در حالی که در چند سال اخیر اظهارنظرهای بسیاری از سوی مقامات و تحلیلگران سیاسی کشور درباره وجود «دولت سایه» و یا ضرورت تشکیل آن در نظام جمهوری اسلامی شنیده شده است باید اذعان داشت که این اصطلاح سیاسی نه تنها هنوز در ساختار سیاسی کشورمان جایگاهی ندارد بلکه حتی به لحاظ مفهومی نیز تعریفی دقیق از آن ارائه نشده است.
بنابراین شاید بد نباشد که در ابتدا این اصطلاح را که معادل فارسی عبارت Cabinet Shadow است، با توجه به برخی دایرهالمعارفهای سیاسی تعریف کنیم بنابراین شاید بهتر باشد در ابتدا مفهوم دولت را کمی وضوح ببخشیم. دولت در اساس به ساخت قدرتی که در سرزمین معین بر یک گروه از مردم تسلط پایدار دارد اطلاق میشود. این ساخت قدرت به صورت نهادها و سازمانهای اداری، سیاسی، قضایی و نظامی فعلیت مییابد. در نظام مبتنی بر تفکیک قوا حکومت قوه اجرایی دولت را تشکیل میدهد.
در نظامهای سنتی که حق الهی و حقوق جزو حق مشروعیت مردمی ـ اساس مشروعیت فرمانروایی بود و فرمانروا قدرت خویش را به طور نظری از مرجعی بالایی و ماوراءالطبیعی میگرفت، میان حکومت و دولت فرقی وجود نداشت. در واقع کشور عبارت بود از قلمرویی که فرمانروا فتح کرده یا به ارث برده بود با این حق طبیعی که تا زمانی که میتوانست از آن نگهداری کند از آن او خواهد بود اما با پیدایش مفهوم جدید دولت در حقوق عمومی و بینالملل و خصوصا مفهوم جدید ملت، دولت نیز ساخت قدرتی پایدار شناخته شده است که بنا به اراده یک ملت برای حفظ نظام کشور و دفاع از سرزمین و مردمان آن برپا میشود.
در این مفهوم جدید دولت که از قرن شانزدهم با ماکیاولی و ژان بودن در اروپا پدید آمده، در قرنهای هفده و هجده بسط نظری یافت و با انقلاب فرانسه به منصه ظهور رسید. هر ملت مالک سرزمین خویش و تشکیلدهنده دولت خویش است.
مسلما این مفهوم با ناسیونالیزم یا ملتباوری ارتباط مستقیم دارد و این دید که از انقلاب فرانسه به بعد در جهان پراکنده شده است جهان غیر اروپایی را نیز در برگرفته و زیر و رو کرده است. لازم به ذکر است که در سالهای اخیر بسیاری از متفکران با طرح تفکیک «جامعه مدنی» و «جامعه سیاسی» در همین مفهوم غیر مطلق از دولت نیز تشکیک وارد کردهاند. براساس این جداانگاری، «دولت» بخشی از جامعه است و نه تمامی آن که به نمایندگی از طرف جامعه بر آن فرمان میراند.
حال به این ترتیب میتوان وارد بحث درباره واژه «دولت سایه» شد. در فرهنگ جامع سیاسی محمود طلوعی ذیل مدخل واژگانی «دولت سایه» نوشته شده است: دولت خیالی یا دولت سایه کابینهای فرضی است که احزاب اقلیت در کشورهای دموکراتیک تشکیل میدهند و وزیر یا مسئول خیالی هر وزارتخانه درباره مسائل مربوط به آن وزارتخانه بررسی و اظهارنظر میکند.
این رسم بیشتر در انگلستان معمول بوده، حسن آن این است که کسانی که در صف اقلیت، عهدهدار تعقیب مسائل مربوط به یک رشته از کار دولت هستند علاوه بر اینکه میتوانند پیشنهادها و نظرهای مفید و سازندهای ارائه دهند در صورت پیروزی حزب خود در انتخابات بدون برخورد با مشکلی، مسئولیت وزارتخانه مربوطه را به عهده میگیرند.
تاکید بر کلمه خیالی در این فرهنگ سیاسی شاید اشتباهبرانگیز باشد. در فرهنگ اینترنتی «ویکی یدیا» نیز آمده است: دولت سایه به دولت در انتظار گفته میشود که منتظر میماند تا پس از یک رشته رویداد قدرت را از دولت اصلی بگیرد. در حکومتهای پارلمانی بسیار مرسوم است که حزب مخالف، دولت سایه تشکیل دهد که رهبران عالیرتبه حزب، در آن خود را آماده میکنند تا در صورت کسب قدرت کنترل وزارتخانههای مختلف را به دست بگیرند. این عبارت همچنین به عنوان یک اصطلاح تحقیرآمیز در مورد دولتهایی به کار میرود که در نتیجه یک رویداد مصیبتبار روی کار آمده باشند.»
پایگاه ویکی یدیا همچنین به برداشتهای بدبینانه از این اصطلاح نیز اشاره میکند و مینویسد: «اصطلاح دولت سایه در بسیاری از نظریههای توطئه فیلمهای علمی ـ تخیلی به کار میرود. در نظریه توطئه دولت سایه تعریف دیگری نیز دارد که عبارت است از یک دولت سری در میان دولت اصلی، این دولت سری، در واقع دولت اصلی و واقعی است که روال اصلی امور دولت موجود را کنترل میکند. هویت اعضای دولت سایه و محلهایی که آنها در آن گرد میآیند تنها برای عده معدودی از برگزیدگان شناخته شده است.
این همان تعریفی است که در زبان عامیانه و سیاسی، گاهی از آن تحت عنوان «قدرت پشت پرده» یاد میکنند. چنین دولت سایهای معمولا فاسد و مرتبط با سازمانهای اطلاعاتی، خصوصا سازمان اطلاعات مرکزی آمریکا (سیا) و سازمانهای فراماسونری به تصویر کشیده میشود.
چنین دولت سایهای معمولا با موقعیتهای عجیب و غریبی مثل نظم نوین جهانی آخر زمان، بیگانگان ضدمسیحی، اهریمنان، دشمنان، شکارچیان روح یا جسم انسان، گمشدگان و از این قبیل مسائل در ارتباط بوده و از آنها مطلع است. بودجه این دولت سایه معمولا از پولهایی تامین میشود که در سیستم دولت اصلی ناپدید میشود و یا از طریق معاملات دروغین دولت اصلی و یا پروژههای تقلبی تامین میشود.»
فرهنگ اینترنتی «انسوز» نیز این اصطلاح سیاسی را چنین تعریف میکند: «دولت سایه در نظام حزبی وست مینستر مثل انگلستان، استرالیا، کانادا و نیوزلند گروهی ارشد از سخنگویان جناح مخالف دولت را در بر میگیرد که در کنار هم تحت ریاست رهبر جناح مخالف و یا رهبر سایر احزاب کوچکتر جناح مخالف، یک کابینه جایگزین دولت را تشکیل میدهند که اعضایش سایهای و یا نمودی از اعضای دولت واقعی هستند.
گاه دیده شده است که حزب سیاسی رقیب به علت به دست نیاوردن رای اکثریت، سالها دولت سایه تشکیل میدهد و افرادی در آن، همچنان سمت خود را حفظ میکنند. معمولا اعضای دولت سایه در صورتی که حزب آنها دولت واقعی تشکیل دهد، در کابینه عهدهدار سمتی خواهند شد.»
به این ترتیب و پس از مشخص شدن مفاهیم مختلف دولت سایه، حال میتوان به بحث اصلی پرداخت. همانطور که در آغاز اشاره شد، در چند سال اخیر بسیاری از صاحبنظران سیاسی اظهارنظرهای گوناگونی درباره دولت سایه کردهاند که بسیاری از این اظهارنظرها به بحث لزوم تشکیل چنین پدیده سیاسی بر میگردد.
از جمله این فعالان عرصه سیاسی، «محسن رضایی» است که در سالهای اخیر با مانورهای سیاسی خاص خودش توانسته وزنه فعالی در عرصه سیاست به حساب بیاید.
به نظر کاندیدای نهمین دوره انتخابات ریاست جمهوری به جای آنکه فقط در حد برگزاری جلسات و همایشها و تقدیر رسمی از نخبگان به آنها توجه کنیم، باید با تشکیل یک دولت سایه و استفاده روشمند و مستمر از نخبگان در حوزههای تخصصی آنها، زمینه اصلاح مداوم نقاط ضعف در رفتارهای حکومتی را فراهم کنیم.
رضایی در این اظهارنظر خود که در اول خردادماه سال جاری در پایگاه اینترنتی بازتاب انعکاس یافته بود، افزوده است: «حکومت به جای آنکه نخبگان خارج از قدرت را به عنوان اپوزیسیون تلقی و سعی کند به صورت حذفی و با رویکرد امنیتی و قضایی با آنان برخورد کند یا آنها را غیرخودی تلقی کرده و بایکوت کند، باید از تواناییهای فکری و علمی نخبگان برای اداره بهتر کشور بهره ببرد.
چرا که با این کار هم اپوزیسیون را از چهرههای متفکر و دلسوز تهی میکند و هم کشور، بسیاری از نقاط ضعف خود را به راحتی برطرف خواهد ساخت.»
باید اشاره کرد که اپوزیسیون در معنای وسیع کلمه عبارت است از کوشش اتحادیهها، احزاب، گروهها، دستهها و افراد برای دستیابی به هدفهایی در جهت مخالف هدفهای دارندگان قدرت سیاسی، اقتصادی و اجتماعی، خواه با استفاده از شیوههای پارلمانی و یا روشهای دیگر. در معنای محدود نیز اپوزیسیون نامی است برای گروههایی که در نظامهای حکومت پارلمانی به موجب قانون اساسی موجودیت آنها به رسمیت شناخته شده و در پارلمان گروهی را تشکیل میدهند که به حکومت و یا دولت پیوسته نیست و از آن حمایت نمیکند ولی با آن، خود را به یک قانون اساسی وفادار میکند.
اپوزیسیون پارلمانی با شرکت در گفت و گوهای مجلس و با شور قانونی، مطابق شرایطی که قانون اساسی معین کرده است، در کار حکومت نظارت مستقیم دارد و افکار عمومی را در جریان میگذارد.
در شرایط عادی، مهمترین وظیفه اپوزیسیون آن است که به انتخاب کنندگان امکانات انتخاب دیگری را نشان دهد و از این راه امکان انتخاب درستتر را فراهم کند. در غالب ساختارهای حکومتی، اپوزیسیون، مظهر حکومت احتمالی آینده است. این گونه اپوزیسیون، جزو مکمل نظامهای پارلمانی در کشورهای سنتی لیبرال، مانند انگلستان، فرانسه و سوئد است که معمولا دو حزب اصلی در آنها وجود دارد که به نوبت نقش حاکم و اپوزیسیون را بر عهده میگیرند. در نظامهای تک حزبی، اپوزیسیون به شکل رسمی و قانونی وجود ندارد. در این نظامها هرگونه مخالفت با حزب و دولت حاکم، مخالفت با نظم عمومی و قانون اساسی شمرده میشود.
در یک نظام کامل حکومت پارلمانی، اپوزیسیون وظایفی را به انجام می رساند که در نظریه کلاسیک «تفکیک قوا» برای پارلمان در نظر گرفته شده است. زیرا از زمانی که نظام پارلمانی شکل گرفت، همواره رئیس دولت و رهبر اکثریت پارلمانی یکی و یا با هم متحد بودهاند ـ توجه شود که این قاعده نظامهای پارلمانتاریستی، چون فرانسه است که رئیس دولت توسط پارلمان و طبعا اکثریت آن انتخاب میشود ـ و این یگانگی میتواند نقش پارلمان را که نظارت بر اجرای قانون و وضع قوانین مطابق قانون اساسی است، خراب کند، از این رو اپوزیسیون وسیلهای موثر برای نظارت بر قوه مجریه به شمار میآید.
به گفته محسن رضایی، در حال حاضر در کشور پانصد تا ششصد نخبه در حوزههای مختلف وجود دارند که میتوان با دعوت از آنها و سازماندهیشان در حوزههای نخصصی، دولت سایه را تشکیل داد که در این صورت رئیس جمهور علاوه بر استفاده از تواناییهای دولت اصلی برای هر وزارتخانه و حوزه تخصصی، حدود بیست کارشناس منتقد و متخصص دارد که آنها در شناسایی نقاط ضعف قوه مجریه و دادن برنامههای تازه به آن، او را کمک میکنند.
این در حالی است که «امیر محبیان» عضو شورای سردبیری روزنامه رسالت، تحقق دولت سایه را منوط به بسترسازی برای شفافیت و تعمیق آن میداند: « دولت سایه اصولا در بسیاری از کشورها از سوی احزاب تشکیل میشود. در ایران بعضا متاسفانه دولت سایه را با دولت مخفی کار اشتباه می گیرند. به گمان من،ایجاد دولت سایه برای پرورش نیروهای شایسته و آگاه ضرورت دارد به شرطی که پیشاپیش، فرهنگ سیاسی آن شفاف شده، تعمیق یابد.»
به نظر میرسد که برداشتها و رویکردهای متفاوت و گاه متضاد از مفهوم دولت سایه در بین برخی صاحب نظران در کشور دیده میشود، به طوری که برخی از آنان از دیدگاهی مثبت به این مفهوم میپردازند و آن را یکی از «مظاهر تحقق دموکراسی» و «تحکیم احزاب» در جامعه میدانند و در مقابل، برخی دیگر دولت سایه را همچون «دولت پشت پرده» و یا «تشکیلات مخوف» ارزیابی میکنند که به دست مافیای قدرت و گروههای فشار به منظور کنترل زمام امور به صورت پنهانی تشکیل میشود.
براساس این نوع برداشت بدبینانه که شاید بتوان آن را مربوط به واژه «سایه» دانست، دولت سایه در مواقعی تشکیل میشود که فساد قدرت وجود دارد و معمولا از سوی مافیای قدرت برای پنهانکاری تشکیل میشود و همانند سایهای بر روی دولت واقعی گسترده شده و مانع از روشن شدن حقایق پشت آن میشود.
به گفته محبیان، منظور دولت سایه در عرف جهانی، مثلا در مورد کشورهایی چون انگلستان، با آنچه که در ایران مطرح میشود کاملا متفاوت است. در ایران برداشتی که از دولت سایه وجود دارد این است که دولت در سایه، جریانی مخوف است که گویا کمین کرده تا دولت را نابود کند. طبق این برداشت، اعضای دولت سایه، افراد پنهانکاری هستند که به صورت مافیایی، تلاش میکنند دولت را سرنگون کنند. ولی این برداشت در عرف جهانی مورد قبول نیست و معنا ندارد.
وی میافزاید: «دولت سایه، دولتی است که احزاب و گروههای سیاسی آلترناتیو دولت حاکم آن را به وجود میآورند. آنها در قالب رستهها و گروههای مختلف به اطلاعات روز دسترسی پیدا میکنند و از دولت نیز میخواهند که اطلاعاتی که قابل انتقال است را به آنها انتقال دهد و به طور کلی، این دولت سایه از سوی دولت اصلی مورد پذیرش قرار میگیرد.
به اعتقاد این تحلیلگر سیاسی، کارکرد دولت در سایه این است که به صورت شفاف به نقد دولت پرداخته، رسما نقدهای خود را اعلام میکند و درضمن به تربیت نیرو میپردازد که اگر فرصتی فراهم شد و قدرت را در دست گرفت، با کمبود نیرو مواجه نشود.
وی ادامه میدهد: اما این طرز تفکر هنوز در ایران جا نیفتاده است و در ایران این تصور وجود دارد که افراد با مطرح کردن این مقوله سعی در کارشکنی دارند و این امکان را به دولت و یا گروه حاکم می دهد که به مردم اعلام کند که این گروهها و افراد با ایجاد دولت در سایه سعی میکنند که اجازه ندهند دولت به فعالیت خود ادامه دهد.
در واقع دولت سایه یا کابینه در سایه محصول نظامهای حکومتی دمکراتیک و دارای احزاب فراگیر و قدرتمند است. این اصطلاح بیشتر در ادبیات سیاسی کشورهای «انگلوساکسون» و دو حزبی به کار میرود.
هدف اصلی از ایجاد دولت سایه را میتوان انتقاد از دولت حاکم از سوی جناح مخالف و در نهایت، به دست گرفتن قدرت بر شمرد. در عرصه سیاسی این کشورها، دولت سایه، نقش اپوزیسیون و کارکردی نظارتی دارد. بدین معنا که جناح یا حزب رقیب همانند یک دولت واقعی، کابینه تشکیل میدهد و به افرادی،به ازای هر یک از اعضای کابینه اصلی، سمتهای وزارتی داده میشود. هر یک از این افراد در حیطه امور مربوط به خود به نظارت و انتقاد از رقیب خود در کابینه اصلی میپردازند.
معمولا اعضای کابینه سایه،به خصوص برای حل مسائل مهم و عبور از شرایط بحرانی، تشکیل جلسه داده، به ارائه برنامهها و پیشنهادهایی برای حل آن بحران میپردازند.
به نظر میرسد تشکیلات دولت سایه از سوی احزاب مخالف نوعی تمرین و اعلام آمادگی برای انجام هر چه بهتر وظایف خود در صورت پیروزی و تشکیل دولت واقعی است. وظیفه دولت سایه این است که از دولت حاکم و قوانین مربوطه انتقاد کند و اصلاحیههای لازم برای قوانین جاری را ارائه دهد.