتدا و بدون اینکه اجازه خاتمه این فرایند را بدهند، به آخرین راه حل یعنی، تنبیه ایران متوسل شوند. در واقع، اعمال فشار زیاد بر ایران ممکن است موجب شود که خروج از جامعه بین المللی را برای این کشور اجتناب ناپذیر سازد و این امر به دلیل نقش حیاتی ایران بویژه در امور منطقه ای در خاورمیانه، به زیان جامعه بین المللی خواهد بود. به نظر می رسد کره شمالی درسهای مهمی برای غرب در پی داشته که براساس آن، اعمال فشار در نهایت آن، همواره به تضمین منافع ملی یا بین المللی منتهی نخواهد شد؛ بلکه ممکن است کشورهای مشمول فشار را منزوی سازد و در این صورت، آنها محق خواهند بود تنها براساس درک منافع مستقل ملی خود و بی توجه به محیط بین المللی، برنامه ریزی و اقدام نمایند.
روسیه با یادآوری این درس از کره شمالی، خواستار آن است که هرگونه واکنش شورای امنیت به برنامه هسته ای ایران، محدود به حدی باشد که ایران را در جامعه بین المللی منزوی ننموده و مانع از تعامل آن در صحنه روابط بین المللی نگردد.
مقایسه تحریمها در پرتو برداشت روسیه از ماده 41 منشور ملل متحد
روسیه برای اینکه به خواسته های غرب جوابی منطقی داده باشد، روندی در پیش گرفته که با مفاد ماده 41 منشور ملل متحد و روند مقرر در آخرین بند قطعنامه قبلی شورای امنیت که از نظر حقوقی لازم الاجرا است، سازگار باشد. به همین دلیل، مهمترین محور مخالفت خود را غیرمنطقی بودن تحریمهای پیشنهادی و قابل قبول نبودن آنها در قالب تفسیر روسیه از ماده 41 منشور ملل متحد، مهمترین مخالفت روسیه با پیشنهاد اروپا، عنوان نموده است. برخلاف پیشنهاد اروپا که به تبع قطعنامه 1718 مربوط به کره شمالی، به کلیه جهات برنامه هسته ای صلح آمیز کشور و حتی برنامه های موشکی بسط یافته است، روسیه از مسدود کردن سرمایه ها و اموال اشخاص حقیقی و حقوقی در خارج از کشور و منع سفر مقامها و افراد دخیل در پرونده هسته ای و همچنین منع ادامه تحصیل ایرانیان در رشته های مربوط به امور هسته ای و موشکی، مناسبتی با وضعیت ایران و نظام عدم گسترش سلاحهای هسته ای ندارد. از همه مهمتر، فعالیتهای نیروگاه بوشهر که محل سرمایه گذاری روسیه در دهه های گذشته است و برای این کشور نیز ارزش مالی دارد، هیچ ارتباطی به قطعنامه تحریم ندارد و این قطعنامه نباید هیچ گونه اشاره ای به آن بنماید. در واقع، این کشور برای تحریمها محدوده ای ممنوعه قایل است.
به نظر روسیه، وضعیت ایران به گونه ای است که باید از طریق یک فشار محدود، این کشور را به صحنه تعامل بین المللی باز گرداند و نه اینکه این کشور را تنبیه یا مجازات نمود. بر این اساس، برای تحقق هدف محدود مذکور، اقدامهای زیر مناسب نخواهند بود و این کشور خواهان حذف آنها از پیش نویس قطعنامه است. نظر به اینکه مبنای کلیه بررسی های برنامه هسته ای ایران، معاهده عدم گسترش سلاحهای هسته ای (1968) و نظام پادمان هسته ای است، مسدود کردن اموال و سرمایه اشخاصی که در کار برنامه توسعه صلح آمیز یک کشور فعالیت دارند، توجیه ندارد. از این رو، مصادره اموال و مسدود کردن حسابهای مذکور را نمی توان به عنوان واکنشی به عملکردی که ایران تاکنون در امور هسته ای داشته، مناسب دانست. بنابراین، محور مذکور نیز باید از پیشنهاد قطعنامه موردنظر حذف گردد و صرفاً به کنترل مواد دومنظوره قابل استفاده در تسلیحاتی کردن برنامه انرژی هسته ای، معطوف گردد. به نظر روسیه، فعالیتهای نیروگاه بوشهر براساس اعلان عمومی و اقدام آشکار دو کشور ایران و روسیه تأسیس شده و سالهاست همکاری دو کشور در قالب موافقتنامه های حقوقی بین المللی در این خصوص آغاز شده و علاوه بر اینکه در مورد فعالیتهای آتی آن به اندازه کافی شفاف سازی صورت گرفته است، آژانس بین المللی انرژی اتمی نیز در جریان ریز کارهای آن قرار دارد و تاکنون نیز هیچ گونه نگرانی از سوی آژانس در مورد فعالیتهای این نیروگاه و یا آینده فعالیتهای آن ابراز نشده است. از این رو، روسیه نمی تواند از همکاری هسته ای کاملاً قانونی با دولتی ثالث که هیچ گونه ایرادی بر آن از نظر حقوقی وجود ندارد، دست بردارد و بارها مقامات عالی روسیه نیز همین موضع را در مقاطع مختلف ابراز داشته اند. بنابراین، اشاره به فعالیتهای نیروگاه مذکور در هرگونه پیش نویس قطعنامه احتمالی شورای امنیت، موجب نارضایتی روسیه با مفاد آن خواهد شد.
به دلیل اینکه روسیه در بخشی از فعالیتهای هسته ای صلح آمیز کشورمان سهیم است و منافع اقتصادی دارد، این کشور به سادگی راضی نخواهد شد که همکاریهای گذشته در راه اندازی نیروگاه بوشهر که موجب اشتغال و تقویت برخی از شرکتهای اتمی روسیه شده و حتی مانع از ورشکستگی آنها گردیده، متوقف گردد؛ مگر اینکه داد و ستد غرب با این کشور تا بدان حد ارزش اقتصادی و مالی داشته باشد که این کشور حاضر گردد از مزیتهای اقتصادی این همکاری صرف نظر نماید. در کنار این، به دلیل اینکه صرف نظر کردن روسیه از همکاریهایی که براساس موافقتنامه و معاهده دو جانبه با این کشور مقرر شده، موجب تضعیف پرستیژ این کشور در برابر غرب خواهد شد و از این حیث نیز به نظر نمی رسد که روسیه به آسانی مایل باشد درخواستهای غرب را بپذیرد - کما اینکه بارها بر ملاقاتهای دو جانبه رؤسای جمهور این کشور و آمریکا نیز تاکید شده - همکاریهای مذکور مشروع و تحت نظارت بین المللی است و از این روی به رغم هرگونه فشار، ادامه خواهد یافت.