کاظم سلیمی/ دبیر مرکز هماندیشی فرهیختگان
ایران با داشتن بیش از نیم قرن تجربه برنامهریزی (1384 ـ 1327) در زمره با سابقهترین کشورهای در حال توسعه جای میگیرد. نه فقط به هدفهای متعارف رشد و توسعه اقتصادی دست نیافته بلکه به نظر میرسد اکنون در مقایسه با آغاز دوره برنامهریزی و اجرای برنامههای اقتصادی در کشور، کفه ترازوی عوامل همسو و مغایر با الزامات توسعه اقتصادی، به نفع عوامل مغایر سنگینتر شده باشد.
به نظر میرسد از طریق مطالعات جامعه شناختی بتوان میزان قرابت عوامل و نهادهای اجتماعی مانند ارزشها، باورها و انتظارات جامعه کنونی ایران را با این الزامات مورد تجزیه و تحلیل قرار داد، اما حتی ارزیابی شهودی تحولات فرهنگی و اجتماعی در ایران شاید این نتیجه را به دست دهد که این عوامل و نهادهای اجتماعی مساعد را عوامل و نهادهایی گرفتهاند که شدیدا ضدتوسعهای عمل میکنند. اگر ادعای مغایرت روزافزون جهتگیری عوامل و نهادهای اجتماعی با الزامات توسعه اقتصادی مورد تردید قرار گیرد در مورد عوامل اقتصادی، اثبات فاصله روزافزون بین امکانات و الزامات توسعه اقتصادی کشور آسان خواهد بود.
در ادبیات اقتصاد توسعه، همواره کمبود سرمایه تا اواسط دهه 1960 با تاکید بر سرمایههای مالی و فیزیکی و پس از آن با تاکید بر سرمایه انسانی به عنوان مهمترین مانع رشد اقتصادی مستمر در کشورهای در حال توسعه قلمداد شده است. چه در نخستین دهههای پس از جنگ جهانی دوم که نظریههای غالب در رشته نوظهور اقتصاد توسعه، قلت پسانداز و در نتیجه، عدم کفایت میزان انباشت سرمایه مالی و سرمایهگذاری فیزیکی را مانع اصلی افزایش تولید در کشورهای در حال توسعه میدانستند و چه در دهههای اخیر که اغلب نظریهپردازان اقتصاد، توسعه سرمایه انسانی را کلید طلایی دروازه توسعه تلقی کردهاند. ایران از نظر این سرمایهها کم و بیش وضعیت خوبی نسبت به دیگر کشورهای در حال توسعه داشته است. از آن جمله منابع نفتی که به روشنی امنیت خاطر سیاستگذاران و برنامهریزان اقتصادی ایران را داشته، به قدری که هیچکس نگران تمام شدن آن برای چند دهه بعد نیست. در دو دهه اخیر که در پی پیدایش نظریه سرمایه انسانی، توجه کشورهای در حال توسعه به تمرکز سرمایهگذاری بر روی منابع انسانی جلب شده، ایران به لحاظ اغلب شاخصهای ذیربط وضعیت کم و بیش خوبی در مقایسه با دیگر کشورهای در حال توسعه داشته است. مخارج نسبتا عظیم دولت در بخش آموزش شاخص گویای حجم عظیم سرمایهگذاری جامعه ایرن در منابع انسانی است. این همه سرمایهگذاریهای فیزیکی و انسانی برنامههای اقتصادی در کشور چه نتایجی به بار آورده است؟
اگر بخواهیم در حد این نوشته بازدهی اندک این سرمایهگذاریها را نشان دهیم شاید شاخصی گویاتر از آن نباشد که درآمدهای نفتی نسبتا عظیم کشور که طی چند دهه اخیر به امید رشد تولید، در راه ایجاد تاسیسات فیزیکی مدرن، سرمایهبر و عظیمی چون سدها، بنادر و صنایع بزرگ هزینه میشدند اکنون عمدتا صرف مخارج مصرفی مانند واردات مواد غذایی یا کالاهای لوکس چون اتومبیلهای اروپایی و ژاپنی و تامین نیازهای ارزی دیوانسالاری غولآسا میشوند. ترکیب جمعیت کشور از نظر جغرافیایی، سنی (فعال و غیرفعال) و نوع اشتغال (مولد و غیرمولد) و مهمتر از آن میزان بهرهوری شاغلان نشان میدهد که حجم عظیم سرمایهگذاران جامعه ایران در منابع انسانی نه فقط فاقد بازده مورد انتظار بوده بلکه به همراه سایر سیاستهای اقتصادی و اجتماعی نگرشها و عادتهایی را در جامعه پدید آورده که چشمانداز دستیابی به توسعه اقتصادی را بیش از پیش تاریک کرده است.
شکست برنامهریزی اقتصادی را به چه عواملی میتوان نسبت داد؟ صاحبنظران در تبیین این پدیده عمدتا دو دیدگاه یا پاسخ را مطرح کردهاند:
1) دیدگاهی که ناکامی برنامهریزی اقتصادی در کشور را ناشی از عواملی فنی یا به عبارت دیگر، ناشی از اشتباهات فنی یا به عبارت دیگر، ناشی از اشتباهات فنی سیاستگذاران و برنامهریزان در انتخاب اهداف و ابزار اجرای این برنامهها میداند. این دیدگاه تحولات اقتصادی ایران و کشورهای تازه صنعتی شده جنوب شرق آسیا مانند کره جنوبی را با هم مقایسه میکند و رشد جهتی کشورهای فوق را در چارچوب یک تحلیل اقتصادی محض به عواملی چون انتخاب استراتژی تشویق صادرات و در مقابل، ناکامی برنامههای توسعه در ایران را به خطاهای سیاسی مانند انتخاب استراتژی درونگرای جانشینی وادرات نسبت میدهد.
2) دیدگاهی که برنامهریزی اقتصادی در ایران و سایر کشورهای در حال توسعه را، نه به منزله تلاش آگاهانه دولت در این کشورها برای بهبود وضعیت اقتصادی خود، بلکه ابزار مدرن سرمایهداری مسلط بر استمرار روند استثمار اقتصادهای پیرامونی یا عقب افتاده میداند این دیدگاه که به نظر میرسد از نظریههای معروفی در اقتصاد توسعه چون نظریه وابستگی الهام میگیرد ناکامی برنامهریزی اقتصادی در ایران را به دخالت نیروهای خارجی نسبت میدهد یا این تلاش را غیراصیل و برخاسته از نیات قدرتهای اقتصادی بزرگ تصور میکند.
با این حال به نظر میرسد دیدگاه واقعبینانهتری نسبت به دو دیدگاه قبل موجود باشد که طرح هرگونه نظریهای درباره ناکامی برنامهریزی و اجرای برنامههای توسعه اقتصادی در ایران، در درجه اول معرف نظریهای درباره رفتار دولت در کشور باشد. هر نظریهای که بهتر بتواند این رفتار را تبیین کند نظریه معتبرتری درباره علل ناکامی برنامهریزی در ایران خواهد بودو لذا همین موضوع وجه اشتراک هر سه دیدگاه مورد بررسی است به عبارت دیگر همان طور که در ادامه مشخص خواهد شد هر یک تغییر خاصی از عوامل تعیینکننده رفتار دولت را در کشور دارند.
دیدگاه اول
دولت را موجودی خنثی و بیطرف میداند که تنها عامل اجرای نظرات و توصیههای فنی برنامهریزان است بنابراین، شکست برنامههای توسعه، معرف انتخاب نادرست هدفهای این برنامهها یا نادرستی ابزار پیشبینی شده برای دستیابی به این هدفهاست. به نظر میرسد این دیدگاه قادر نباشد شکست برنامههای توسعه در ایران را توضیح دهد. واقعیت این است که خود برنامهریزان و اقتصاددانان درباره هدفها و سیاستهای اجرایی برنامههای توسعه وحدت نظر ندارند به عبارت دیگر، بعضی توسعه صنعتی را بحران دستیابی به توسعه اقتصادی میدانند و بعضی دیگر توسعه کشاورزی را یا اینکه عدهای اتخاذ استراتژی جانشینی واردات را توصیه میکنند وعدهای دیگر استراتژی تشویق صادرات را، دولتها کدام گزینه را انتخاب میکنند؟ آیا این یک امر اتفاقی است یا از رجحانهای سیاستگذاران ناشی میشود؟ دیدگاه اول به عنوان یک دیدگاه هنجاری قادر نیست به این پرسش پاسخ دهد در واقع پاسخ به این سوال، محتاج شناسایی شرایط و نیروهای موثر بر محیط برنامهریزی یا تصمیمگیری بخش عمومی است که این ناقض فرض اساسی دیدگاه فوق، یعنی بیطرفی دولت در انتخاب هدفها و ابزار اجرای برنامه های توصعه اقتصادی است.
دیدگاه دوم
دولت در ایران و به طور کلی دولت در کشورهای در حال توسعه را عنصر بیاختیاری میداند که هر اقدامی از جمله برنامهریزی اقتصادی را دولتهای قدرتمند بر آنها دیکته کردهاند (نظریه معروف توطئه) ضمن آنکه حضور تعیینکننده نیروهای قدرتمند خارجی در تحولات اقتصادی کشورهای در حال توسعه را نمیتوان انکار کرد. برای مثال مقایسه تجربه برنامهریزی توسعه در دو کشور ایران و کره جنوبی که هر دو به اردوگاه امپریالیسم و سرمایهداری غرب تعلق داشتند حقایق دیگری را آشکار میکند. کره جنوبی به رغم فقدان منابع مالی داخلی و اتکای شدید به استقراض خارجی در دهههای 60 و 70 میلادی، توانست به رشد اقتصادی مستمر و اعجابانگیزی دست یابد تا حدی که امروز به عنوان الگوی موفق توسعه اقتصادی در میان کشورهای در حال توسعه مطرح است. در مقابل ایران به رغم برخورداری از سرمایه مالی هنگفت حاصل از فروش نفت و برخورداری از کمکهای مالی و غیرمالی در دهههای 50 و 60 میلادی، هنوز به فروش مواد خام برای تامین نیازهای ارزی خود که بخش اعظم آن صرف خرید کالاهای مصرفی میشود وابستگی دارد.
دیدگاه سوم
در ایران همچون کشورهای دیگر سیاست اساسا صحنه مبارزه برای کسب قدرت است. این مبارزه در جوامع توسعه یافته نهادینه شده و در آن نیروهای سیاسی مشخص، احزاب سیاسی سازمان یافته، دیدگاهها و فلسفههای قابل فهم و نسبتا سازگار وجود دارد. همه این عناصر و نهادها کم و بیش در چارچوب قواعد پذیرفته شده و نظام حاکم بر مبارزه سیاسی عمل میکنند. البته بخشی از این عناصر شاید با اثربخشی کامل عمل نکنند. با وجود این بدبینی، در سیاست نوعی اخلاق عمومی حاکم است که سیاستمدار را به قبول جدا دانستن رفاه عمومی و رفاه شخصی از یکدیگر وا میدارد. زندگی سیاسی در هر جامعه در صورت فقدان ساختار نهادی توسعه یافته و مقبول، جامعه به صحنه مبارزه علنی برای پیشرفت شخصی و کسب قدرت بدل میشود.
علاوه بر این، اگر عرصه مناسبی برای این مبارزه سیاسی که نهادهای چنین ساختاری آن را مهیا میکنند وجود نداشته باشد مبارزه فوق به حریم دیوانسالاری کشانده میشود. در چنین جامعهای دیوانسالاری، یگانه شاهد محسوس موجودیت زندگی سیاسی سازمان یافته است در این حالت ایجاد هرگونه تمایز مفهومی بین سیاست و مدیریت دولتی ناممکن میشود.
بقای هر صاحب منصب دولتی، دیگر نه به صلاحیت مدیریتی وی، بلکه به توانایی و مهارت او به عنوان یک سیاستمدار بستگی پیدا میکند. دیوانسالاری دیگر دائما با خود در حال جنگ است حتی میتوان گفت که اگر در چنین جامعهای دیوانسالاری نیز موجودیت داشته و در حال عمل باشد معرف مجموعهای از قرار و مدارها و توافقات سیاسی است که نه یک ساختار سازمانی، همانطور که انتظار میرود این قرار و مدارها اغلب نه از وجود فکری مستدل در دل خود ساختار دیوانسالاری بلکه از نگرانی اجتنابناپذیر افراد برای حفظ منافع شخصی ناشی میشود.
لذا از دیدگاه سوم به جای آنکه همچون دیدگاه اول فرایند توسعه را فرایند تعامل متغیرهای اقتصادی محض بداند و دولت را واسطهای بیطرف در تنظیم چگونگی این تعامل، یا همچون دیدگاه دوم، توسعه یافتگی یا توسعه نیافتگی را امری تحمیلی و خارج از حوزه اقتدار دولتهای تسلیم وضعیت کشورهای در حال توسعه تصور کند به کنکاش در تاثیر عوامل غیراقتصادی محیط برنامهریزی بر رفتار دولت میپردازد. مطالب بالا این معنای منفی را دارد که اگر نیروهای موثر بر محیط برنامهریزی توسعه شناسایی نشوند. تجهیز دولت به منابع مالی و فیزیکی فراوان چیزی نیست جز سپردن سرنوشت جامعه به دست حادثه یا تیغ را در دست زنگی مست گذاشتن. و لذا پیش فرض بنیادی تلاشهای توسعهای در کشورهای در حال توسعه اینست که دولت باید نقش رهبری را در این تلاشها ایفا نماید و این حاصل نمیشود مگر اینکه در جوامع توسعه نیافته، دولت را جزیی تفکیکناپذیر از این جوامع تلقی کنیم که رفتار آن جلوههای گوناگون این توسعه نیافتگی را نشان میدهد نه عضوی توسعه یافته که فارغ از شرایط محیطی این جوامع، بتواند تلاشهای توسعهای را به سرمنزل مقصود برساند.