مسعود بهنود
یک ماه بعد از زلزلهای که در ارکان برنامهریزی کشور افتاد و در اولین واکنش به آن چهار مدیر ارشد سازمان مدیریت و برنامهریزی استعفا دادند؛ سرانجام فرهاد رهبر که در زمان خود کنار رفتنش میتوانست بحرانی برای دولت پدید آورد، بالاترین شغل کابینه را ترک گفت و گفته میشود با عنوانی دیگر در دستگاه اجرایی میماند.
فرهاد رهبر که در زمان انتصاب به ریاست سازمان مدیریت و برنامهریزی به جهت سابقهاش در بخش اقتصادی وزارت اطلاعات با این توصیف استقبال شد که "سازمان برنامه به دست امنیتیها افتاده" در طول یک ساله گذشته در بدنه کارشناسی سازمان برنامه که قویترین نیروهای کارشناسی دولت است، جائی نسبتا مناسب برای خود باز کرد. سازمانی که از بدو تولد به علت ماهیت و وظیفه تعیینشدهاش و از آن جا که نظم و برنامه را توصیه و اعمال میکند؛ همواره مورد غضب مدیران دولتی بوده است.
ماه گذشته رییسجمهور با تصمیمی که هوادرانش آن را انقلابی خواندند با تفویض بخشی از اختیارات سازمان مدیریت و برنامه به استانداران، موضوع تازهای برای انتقاد از خود به کارشناسان و اقتصاددانان داد که هشدار دادند عملیات لجامگسیختهای که بعد از این رخ خواهد داد به زیان مصالح عمومی جامعه خواهد بود. در زمان آن تصمیم علاوه بر استعفای سه معاون سازمان برنامه و یکی از مدیران ارشدش نامه فرهاد رهبر صدا کرد که به رییسجمهور نوشت که عواقب این تصمیم چیست. اما همزمان با ارسال آن نامه گفته شد که فرهاد رهبر بیشترین سهم را برای آرام کردن سازمان برنامه به عهده گرفته و میماند تا مانع از ایجاد بحرانی در دولت شود.
پیشینه سازمان برنامه
صد و شصت سال بعد از آن که میرزا تقیخان امیرکبیر نخستوزیر اصلاحطلب ایران در "کتابچه خیالات اتابکی" از لزوم داشتن تشکیلات اداری نوشت و در آن "دخل و خرج" و "نقشه عسکریه" را مشخص کرد، و شصت سال بعد از آن که سرانجام ادارهای در سه اتاق برای تهیه "نقشه اقتصادی کشور" بنا شد، سازمانی که مامن بیشترین جمع کارشناسی کشور خوانده میشود زیر ضربه قرار گرفت.
کشمکش سازمان برنامه با دولتهائی که برنامهریزی و حرکت مطابق یک دستور عمل ثابت، مخالف سلیقه خود و باعث کندی کارها میبینند، در اوج خود ششمین رییسجمهور را واداشته تا در قالب اصلاحات ساختاری برنامهریزی کشور، طی بخشنامهای ـ به گفته کارشناسان ـ تشکیلات برنامهریزی کشور را خنثی و بلااثر کند.
کتابچه "خیالات اتابکی" سرنوشت غمانگیزی یافت و سالها بعد جزء مدارکی که هنگام قتل امیرکبیر به دست یکی از ماموران اجرای حکم افتاده بود پیدا شد، اما صد سال بعد از نوشتن آن کتابچه ادارهای در یک ساختمان اجارهای نزدیک مجلس به وجود آمد.
اداره شورای اقتصاد، در دوران رضاشاه و با شتابی که وی برای نوسازی داشت، کم اهمیت ماند تا زمانی که جنگ جهانی دوم پایان گرفت و ایالات متحده کمکهای عمرانی خود را به کشورهای درگیر جنگ آغاز کرد و سیاستمداران ایرانی به فکر افتادند که از این کمکها برای بازسازی کشور جنگ زده بهره گیرند و در این جا بود که لزوم داشتن نهادی برای برنامهریزی خودنمائی کرد.
اولین گام
دولتمردان بعد از جنگ، مانند اسلاف و جانشینانشان نظری به نقشه و برنامه نداشتند و درگیر مسائل روزانه اداره کشور بودند و از هر نوع مانعی پرهیز داشتند. تحصیلکردگان برای باوراندن لزوم اداره برنامهریزی باید چندان صبر میکردند تا همزمان با تاسیس بانک جهانی [1947] فشار کمبودهای مالی دولتها را ناگزیر سازد که به تاسیس اداره بزرگتری از دبیرخانه شورای اقتصادی تن دهند تا بتوانند از کمکهای آن بانک بهرهمند شوند. دبیران این شورا اولین مسئولان سازمان برنامه به حساب میآیند که رضا امین، ابوالحسن ابتهاج و علی امینی از آن جمله بودند. اما سرنوشت ادارهای که برای برنامهریزی و خارج شدن کشور از روزمرگی و برنامههای کوتاهمدت تدارک دیده شده بود، از سرنوشت بسیاری از وزارتخانهها و ادارات دولتی که بارها تغییر مسئولیت و نام دادند جدا نماند و در دورههای مختلف نامها و ماموریتهای مختلف گرفت تا سرانجام به عنوان یک نهاد بزرگ، زیر نظر رییس دولت در آمد که کار تدوین برنامه و بودجه سالانه و مدیریت اداری و نظارت بر اجرای برنامهها را به عهده داشت که هیچگاه محبوب مدیران دولتی نبود.
اولین برنامه هفت ساله کشور در سال 1327 تهیه شد و عمده اثرش این بود که توانست وام بانک جهانی را جذب کند اما کمبود کارشناس و کارآشنا باعث شده بود که یک کمپانی آمریکا طراحی برنامهها را به عهده داشت و اعتبار آن معادل 21 میلیارد ریال بود این برنامه عملا به علت برخورد با تموجهای سیاسی به اجرا نرسید.
به اعتقاد تمام کسانی که تاریخ اداری ایران را بررسی کردهاند اداره برنامه زمانی اهمیت گرفت که ابوالحسن ابتهاج که دوران ابتدائی و دبیرستان را در فرانسه و بیروت درس خوانده اما از مدیران ثابت قدم و قاطع بود، با مرگ ناگهانی جعفر پناهی [دومین رییس سازمان برنامه] از سفارت ایران در پاریس فراخوانده و به ریاست آن منصوب شد. ابتهاج پیش از آن عملا بانک ملی مدرن را پایهریزی کرده و در جدالی سخت با میلیسپو مستشار مالی آمریکائی دولت زمینه اخراج وی را فراهم آورده و خود را نشان داده بود.
برنامه دوم هفت ساله عمرانی که تدارک آن توسط ابوالحسن ابتهاج با قدرتنمائی بیسابقهای آغاز شده بود از سال 1334 در قالب اجرائی در آمد در حالی که تعیین اعتبارات عمرانی به ویژه در زمینه صنعت اهمیت اصلی را پیدا کرده بود، با تصویب قانون جلب و حمایت سرمایههای خارجی سازمان برنامه قدرت بیشتری گرفت اما به همان نسبت دولتها مدعی شدند که باید از قدرت این سازمان کاسته شود. کاری که برای حکومت آسان نبود چرا که موسسات بزرگ اعتباردهنده بینالمللی سازمان برنامه را به عنوان یک واحد قانونمدار و ثابت قدم شناخته بودند.
چهار سال بعد از آن که ریاست سازمان برنامه با تصویب قانونی در موقعیتی قرار گرفت که عملا روسای دولت در امور برنامه و عمرانی هیچ کاره شدند و معاون سازمان برنامه [در آن زمان خسرو هدایت] به معاونت نخستوزیر منصوب شد تا این قدرت به رخ کشیده شود، اختلاف ابوالحسن ابتهاج با شاه و دولت مورد حمایت وی [به ریاست منوچهر اقبال] با بردن لایجهای با عنوان "تعویض اختیارات و مسئولیت سازمان برنامه" زمینه حرکتی را به وجود آورد که قابل پیشبینی بود. ابتهاج از سازمان برنامه و خدمات دولتی کناره گرفت و عملا جز منقدان شاه درآمد و سه سال بعد به همین دلیل به زندان افتاد.
رییس چریک برنامه
خسرو هدایت معاون ابتهاج به جای او در راس سازمانی گذاشته شد که قدرت سابق را نداشت و از نظر قانونی زیر نظر دولت ولی عملا زیر نظر شاه قرار گرفته بود، اما با روی کار آمدن دولت شریف امامی که تمایلی به سمت روابط بهتر با شوروی از خود نشان داد، احمد آرامش به ریاست سازمان برنامه رسید. وی نیز همچون ابتهاج منتهی از راهی معکوس وی در زمره مخالفان شاه در آمد و بعد از کنار رفتن از ریاست سازمان برنامه، راه جمهوریخواهی در پیش گرفت و سرنوشتش هفت سال زندان شد، و کوتاه مدتی بعد از آزادی نیز در یک درگیری مشکوک با ماموران امنیتی در یکی از پارکهای وسط تهران کشته شد.
خداداد فرمانفرمائیان، مهدی سمیعی، عبدالمجید مجیدی، محمد یگانه، مرتضی صالحی و حسنعلی مهران روسای بعدی سازمان برنامه که دفتر بودجه هم به آن اضافه شده و در سالهای میانی دولت امیرعباس هویدا رییس آن به عنوان وزیر مشاور در کابینه بود.
برنامه سوم عمرانی [که با تغییری پنج ساله شده بود] از سال 1342 و دولت اسدالله علم آغاز به کار کرد، تموجهای سیاسی پایان گرفته، ایران در زمره متحدان آمریکا در آمده و عملا قدرت بلامنازع در دست شاه افتاده بود که هم روسای دولت و هم روسای سازمان برنامه، وظایف خود را زیر نظر وی انجام میدادند.
دو برنامه پنج ساله سوم و چهارم چندان تغییری در زندگی مردم به وجود نیاورد تا زمانی که برنامه پنجم نوشته شد و انفجار بهای نفت حکومت را واداشت تا دو بار در این برنامه تجدیدنظر کند. برنامهای که در ابتدایش رییس دولت وعده داده بود که هواپیمای بخت ایران اول باند است و بزودی اوج میگیرد. عملا آخرین برنامه عمرانی اجرا شده نظام پادشاهی بود که از اواخر عمر این برنامه [1356] با موج ناآرامیهائی روبرو شد که سرانجام در بهمن سال بعد به سقوط حکومت پادشاهی انجامید.
در جریان تجدیدنظر دوم در برنامه عمرانی پنجم درگیری میان کارشناسان و برنامهریزانی که همگی تحصیلات عالی خود را در دانشگاههای معتبر جهان انجام داده و به خدمت سازمان برنامه بازگشته بودند، زمانی اوج گرفت که شاه اصرار خود را آشکار کرد که همه درآمد چهار برابر شده نفت را وارد کشور کند و به رشد و رونق افتصادی شتاب بخشد. کاری که مدیران سازمان برنامه بر زیان کشور میدانستند. شاه با تغییراتی راه خود گرفت و در آخرین ماههای سلطنت به دیدار کنندگان خود از این که توصیههای کارشناسان را نادیده گرفته است ابراز پشیمانی کرد.
پس از انقلاب
به دنبال پیروزی انقلاب اسلامی کم نبودند انقلابیونی که درصدد تعطیل سازمان برنامه برآمده و انحلال این سازمان را هم در زمره برنامههای انقلابی میخواندند اما مهندس مهدی بازرگان نخست وزیر موقت که خود با برنامهریزی آشنا بود و چند تن از همفکرانش که سابقه کار در سازمان برنامه داشتند سرانجام موفق شدند که لزوم ماندن قویترین پیکره کارشناسی کشور را به رهبران انقلاب یادآور شوند. مهندس علیاکبر معینفر اولین رییس سازمان برنامه جمهوری اسلامی و با انتقال وی به وزارت نفت، عزتالله سحابی کار ریاست سازمان برنامهریزی را برعهده گرفتند اما تدارک برنامه عمرانی باقی ماند تا زمانی که جنگ هشت ساله با عراق به پایان رسید و در این فاصله عملا دولت [میرحسین موسوی] اختیار مدیریت بودجه و برنامهریزی را در اختیار گرفته بود.
مسعود روغنی زنجانی پایدارترین رئیس سازمان برنامه و بودجه در 27 سال گذشته با وجود همگرایی سیاسی با دولت وقت اما سرانجام وقتی شرایط را نامساعد دید، ترجیح داد از این سازمان کنار برود. این سرنوشتی بود که تقی بانکی هم تجربه کرد و در مجموع علاوه بر این دو حمید میرزاده، محمدعلی نجفی، محمدرضا عارف، محمد ستاریفر، برادران شرکاء و سرانجام فرهاد رهبر که این سازمان را ریاست کردند همواره با دولتها و گاه مجالس قانونگذاری درگیر ماندند. اولین برنامه عمرانی توسعه جمهوری اسلامی در پایان جنگ تصویب شد، و زمان اجرای آن تا سال 1372 بود و دومین برنامه نیز در زمان ریاست جمهوری هاشمیرفسنجانی به اجرا درآمد که سیاست اصلی آن آزادسازی اقتصادی و بازسازی و توسعه زیرساختها بود. رشد دادن بخش خصوصی در صنعت و تجارت، حذف تشکلهای انحصاری در تولید و توزیع و فعال کردن بازار سهام بود، روندی که در دومین دوره دولت با توجه به مشکلاتی که با مجلس ظاهر شده بود کند شد. سومین برنامه نیز بر همین راستا به دولت محمد خاتمی ابلاغ شد.
چهارمین برنامه عمرانی توسعه که برخی آن را کاملترین و پرحجمترین برنامه تاریخ ایران میدانند در زمانی به تصویب رسید که اجرای آن به جانشین دولت اصلاحطلبان محول میشد. دولتی که از همان ابتدا نشان داد که قصد تن دادن به اصول آن برنامه را ندارد و از جمله کوچک کردن دولت و خصوصیسازی و کاستن از یارانهها را برنمیتابد. در این فاصله سازمان برنامه علاوه بر این که تهیه بودجههای سالانه را به عهده دارد، طرحی تحت عنوان چشمانداز بیست ساله کشور را هم تهیه کرد که در نوع خود در ایران سابقه نداشت.
تجربیات گذشتگان
از میان روسای پرآوازه سازمان برنامه، ابوالحسن ابتهاج، احمد آرامش، و عبدالمجید مجیدی خاطرات خود را بازنوشته و مشکلات برنامهریزی در کشوری را که دولتمردان و قدرتمندانش چندان اعتقادی به برنامه ندارند بازگفتهاند، مدیران بیست ساله اخیر در قالب مصاحبهها و مقالاتی این همه را گفتهاند.
فرهاد رهبر که به دنبال معاوانش از دولت رانده شده سرنوشت مشابه مدیرانی که هیچ کدام آنها، از این سمت عالی به مقامی بالاتر نرفتند، چهار تن آنان راهی زندان شدند، بیشترشان عطای کار دولتی را به لقای آن بخشیدند و این خود بهترین گواه دشواری وظیفهای است که به عهده داشتهاند.
ابوالحسن ابتهاج در کتاب خاطرات خود از زمانی در دوران رضاشاه یاد میکند که برای اول بار سخن از نقشه اقتصادی رفته است و او که جوانی بوده از وزیر دارائی وقت شنیده که آقا برنامه ریختن و نقشه کشیدن مال اروپائیهاست ما باید مدام به فکر امروزمان باشیم. تاب برنامههای طولانی نداریم.
آخرین نمونه از این دست را باید عزل فرهاد رهبر آخرین رییس سازمان مدیریت و برنامهریزی دید که مدتی است تقاضای استعفا کرده بود پذیرفته نشد، تا رییس عزل کند.