نظام‌های قضایی و توسعه (بخش اول)

سیدحسین امامی
در دنیای معاصر فرصت ها و کامیابی های افراد اساسا به این بستگی دارد که چه نهادهایی در جامعه وجود دارند و چگونه عمل می کنند. یکی از این نهادهای مهم و تاثیرگذار نظام های قضایی هستند. نظام های قضایی در توسعه اقتصادهای بازار به شکل های مختلف نقشی مهم ایفا می کنند. این نقش ها و عملکردها موجب گسترش قانون و انضباط می شود و زمینه توسعه بازارها، رشد اقتصادی و کاهش فقر را ایجاد می کنند. نهادها به صورت نظام های مرتبط با هم عمل می کنند و وجود یک نظام قضایی خوب و کارآمد در کنار سایر نهادهای مکمل برای رسیدن به توسعه لازم و ضروری است.
در سال 1979 کشور چین مسیر اصلاحات اقتصادی که ایجاد شرکت های جدید، افزایش تجارت بین منطقه ای و اجازه ورود به سرمایه گذاران خارجی را تشویق می کرد، آغاز کرد. گسترش تجارت، افزایش تعداد پرونده های تجاری در دادگاه ها را به دنبال داشت. در دوره 1982- 1979 تعداد متوسط اختلافات تجاری مطرح شده در دادگاه ها حدود 14 هزار پرونده در سال بود. در سال 1997، 5/1 میلیون پرونده جدید، یعنی بیش از100 برابر افزایش در دادگاه ها مطرح شد. در همان زمان تعداد اختلافات تجاری مختومه توسط کمیته های اجتماعی که سازوکار سنتی برای میانجیگری بود به شدت افزایش یافت. با رشد تعداد کارآفرینان، ظرفیت اجرای سازوکارهای غیررسمی حل اختلاف نیز کاهش یافت.
هنگامی که جامعه موردنظر جامعه ای کوچک و دارای روابط نزدیک خویشاوندی است، ابزارهای غیررسمی دخالت برای حل اختلافات کفایت می کند، ولی با پیچیده تر شدن فعالیت های اقتصادی و گسترش تجارت، روابط گروهی ضعیف شده و تقاضا برای ابزارهای رسمی تر مداخله افزایش می یابد. ساده ترین سازوکار حل اختلاف، میانجیگری است. از میانجیگری هم برای حل اختلاف پرونده های کوچک و بزرگ، هم در جوامع شهری و روستایی استفاده می شود. میانجیگری یک راه کم هزینه برای حل اختلافات فراهم می کند و درهر جامعه ای یافت می شود، ولی این روش محدودیت های خاص خود را دارد. نمی توان گروه های درگیر در اختلافات را مجبور به توافق کرد; زیرا هنجارهای اجتماعی ممکن است انگیزه کافی برای این کار را فراهم نکنند.
تصمیمات تحت حمایت دولت که پس از یک حقیقت یابی مستقل و هماهنگ با هنجارهای اجتماعی رایج حاصل شده است، موجب می شود که دادگاه ها از سایر اشکال میانجیگری متمایز شوند. در این سیستم اجرای احکام به طور کامل خارج از اختیار افراد خصوصی است. این امر به خودی خود می تواند تا حدود زیادی به کاهش امکان خشونت و بهبود فضای کسب و کار کمک کند، ولی برای برخورداری دادگاه ها از کارایی کافی حاکمان نیز باید از قانون تبعیت کنند. نظام قضایی همچنین باید کنترل ها و موازنه هایی بر اقدامات خودسرانه دولت اعمال کند. فشار آوردن بر حاکمان برای تبعیت از قانون، مشکلی به قدمت خود بنیان گذاری دولت است، حتی زمانی که یک حاکم این اصل را می پذیرد چالش ایجاد نهادی که تعیین کند چه زمانی دولت قانون را نقض کرده و مجازات مناسبی در این مورد در نظر گیرد باقی خواهد ماند.
تجربه اصلاحات قضایی در طول دو دهه گذشته در جهان، اهمیت جریان آزاد اطلاعات را کاملا روشن کرده است. شواهد موجود نشان می دهد اصلاحاتی که موجب افزایش پاسخگویی بیشتر قضات نسبت به کاربران نظام قضایی و به عموم مردم می شود در افزایش کارایی اهمیت بیشتری در مقایسه با افزایش صرف منابع مالی و انسانی داشته است.
در کشورهای درحال توسعه امکان تقویت حسابدهی از طریق عرضه اطلاعات بیشتر در خصوص عملکرد های قضایی وجود دارد. در بسیاری از موارد گروه های قدرتمند جامعه مدنی و رسانه ها که به عنوان ناظران بیرونی عمل می کنند موجب تغییر در رفتار قضات و حقوقدانان می شوند.
ساده سازی روش ها به طور مثبت با کارایی بالاتر نظام قضایی در ارتباط است. به طوری که این ساده سازی هزینه و زمان رسیدگی به پرونده ها را کاهش می دهد. در اغلب کشور های درحال توسعه پیچیدگی روش ها موجب کاهش کارایی قضایی شده است. این امر به ویژه با توجه به سطوح پایین تر ظرفیت اداری و سرمایه انسانی، سطوح بالاتر فساد و فقدان نهادهای مکمل اهمیت بیشتری دارد. روش های پیچیده همچنین به دلیل نبود شفافیت امکان فساد را افزایش می دهد. در صورت وجود نهادهای حمایت کننده سرمایه انسانی و منابع پیچیدگی نظام قضایی هزینه های کمتری برای کارایی نظام در بر خواهد داشت.
تدارک اطلاعات، ساده سازی و افزایش حسابدهی نه تنها بر سرعت و هزینه ها تاثیر دارد، بلکه عدالت را نیز تحت تاثیر قرار می دهد. شواهد موجود نشان می دهد که در آن دسته از نظام های قضایی که اتکای گسترده ای بر روش های مدون دارند، تغییر به سوی رسیدگی شفاهی به پرونده ها موجب می شود که محاکمه ها ساده تر، سریع تر و ارزان تر باشد، بدون اینکه به رعایت عدالت آسیبی وارد شود; زیرا قاضی ارتباط مستقیم با شواهد برقرار می کند. عدالت در رابطه با نظام قضایی می تواند به صورت کاربرد سازگار قانون، صرف نظر از ماهیت طرف های درگیر تفسیر شود. احساس عدالت درمورد قوانین و قواعد، بسته به ارزش ها و ساختار سیاسی اجتماعی هر جامعه فرق می کند. دو منبع برای بی عدالتی وجود دارد: اول اینکه بی عدالتی هنگامی رخ می دهد که تصمیمات قضایی از تصمیمات سیاسی مستقل نباشد و نیز زمانی که دادگاه ها از تبعیت سایر شاخه های حکومت از قانون اطمینان نداشته باشند. دوم اینکه بی عدالتی زمانی رخ می دهد که گروه های خصوصی قدرتمند بر تصمیمات دادگاه تاثیر داشته باشند.
نظام های حقوقی و قضایی در کشورهای مختلف از نظر محصول تولیدی، تفاوت های چشم گیری با هم دارند. در آمریکای لاتین زمان متوسط رسیدگی به پرونده های تجاری دو سال است و طولانی شدن دوره رسیدگی به بیش از پنج سال در مورد پرونده های پیچیده تجاری چندان غیرمعمول نیست. در اکوادور صدور رای برای یک پرونده تقریبا هشت سال طول می کشد. برعکس در کلمبیا، فرانسه، آلمان، پرو، سنگاپور، اوکراین و ایالات متحده این زمان برای پرونده های مشابه کمتر از یک سال است. اجرای حکم قضایی بین کشورها نیز تا حد زیادی متفاوت است. در 25 درصد از کشورها که جزو ثروتمندترین کشورها هستند، اجرای حکم قضایی در مورد پرونده کوچک وصول مطالبات بلافاصله پس از اعلام رای قاضی به طور متوسط 64 روز طول می کشد. 25 درصد از فقیرترین کشورها وضعیت بسیار بدی دارند. در این کشورها به طور متوسط، 192 روز که به ویژه برای بنگاه های کوچک با دسترسی اندک به اعتبارات دوره ای بسیار طولانی است، زمان می برد تا حکم اعلام شده قاضی به اجرا درآید.
همچنین بین کشورهای با درآمد سرانه یکسان نیز تفاوت های بسیاری در این زمینه وجود دارد. به طور مثال کشورها از این نظر که زمان قضاوت و رسیدگی تا اجرای احکام برای پرونده های وصول مطالبات در غنا تنها 18 روز است، در صورتی که این عدد برای سنگال تقریبا 450 روز است با هم تفاوت زیادی دارند. این تفاوت شدید در کارایی اجرای احکام قضایی نشان می دهد که انجام اصلاحات ساده در نظام قضایی کشورهای در حال توسعه که دسترسی به بنگاه های کوچک و کارآفرین فقیرتر را تقویت می کند، بلکه می توانند درباره جنبه های خاص کار کنند. در حالی که اصلاحات بزرگ کوتاه مدت امکان پذیر خواهد بود. در برخی از موارد اصلاحات کارآمد ممکن است به معنی ایجاد یک نهاد جدید مانند یک دادگاه تخصصی و نه اصلاح نهادهای قدیمی باشد.
سرعت رسیدگی به پرونده ها در کشورهای مختلف به شدت متفاوت است. برای مثال 35 روز در سنگاپور و 4 سال در اسلوونی طول می کشد تا اختلافات تجاری که شامل برگشت زدن یک چک است رسیدگی شود. مطالعات نشان می دهد که 90 درصد از روش های قضایی در کاستاریکا، اکوادور، گواتمالا، مراکش و سنگال و100 در صد این روش ها در آرژانتین، هندوراس، اسپانیا و ونزوئلا به صورت مدون هستند. چندان تعجب آورنیست که فرآیند رسیدگی قضایی مربوط به پرونده های وصول مطالبات به طور متوسط در هندوراس 180 روز، در آرژانتین 300 روز و در سنگال 432 روز زمان می برد. برتری روش های مدون در برخی از کشورهای صنعتی نیز آشکار است. برای مثال هم در نروژ و هم در ژاپن 80 درصد تمامی روش های رسیدگی قضایی در مورد پرونده های وصول مطالبات نیازمند مستندات مدون است با وجود، این دوره رسیدگی به پرونده ها به طور معقول پایین و به ترتیب معادل 90 و 60 روز است. این شواهد نشان می دهد که روش های پیچیده به ویژه در کشورهای فقیر که درآنها شرایط برای فساد یا سطوح نامناسب ظرفیت اداری وجود دارد مشکل آفرین است.