یکی از وعدههایی که از سوی فرهاد رهبر، رییس سازمان مدیریت و برنامهریزی کشور در نخستین جلسه مطبوعاتی وی مطرح شد، طرح شروع بودجهبندی عملیاتی از سال آینده بود. اما اینکه آغاز بودجهنویسی عملیاتی و تغییر نظام بودجهریزی سنتی در ایران با توجه به مشکلات ساختار اقتصادی موجود، تا چه میزان میتواند به صورت دستوری و الزامی به صورتی جهشی و ایجابی قرین موفقیت باشد، موضوعی است که محل بحث و مداقه بیشتری دارد.
حدود یک صد سال قبل و در زمان انقلاب مشروطه، اولین بودجه دولتی ایران تنظیم شد که در آن محل درآمدها و هزینهها به صورتی دقیق، فنی و مترقی - در زمان خود - مشخص شده بود. لوایح بعدی بودجه در ایران نیز به نوعی به تقلید از همین نوع بودجهنویسی بود. در این نوع بودجهبندی در واقع دخل و خرج دولت مشخص میشد و اینکه این ارقام چه اثری بر رفاه و پیشرفت و توسعه خواهند داشت، موضوع بودجهنویسی نبود.
مبنای بودجهنویسی دولتی در ایران، برنامهای - هزینهای است. به این معنا که برای هر برنامهای از سوی دولت هزینهای در نظر گرفته میشود تا در ردیف یا فصول مربوط به آن هزینه شود. در این سیستم تنها وظیفه مدیران این است که بودجه را به نوعی هزینه کنند، در نتیجه اثربخشی و کارآیی و بازدهی در قبال صرف منابع قابل تعیین نیست. در این سیستم بودجهنویسی، تنظیم مدارک هزینه، بیشترین وقت مدیران دستگاههای دولتی را به خود اختصاص میدهد و مدیران در تلاش هستند که مستندات صرف هزینهها را برای بازرسان و انجام امور حسابرسی در دست داشته باشند. همچنین هدف سازمانهایی که متولی حسابرسی و بازرسی از سازمانها هستند نیز در این خلاصه میشود که در صدد کشف این موضوع برآیند که آیا بودجه تخصیص یافته به دستگاهها و سازمانها در ردیف و فصول مربوط هزینه شدهاند یا خیر؟ و به همین دلیل هیچگونه شاخصبندی و استانداردسازی برای ارزیابی عملکرد دستگاهها انجام نمیشود. مدیران میآموزند که چگونه صرفاً منابع را هزینه کنند و تنها درصدد مستند کردن هزینههای خود باشند.
مشکلاتی که این نوع نظام بودجهبندی بر اقتصاد بیمار ایران وارد میکند بسیار زیاد است. مهمترین مشکل در این راه این است که منابع به هدر میروند و به درستی از آن استفاده نمیشود. همچنین بودجهنویسی هزینهای تابع تصمیمات سیاسی و اعمال نفوذ اشخاص است و این قدرت چانهزنی دستگاهها و سازمانهاست که میزان بودجه را افزایش میدهد نه میزان عملکرد آنان.
همچنین با توجه به اینکه بدون انجام کار کارشناسی و بیشتر از حد نیاز سازمانها و وزارتخانهها، منابع به آنها تزریق میشود، اثرات تورمی شدیدی بر جامعه وارد میشود و طبقات متوسط و پایین جامعه را متحمل زیانها و فشارهای زیادی میکند.
اما مهمترین چالش این نوع بودجهبندی، عدم پاسخگویی مدیران و همچنین عدم وجود راهکارهایی برای سنجش مسئولیت آنان است. همانطور که اشاره شد همه هنر مدیر در این نوع بودجهریزی صرف این میشود که بودجه اختصاص یافته را هزینه کند. حال اینکه این بودجه در کجا و برای انجام چه کاری و با چه کیفیتی صرف شده است. سوالاتی هستند که نظام بودجهریزی سنتی به دنبال جوابی برای آنها نیست. این سیستم بودجهریزی، زمینه برای سوء استفاده از منابع و امکانات فراهم شده و ایجاد رانت را فراهم میکند.
بودجه عملیاتی چیست؟
بودجه عملیاتی سیستمی است که در آن منابع مصرف میشوند تا نتیجهای منطقی، معقول و در راستای اهداف سازمانها بدست بیاید. در این نظام، بودجهبندی بر مبنای اهداف صورت میگیرد. در بودجهبندی عملیاتی سازمانها با یک طرح کلی (plan)، یک سری برنامه و تعداد بسیار زیادی پروژه روبرو هستند. در این شیوه در یک قالب کلی، طرحها، برنامهها و پروژهها مورد بررسی و ارزیابی قرار میگیرند و با نگرش سیستمی، بودجهبندی میشود. در این نظام بودجهبندی، امکان مقایسه پروژهها و برنامهها با هم و انتخاب اثربخشترین آنها در نیل به اهداف کلی وجود خواهد داشت و از این طریق مدیران لایق از مدیران نالایق تمیز داده میشوند.
عوامل مهم و موثر در تهیه یک بودجه جامع عملیاتی شامل کمیت و حجم عملیات و فعالیتها، کیفیت عملیات و فعالیتها و قیمت تمام شده عملیات است. در واقع تعیین و مشخص نمودن عملیات سازمان، ارتباط مستقیمی با برنامه و اهداف سازمان دارد و همچنین کیفیت عملیات و بهای تمام شده فعالیتها میبایست دقیقاً برآورد شوند و به همان مبلغ بهای تمام شده خدمات یا کالا، به سازمانها بودجه تخصیص یابد و مدیریت موظف میشود که فعالیتهای خود را با کیفیت و بهای تمام شده استاندارد و از پیش تعیین شده به انجام رساند.
این نکته دقیقاً انتقادی است که کارشناسان به اجرای یکباره این نظام بودجهبندی وارد میدانند. در ایران و در جریان برنامه سوم توسعه درصد بسیار کمی از سازمانها با کمک شرکتهای مشاوره یا با همکاری مراکز علمی و پژوهشی از قبیل دانشگاهها، اقدام به اجرای پروژههای مربوط به تعیین بهای تمام شده خدمات خود کردند. برای اجرای بودجهبندی عملیات لازم است تمامی بخشها، سازمانها، ادارات کل و وزارتخانهها فعالیتهای خود را مستند و بهای تمام شده آن را محاسبه کنند، و سپس دولت به اجرای بودجهنویسی به شیوه عملیاتی بپردازد.
در مباحث تخصصی 3 نوع طبقهبندی تحت عنوان بودجهبندی سنتی، برنامهای و عملیاتی داریم. آنچه که بیشتر در بودجهبندی سنتی که در واقع یک نظام رایج بودجهبندی است، مورد لحاظ قرار میگیرد، طبقهبندی انواع هزینه در سازمان میباشد که معمولاً در شکل سنتی به آن 4 فصل و 20 ماده میگویند که در واقع این فصول و مواد هزینهها را در نظام اداری تعریف میکنند و بر اساس این هزینهها بودجه نوشته میشود. در واقع در این نظام سنتی ما در ابتدا به دنبال این هستیم که بر اساس این فصول و مواد صورت هزینههای خود را مشخص کنیم و بر اساس آن اعتبار بودجه تخصیص یابد."
در بودجهبندی برنامهای، سازمان باید برنامههای کاری خود را تعریف کرده و بر اساس آن برنامهها، هزینههای خود را برای اجرای برنامهها سنجش کند. در این گونه سیستمها معمولاً واحد برنامهریزی، واحد فعالی است. در این شکل بودجهبندی برنامهها را در قالب یک مجموعه فرآیندهای تحقق برنامه یا مجموعهای از عملیات برای تحقق برنامه تعریف میکنند. در بودجهبندی عملیاتی روح کلی بودجه، درگیر سازمان با مباحث بهای تمام شده است."
سازمانها برای آمادگی جهت بودجهنویسی عملیاتی نیازمند احیا یا ایجاد واحدهایی همچون واحد برنامهریزی، واحد آمار و اطلاعات و واحد مهندسی سیستمها و روشها هستند، زیرا قیمت تمام شده یک مجموعه مطالعات و آنالیزهای است که با یک رویکرد کاملاً تخصصی، امکانپذیر است.
باید گفت بودجهبندی عملیاتی نیاز به یک مجموعه آموزشها و الگوها و مدلها دارد تا بتواند به صورت کاربردی در سازمانها تحقق پیدا کند. همچنین میبایست توان تخصصی افرادی که درگیر بودجهنویسی در سازمانها هستند افزایش یابد. هنوز هیچ کدام از این فعالیتها شروع نشده تا بتوانیم ادعا کنیم که بودجه سال آینده کشور عملیاتی خواهد شد.
اما بودجهبندی عملیاتی مراحلی دارد. یکی از مراحل مهم در این نظام بودجهنویسی، تولید اطلاعات در خصوص میزان پیشرفت فعالیتهای تعریف شده میباشد. "برای اجرای بودجهبندی عملیاتی سازمانها نیاز به یک سیستم اطلاعاتی بسیار قوی دارند که کار تولید اطلاعات، پردازش اطلاعات و گزارشدهی دقیق را انجام دهد. این سیستم در حال حاضر در سازمانهای ما وجود ندارد."
"قطعاً پیادهسازی این نظام دارای مراحلی است که میبایست به تدریج و مرحله به مرحله انجام شود و با یک حرکت جهشی نمیتوان این سیستم را در کشور پیاده کرد."
واحدهای بودجه در سازمانهای دولتی ایران هنوز به سبک سنتی سالیان پیش، بودجه سال گذشته را ملاک قرار میدهند و با افزودن درصدی به آن بودجه سال آینده سازمان را تخمین میزنند. هنوز پروژههای مربوط به یافتن بهای تمام شده خدمات در سطح حتی 10 درصد از سازمانهای ما نیز به انجام نرسیده است. سیستمهای مدیریتی نظیر استقرار چرخه مدیریت بهرهوری، بهبود سیستمها و روشها و فرآینهای کاری، مدیریت کیفیت جامع و ... هنوز مراحل ابتدایی اجرای خود را در ساختار سازمانی بیمار کشورمان تجزیه میکنند. هنوز مدیران دولتی در ایران خود را مدیر هزینهای میدانند و تغییر نگرش لازم برای اجرای بودجهبندی عملیاتی به وجود نیامده است. با همه این مشکلات آیا اجرای این سیستم بودجهنویسی میتواند با موفقیت همراه شود؟ آیا اساساً طرح این موضوع بیشتر جنبه شعار دارد یا واقعیت؟ و آیا نباید برای رسیدن به پله دهم، پلههای اول، دوم، سوم و ... را طی کرد؟