وقوع دو رویداد، انقلاب مشروطه در سال 1285 و تشکیل دولت اقتدارگرای شبه مدرن پهلوی در 1304 را میتوان دوره آغازین ورود گسترده جامعه ایران به مناسبات دنیای مدرن مبتنی بر سرمایهداری دانست. تحولاتی که بر زندگی شهری اثرات گستردهای نهاد. از منظر نظریات کلاسیک جامعهشناسی شهرها نمود مدرنیته به شمار آمدهاند و گسترش شهرنشینی از شاخصهای رشد جامعه به شمار میرفته است. توجه به شهرها و سرمایهگذاری در آنها در کانون برنامههای دولت شبه مدرن پهلوی قرار گرفت و حاصل آن افزایش جمعیت شهری در سالهای بعد شد. رشد جمعیت شهرنشین در ایران را میتوان به دو دوره تقسیم کرد. دوره اول از دهه 1300 تا زمان اصلاحات ارضی در دهه 1340 را در بر میگیرد. در این دوره رشد جمعیت شهری در هر سال به طور متوسط 65/2 درصد تقریباً برابر با رشد طبیعی جمعیت بود. در دوره دوم که همراه با فروپاشی نظام سنتی تولید روستایی بر اثر اصلاحات ارضی و آغاز مهاجرتهای گسترده به شهرها است، رشد جمعیت شهری سرعت شتابانی به خود گرفت و در حدود دو برابر رشد طبیعی جمعیت کشور شد. نرخ رشد جمعیت شهری در این دوره برابر است با 42/2 درصد در حالی که رشد طبیعی جمعیت کشور تنها 77/2 درصد بود (حسامیان، 1375، 18). در فاصله سالهای 1335 تا 1375 که سرشماری جمعیت در کشور انجام شده جمعیت شهری کشور از حدود شش میلیون نفر به تقریبا 37 میلیون نفر افزایش یافت. در حال حاضر رقمی نزدیک به 68 درصد از جمعیت کشور در بیش از نهصد شهر ساکن هستند. پدیدهای که احتمال گسترش آن در سالهای آتی نیز وجود دارد.
شکلگیری محلات مسکونی برنامهریزی شده
گسترش مناسبات سرمایهداری دولتی و شهرنشینی شتابان به همراه خود مسایلی را پدید آورد که بر محله و مدیریت محلهای شهر نیز اثر گذاشت. نخست آنکه با تاسیس شهرداریها و تقویت آنها با اعتبارات دولتی، زمینه دخالت حکومت بر حیات شهری و تغییرات کالبدی و اجتماعی آن فراهم آمد. این جریان در زمان حکومت رضاشاه آغاز شد امام از دهه 1330 به بعد با تشکیل دولت مطلقه محمدرضا پهلوی و افزایش درآمدهای دولتی ناشی از فروش نفت رو به فزونی و گسترش نهاد. در نتیجه با تشکیل موسساتی مانند «اتحادیه شهرداریهای کشور» و «وزارت مسکن و شهرسازی»، زندگی شهری که تا آن زمان عمدتا متاثر از رشد طبیعی و با اتکای به مازاد درآمد تولید شده روستایی بود، در چارچوب سیاستهای شهرسازانه دولتی و با اتکا به منابع دولت مرکزی شکلی دیگر یافت. بر این اساس سازمانهای دولتی و شهرداریها تشکیلاتی بودند که به شهروندان خدمات مورد نیاز را ارایه میکردند. در آن سالها با توجه به رویکرد دولتی اداره کردن امور جایی برای توجه به نهادهای مردمی خدماترسان مانند کدخدایان محلهها نبود و زندگی محلهای به همراه عناصر تشکیلدهنده آن رو به فروپاشی نهاد. جایگزین محلههای سابق با ماهیتی طبیعی، بدون برنامه، بسته و متکی به خود، مناطق شهری از پیش طراحی شده و متکی به سازمانهای رسمی مدیریت شهری بود که به گروههای پر درآمد و میان درآمد جامعه شهری توجه کرده و «بر نوعی جداسازی طبقاتی متکی بود(ند)» (بیات، 1379، 57). محلات قدیم مکان زندگی افراد مختلفی از ثروتمند و فقیر گرفته تا علما، بازرگانان و کاسبان بود که در زندگی روزمره تماسهای نزدیک و مشترکی با یکدیگر داشتند. محلات مسکونی جدید که حاصل طرحهای توسعه شهری بودند، گروههای کم درآمد را در خود نمیپذیرفتند. گروههایی که بر اثر سیاست توسعه شهری برونزا و وابسته، بخش زیادی از ساکنان شهرها را تشکیل دادند. آنها سبب شدند تا در کنار تشکیل محلات رسمی، «محلات غیر رسمی» در حاشیه شهرهای شهرهای بزرگ به ویژه تهران پدید آیند. این محلات جدید برخلاف محلات سنتی، مکان زندگی تهیدستان شهری بود. اقشار غنی و فقیر در کنار یکدیگر زندگی نمیکردند. بدین ترتیب جایگزین محلات متجانس پیشین، محلات جدیدی شدند که تعدادی از آنها رسمی و بر اساس برنامهریزی پدید آمده بودند و تعداد دیگری که ماهیتی خودجوش و غیر رسمی داشتند و عمدتا در حاشیه و درون مراکز شهری به ویژه شهرهای بزرگ به سرعت گسترش مییافتند.
شکلگیری محلات مسکونی غیررسمی
سرمایهگذاریهای دولتی در شهرها به ویژه شهرهای بزرگ موجب شد تا مهاجرتهای گستردهای از نواحی روستایی به سوی مناطق شهری اتفاق بیفتد. انجام سیاست اصلاحات ارضی در دهه چهل نیز موجب شد تا جمعیت زیادی از روستاییان که بر اثر این سیاست فرصتهای اشتغال را از کف داده بودند، راهی شهرها شوند. با وجود سرمایهگذاریهای دولتی شهرها آمادگی پذیرش سیل عظیم جمعیت را نداشتند و به تدریج خصوصیات شهرنشینی وابسته با شاخصهایی مانند کمبود مسکن، شکلگیری سکونتگاههای غیررسمی، کمبود خدمات زیربنایی در شهرهای کشور به ویژه پایتخت آشکار شد. جریان مهاجرت به شهرها بیشتر ماهیتی قومی داشت و استقرار مهاجران در شهرها موجب شد تا محلات قومی تشکیل شود. این ویژگی دو کارکرد متناقض را در خود داشت. از سویی موجب میشد تا همبستگی درونی در محلات پدید آید و از سوی دیگر به ستیزهها و درگیریهای درون محلهای دامن میزد. محلات جدید انبوهی از جمعیت را در خود جای داده بود که در محیطی آلوده و معابر باریک شاهد در هم لولیدن ساکنان از بزرگ و کوچک بود. نامهای این محلات بر نحوه شکلگیری آنها گواهی میداد. «مثلاً «مفتآباد» یعنی جامعهای که بدون هیچ هزینهای ساخته شد. «زورآباد» یعنی جایی که به زور و اجبار ساخته شد. «حلبیآباد» مکانی که با ورقههای نازک حلب ساخته شده و «حصیرآباد» جایی که با برگههای خیزران (نی) ساخته شده باشد». (بیات، پیشین، 59). این محلات از نظر مقررات شهرسازی و ضوابط شهرداری خارج از قاعده و غیررسمی محسوب میشدند و شهرداریها به آنها خدمات نمیدادند و در موارد بسیاری تلاش میکردند تا آنها را تخریب نمایند. فشارهای وارده از ناحیه سازمانهای رسمی مدیریت شهری در کنار ترس و نگرانی از تخریب سرپناه موجب شده بود تا نوعی شبکه پنهان میان ساکنان این مناطق شکل بگیرد. این شبکه هرگاه حیات اجتماعی و کالبدی محلات غیر رسمی به خطر میافتد آشکار و فعال شده و مقاومت ساکنان را در مقابل هجوم نیروهای تخریب رسمی شکل میداد. با این وجود به سبب شرایط غیر دمکراتیک موجود، گروههای ساکن در مناطق اسکان غیر رسمی ترجیح میدادند تا قدرت نهادی نداشته باشند و مطالبات خود را به شکل پنهان و آرام دنبال کنند. از این رو اگرچه در هنگام تقابل با ماموران شهرداری آنها عمل جمعی مشترک انجام میدادند اما در شرایط عادی محله فاقد هرگونه رهبر و مدیریت نهادی بود.
این وضعیت با وقوع انقلاب اسلامی و تضعیف قدرت رژیم شاه تغییر یافت. در شرایط بحرانی تهیدستان شهری تلاش میکنند تا با استفاده از موقعیت جدید به سکونت خود جنبه رسمی بخشیده و مطالبات خود را با سرعت و آشکار دنبال کنند. «شوراهای محلات» و «تعاونیهای محلی» دو نمونه از مدیریتهای محلی بودند که در آخرین ماههای سال 1357 و سالهای آغازین استقرار نظام سیاسی جدید در محلات شهری پیدا شدند. آنها وظایف متعددی را مانند توزیع سوخت، تهیه و توزیع مایحتاج روزانه مردم مراقبتهای بهداشتی و دارویی، امور دفاعی و مراقبت از مغازههای محلی برای جلوگیری از احتکار و گرانفروشی انجام میدادند. در محلات غیر رسمی، شورای محله، مساله مهم نگهداری و توسعه محله را به سایر وظایف افزودند. توجه به این مساله از آن رو بود که انقلاب فرصتی پیش آورده بود تا تهیدستان شهری وضعیت خویش را بهبود بخشند، به ویژه آنکه یکی از شعارهای محوری رهبران انقلاب حمایت از محرومین و مستضعفان عنوان شده بود. شوراهای محلات در زمان ضعف قدرت سیاسی و نهادهای وابسته به آن در شهرها مانند فرمانداری و شهرداریها که محصول انقلاب و استقرار نظام سیاسی جدید بود، در محلات تهیدستنشین تشکیل شدند. عواملی مانند: ضرورت همکاری و هماهنگی برای مقابله با بحرانهای عمومی نظیر زلزله و سیل، تامین خدمات شهری چون آب، برق و فضای سبز، رقابت گروههای مختلف سیاسی برای بسیج تهیدستان سبب شد تا این شوراها در شهرها گسترش یابند. در شهر اصفهان در سال 1359 حدود 70 درصد شهر به وسیله کمیتههای محلات اداره میشد. «کمیتههای محلات، شهردار را انتخاب و هر یک محله خود را اداره میکردند» (پیشین، 168). در تهران «پایتخت به 20 منطقه و 341 محله 10 هزار نفری تقسیم شد. هیأت موکلان هر محله میبایست پنج نماینده از میان افراد «امین»، «با تقوی» و «مشتاق به کار» را انتخاب میکرد تا پس از آن از سوی امام مسجد محل مورد تایید قرار گیرند» (همان، 169). تحکیم پایههای نظام سیاسی جدید و تمرکزگرایی ناشی از ضرورتهای جنگ و مقابله با گروههای ضد انقلاب موجب شد تا ایده محلی اداره کردن امور به تدریج تضعیف شده و شوراهای محلات نیز که بر اثر درگیریهای سیاسی تحلیل رفته بودند از میان بروند. با این حال قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران جایگاه والایی را به شوراها بخشیده بود و آنها را رکنی از ارکان اداره امور کشور میشناخت. آرمانی که تحقق آن صبری بیست ساله را میطلبید.
شوراهای اسلامی شهرها و مدیریت محلهای
قانون شوراها در سال 1377 به اجرا درآمد و بر اساس آن در روستاها و شهرهای کشور نهادهای منتخب مردم برای اداره امور محلی تشکیل شدند. شوراهای شهر به عنوان یک نهاد تازه تاسیس با مسایل متعددی مانند ابهامات قانونی، نبود ضمانت قانونی موثر برای اجرای مصوبات، عدم همکاری سایر سازمانها و موسسات و فقدان ذخیره ارزشها و هنجاری عمل جمعی دموکراتیک مواجه بودند. با این وجود آنها تنها نهادهایی به شمار میرفتند که قابلیت اتصال و پیوند با مردم را به عنوان نماینده مستقیم آنان داشتند. برخی از شوراها با درک مشکلات ناشی از اداره متمرکز شهر به مساله مدیریت محلهای توجه کردند و ابتکاراتی را در این زمینه انجام دادند. از میان آنها میتوان به «شورایاری» در تهران، «رابطین بهداشتی شهرداری» در سنندج و «شهرداران افتخاری» در تربت حیدریه اشاره کرد. این تجربهها هر یک درسهای آموزندهای برای مدیریت شهری و شهروندان دارد.