فرهاد علوی
وضعیت حقوقی دریایخزر یکی از مهمترین و بحثانگیزترین مسایل حوزه آسیای میانه و قفقاز در ده سال اخیر بوده است. پدیده فروپاشی اتحاد جماهیر شوروی در سال 1991 و ظهور چهار کشور ساحلی جدیدالتأسیس آذربایجان، ترکمنستان، قزاقستان و روسیه در کنار ایران بر پیچیدگی این موضوع افزوده است و آن را از اهمیت روزافزونی در سطح منطقهای و بینالمللی برخوردار کرده است.
رژیم حقوقی دریایخزر و تحولات آن طی دهه گذشته از عوامل مختلف اقتصادی، سیاسی، ژئوپولتیک، استراتژیک و امنیت انرژی در جهان متأثر گردیده و به خصوص از سالهای 1993 و 1994 یعنی تاریخ شکلگیری کنسرسیومهای مهم نفتی و گازی چندملیتی در نتیجه انعقاد قراردادهای سرمایهگذاری اکتشاف و بهرهبرداری از منابع غیرزنده بستر و زیربستر دریایخزر توسط کشورهای نوظهور ساحلی این بحث جدیتر شده و توجه گسترده محافل حقوقی، اقتصادی و سیاسی مختلف را در سطح ملی و بینالمللی، خود معطوف داشته است.
اصول و قواعد ناظر بر موضوعات مهمی چون اکتشاف و بهرهبرداری از منابع غیرزنده بستر و زیربستر دریا (به خصوص نفت و گاز) نحوه کشتیرانی و ماهیگیری توسط کشورهای ساحلی، مسایل زیستمحیطی، حفاظت از منابع جاندار و آبزیان دریا و تعبیه لولههای انتقال نفت و گاز بستگی به رژیم حقوقی حاکم بر دریایخزر خواهد داشت.
در برخورد با مسایل فوق هر یک از کشورهای ساحلی دریایخزر تاکنون با توجه به منافع و موقعیت خود خواستار اعمال رژیم خاصی بر این دریاچه بوده و نکته جالب اینجاست که همه آنها در موضعگیریهای خود به ویژه در اعلامیههایی که برای دبیرکل سازمان ملل متحد ارسال داشتهاند، به قواعد و مقررات حقوق بینالمللی توسل جسته و سعی نمودهاند که موضع خود را مبتنی بر حقوق بینالملل جلوه دهند.
نشستها و اقداماتی که به طور مشترک از سوی کشورهای ساحلی دریایخزر برای تعیین یک چارچوب حقوقی حاکم بر آن صورت گرفته نیز تاکنون ناموفق بوده است. باید یادآور شد که اختلاف اساسی دیدگاههای پنج کشور ساحلی، ناشی از توزیع نابرابر نفت و گازی است که به طور بالقوه در منطقه وجود دارد. و در مورد مسایلی مانند کشتیرانی و ماهیگیری تعارض چندانی بین آنها دیده نمیشد.
به طور کلی با توجه به موضعگیری و بیانیههای کشورهای ساحلی میتوان گفت سه نوع رژیم حقوقی متفاوت از سوی این کشورها برای اعمال بر دریایخزر پیشنهاد شده است:
1- اصول و قواعد ناظر بر حقوق دریاها برای تحدید حدود مناطق دریایی دریایخزر؛
2- تقسیم کل دریاچه به قلمروهای ملی جداگانه
3- رژیم حقوقی کاندومینیوم (CONDOMINIUM) یا حاکمیت مشترک
در ذیل به بررسی و تجزیه و تحلیل هر یک از موارد فوق با توجه به قواعد و مقررات حقوق بینالملل میپردازیم.
الف)- اعمال اصول و قواعد ناظر بر حقوق دریاها
این دیدگاه از سوی قزاقستان مطرح شد. قزاقستان مدعی است که چون دریایخزر از طریق کانال ولگا - دن به دریای آزاد بالتیک و سیاه ارتباط دارد لذا خصوصیت دریای آزاد را احراز کرده و به همین جهت نظام حقوقی دریاهای کنوانسیون 1982 را باید در مورد آن اعمال نمود. یعنی پس از ترسیم خط مبدأ 12 مایل به عنوان دریای سرزمینی، 24 مایل منطقه مجاور و 200 مایل به عنوان منطقه انحصاری - اقتصادی و فلات قاره در نظر گرفته میشود، با رعایت آزادی کشتیرانی، پرواز، استقرار و تعبیه لولهها و کابلها، البته این سؤال که آیا دریایخزر دریاست یا دریاچه بحثی است که توسط بسیاری از حقوقدانان مطرح شده و تاکنون دریا نیست بلکه یک دریاچه است.
چون هیچ نوع راه آبی طبیعی به دریاها و اقیانوسها ندارد. طبیعتاً کانالهایی که توسط روسیه و اتحاد جماهیر شوروی سابق برای متصل کردن رودخانه دن - ولگا، به دریای شمال یا به دریای سیاه حفر شده به هیچوجه آبراه تلقی نشده و بر این اساس نمیتوان حوزه آبی خزر را به عنوان یک دریا تلقی کرد و نظام حقوقی دریاها را بر آن حاکم گردانید.
بنابراین عبارت UNCLOSED SEA مندرج در کنوانسیون 1982 حقوق دریاها در مورد دریایخزر قابل اعمال نیست زیرا دریایخزر مجموعه آبهای محصور در خشکی است و هیچ اتصال طبیعی با اقیانوسها یا دریاهای آزاد ندارد. در نتیجه، دریاها و اقیانوسها به این آبها تسری نمییابد. کشورهای منطقه به غیر از قزاقستان عدم کاربرد حقوق دریاها را بر دریایخزر به صراحت پذیرفتهاند.
ب- تقسیم کل دریایخزر به واحدهای ملی مستقل
براساس این پیشنهاد که جمهوری آذربایجان آن را دنبال میکند سطح دریا شامل آبهای فوقانی و بستر آن براساس "خط منصف (median line) با توجه به میزان خطوط ساحلی ملی کشورها بین آنها تقسیم میشود و هر کشور در قسمت متعلق به خود مستقلاً اعمال حاکمیت مینماید. آذربایجان مدعی است که چون دریای خزر یک دریاچه محصور در خشکی است، بنابراین رژیم حقوقی بینالملل دریاها بر آن حاکم نبوده بلکه باید به طور کامل بین کشورهای ساحلی تقسیم گردد.
در صورت اتخاذ این شیوه هر کشور دارای حوزه آبی مستقلی میگردد که در آن اعمال حاکمیت نموده و از تمام منابع آبی و معدنی آن از جمله نفت و گاز بهرهبرداری میکند. این پیشنهاد شدیداً مورد اعتراض ایران قرار گرفته زیرا در صورت تحدید بر این مبنا سهم ایران تنها بین 12 تا 13 درصد از تقسیمبندی دریای خزر خواهد بود. جمهوری آذربایجان مبنای این ادعای خود را در نامهای که در سال 1998 خطاب به سازمان ملل متحد ارسال داشته تقسیمات اداری میداند که در زمان اتحاد جماهیر شوروی سابق بین جمهوریهای ساحلی آن در خصوص حوزههای صلاحیت آنها در دریایخزر به وجود آمده بود که حوزه صلاحیت ایران در این تقسیمات نیز خط فرضی تحت عنوان "آستارا - حسینقلی" منظور شده بود.
همچنین آذربایجان در اثبات ادعای خود با توجه به اصول و قواعد حقوق بینالملل به اصل "تصرف حقوقی" توسل جسته است. این اصل در امپراتوریهای استعماری متلاشی شدند. کشورهای رها شده از استعمار همان تقسیمات اداری کشورهای استعمارگر را تبدیل به مرز بینالمللی خود نمودند. این اصل در زمان خاتمه استعمار پرتغال و اسپانیا در آمریکای جنوبی و خاتمه استعمار فرانسه و انگلیس و کشورهای دیگر در آفریقا مورد پذیرش و قبول دولتهای جدیدالتأسیس قرار گرفت.
اصل مذکور تاکنون در دو قضیه مورد استناد و تأیید دیوان بینالمللی دادگستری قرار گرفته است. (قضیه اختلافات مرزی بین السالوادور، هندوراس و نیکاراگوئه 1992 و اختلاف مرزی بین بورکینافاسو و جمهوری مالی در سال 1986) بر طبق ادعای آذربایجان چنین به نظر میرسد که در دهه 1970 میلادی اینگونه ترتیبات اداری توسط اتحاد جماهیر شوروی سابق در دریایخزر اتخاذ شده و مرزهای دریایی جمهوریهای تحت تسلط خود را مشخص نموده است.
درخصوص صحت این ادعای جمهوری آذربایجان تاکنون هیچ سند رسمی که دال بر تأیید این مدعا باشد ارائه نشده است و عدم استناد سایر دولتهای ساحلی مخصوصاً فدراسیون روسیه به این تقسیمبندی خود دلیل روشنی بر بیاعتباری آن میباشد. بنابراین تحت این شرایط تا زمان ارایه یک دلیل قابل بررسی، این مطلب صرفاً باید به عنوان یک ادعا تلقی شده و هیچ حقی برای مدعی آن ایجاد نمیکند. به علاوه در معاهدات 1921 و 1940 بین ایران و اتحاد جماهیر شوروی هیچ اشارهای به چنین تقسیمبندی و مرزبندی نشده و نمیتواند در برابر ایران مورد استناد قرار گیرد.
ج- رژیم حقوقی کاندومینیوم یا حاکمیت مشترک
رژیم "کاندومینیوم" یا حاکمیت مشترک ساختاری است که در حقوق بینالملل چندان متداول نیست. با این وجود کاندومینیوم رژیم استثنایی و ویژهای است که نمونههای آن هم قلمرو خاکی مانند یک شهر یا مجموعهای از جزایر و هم پهنههای آبی مانند دریاچه یا خلیج دریایی بین کشورهای ساحلی را در برمیگیرد. کاندومینیوم در مفهوم عام یک نوع اشتراک و اتحاد بین کشورها در رابطه با یک پهنه سرزمینی میباشد که میتواند حاصل تحولات و شرایط تاریخی بین دو یا چند کشور در گذشته یا متوجه آینده رژیم حقوقی آن در پهنه سرزمینی باشد.
گاهی نیز از رژیم کاندومینیوم تحت عنوان رژیم حقوقی "مالکیت مشترک" که در حقوق داخلی به عنوان رژیم "مالکیت مشاع" شهرت دارد، نام برده شده است. همان حقوق بینالملل در نظریهها و رسالههای خود تعاریف، دستهبندیها و طیفهای متعددی را از رژیم حقوقی کاندومینیوم ارایه دادهاند که همگی هم خانواده بوده و ظاهراً عدم هر نوع امتیاز انحصاری یا یکجانبه نسبت به پهنه سرزمینی موضوع این رژیم از ویژگیهای مشترک و اصلی آنهاست.
بنابراین میتوان دریافت که اشتراک حاکمیت و برابری حقوق کشورهای ذینفع یکی از پیششرطهای ایجاد این رژیم حقوقی است و اصولاً نمیتوان از این رژیم کاندومینیوم نابرابر در حقوق بینالملل سخن به میان آورد. در این رژیم فرض بر آن است که اعمال مشترک حاکمیت یا قدرت حاکمه کشورها همیشه به طرز مساوی در نظر گرفته میشود مگر آن که دو یا چند کشور نص صریح یا ترتیبات دیگری جهت ایجاد نوعی اشتراک حاکمیت به صورت نابرابر بین یکدیگر مقرر کرده باشند.
استناد رژیم کاندومینیوم برای رژیم حقوقی دریایخزر عمدتاً از سوی جمهوری اسلامی ایران و ترکمنستان دنبال شده است و حتی این دو کشور در بیانیه مشترکی که در مورخ 17 تیرماه 1377 برابر با 8 ژوئیه 1988 صادر نمودند صراحتاً به اعمال رژیم کاندومینیوم برای دریایخزر اشاره داشتند. دولت روسیه نیز تا سال 1988 در مواضع رسمی خود به رژیمی مبنی بر "استفاده مشترک" از دریای خزر و منع اقداماتی که بدون توافق کلیه کشورهای ساحلی منجر به تقسیم دریایخزر شود، یعنی موضعی که به مواضع ایران و ترکمنستان بسیار نزدیک بود تأکید میکرد.
دلایل ایران برای اثبات ادعای رژیم حاکمیت مشترک برای دریایخزر عمدتاً مبتنی بر رژیم حقوقی است که قبل از فروپاشی شوروی سابق بر این دریا حاکم بوده و بر مبنای معاهدات دوجانبهای که بین طرفین صورت گرفته است از نظر ایران برخلاف همه تفاسیر نادرست بینالمللی و غیربینالمللی دریایخزر در حال حاضر دارای یک رژیم حقوقی خاص براساس حقوق بینالملل، به ویژه حقوق معاهدات میباشد. شمار زیادی معاهده، نوشته، یادداشت رسمی و موارد دیگری از این قبیل بین ایران و اتحاد جماهیر شوروی سابق در مورد دریایخزر وجود دارد که رژیم حقوقی دریایخزر را مشخص نموده است.
جمهوری اسلامی ایران مدعی است که چون براساس توافقات حاصله بین ایران و اتحاد جماهیر شوروی سابق رژیم حقوقی دریایخزر تعیین شده و چون نوع تقسیمبندی در آن صورت نگرفته است پس طرفین به طور ضمنی قائل به رژیم کاندومینیوم بودهاند لذا با فروپاشی اتحاد جماهیر شوروی تا زمان حصول توافق جدید همچنان رژیم قبلی پابرجا بوده و هرگونه تقسیمبندی نیز باید با عنایت به توافقات قبلی صورت گیرد.
بر همین اساس ابتدا بر سهم 50 درصدی برای خود از تقسیم دریایخزر تأکید داشت ولی بعدها این موضوع را تغییر داده و خواهان تقسیم دریا به طور مساوی بین 5 کشور ساحلی به میزان مساوی یعنی هر کشور 20 درصد شد. برای بررسی موضع ایران یعنی اعمال رژیم کاندومینیوم بر دریایخزر ابتدا باید دید آیا براساس توافقات ایران و اتحاد جماهیر شوروی سابق توافقی درخصوص رژیم کاندومینیوم صورت گرفته یا قابل استنباط است یا خیر؟ آیا رژیم حقوقی زمان قبل از فروپاشی به دولتهای تازه استقلال یافته منتقل میشود؟
آیا اصولاً معاهدات اتحاد جماهیر شوروی سابق تعهدی برای کشورهای جدیدالتأسیس ایجاد میکند؟ آیا بحث جانشینی در حقوق بینالملل مبنایی دارد؟ در نهایت این که آیا قاعده دیگری در حقوق بینالملل وجود دارد که بتوان آن را در دفاع از موضع ایران در تقسیم دریایخزر مورد استفاده قرار داد؟ و بالاخره مشروعیت توافقات دوجانبه برخی کشورها در تقسیم دریایخزر به چه صورت است؟
رژیم حقوقی دریایخزر پیش از فروپاشی شوروی
پهنه دریایخزر سالیان درازی است که مورد استفاده ایران و همسایه شمالی آن قرار داشت و هیچگاه تحت مالکیت انحصاری هیچیک از طرفین قرار نگرفته است. تا پیش از انقلاب بلشویکی 1917 روسیه، یعنی در زمان روسیه تزاری، چندین معاهدهای بین ایران و روسیه منعقد گردید که به نوعی با دریایخزر ارتباط داشت. از جمله معاهدهای در قرن هجدهم در سالهای 1723، 1729، 1732و 1735 و دو معاهده در قرن نوزدهم یعنی قرارداد گلستان (1813) و معاهده ترکمنچای (1828) در معاهدات قرن هجدهم یعنی چهار معاهده اول هیچ نشانی از تقسیم آن مشاهده نمیشود.
در آن زمان بخشهای وسیعی از سرزمین اطراف دریایخزر به ایران تعلق داشت و میتوان گفت که دریایخزر یک پهنه آبی میان سرزمینهای ایران محسوب میشود. با انعقاد قراردادهای گلستان و ترکمنچای که به دنبال جنگهای ایران و روسیه بر ایران تحمیل گردید، حضور روسیه در دریایخزر جدیتر شد. اما هیچیک از این دو معاهده نیز مرز آبی یا محدوده حاکمیتی برای طرفین معین نمیکرد. ولی ایران از داشتن نیروهای نظامی در دریایخزر محروم میشود.
البته اعتبار چنین معاهداتی که در اثر جنگ به ایران تحمیل شده بود از لحاظ حقوق بینالملل محل تردید میباشد. با فروپاشی نظام روسیه تزاری و پیدایش اتحاد جماهیر شوروی فصل جدیدی در مناسبات ایران و همسایه شمالی آن آغاز گردید. در این زمان چندین معاهده بین دو کشور به امضاء رسید که مهمترین آنها عبارتند از:
عهدنامه مودت: 1921 این عهدنامه به عنوان اساس و پایه رژیم حقوقی دریایخزر در آن زمان محسوب میگردد. به موجب عهدنامه مودت 1921، کلیه موافقتنامههایی که قبلاً بین ایران و روسیه منعقد شده و به نوعی حقوق ملت ایران در آنها نادیده گرفته یا تضییع شده بود، ملغی گردید. این معاهده با لغو انحصار کشتیرانی نظامی که در معاهدات قبلی برای روسیه ایجاد شده بود، موجبات تعادل و توازن در مناسبات دو کشور در دریایخزر را پدید آورده و آزادی کشتیرانی هریک از طرفین را نیز به رسمیت شناخت.
وفق بخشی از فصل سوم عهدنامه طرفین متعاهدین از حقوق مساوی شامل کلیه انواع و اقسام حقوق از رودخانه اترک و سایر رودخانه و آبهای سرحدی بهرهمند خواهند شد. همچنین هر دو طرف به طور مساوی از حق کشتیرانی آزاد در زیر بیرقهای خود در بحر خزر برخوردار میباشند. لهذا میتوان گفت تساوی حقوق دو کشور ساحلی دریایخزر شامل همه نوع کشتی: (بازرگانی، نظامی، دولتی و خصوصی) میشود.
- موافقتنامه شیلات بین ایران و جماهیر سوسیالیستی شوروی مورخ اول اکتبر 1927 در خصوص صید ماهی؛
- کنوانسیون بازرگانی و بحرپیمایی بین ایران و اتحاد جماهیر شوروی سوسیالیستی مورخ 27 اوت 1935
- قرارداد بازرگانی و بحرپیمایی بین ایران و شوروی مورخ 25 مارس 1940
مطابق مفاد معاهده 1940 حقوق برابر و متقابلی در دریایخزر برای دو کشور ساحلی ایران و شوروی در نظر گرفته شده که عمدتاً به شرح زیر میباشد.
* حق انحصاری آزادی کشتیرانی (بازرگانی و نظامی) در سرتاسر دریایخزر با تأکید بر اصول و مقرر در معاهده 1921 برای طرفین (ماده 13).
* حق برخورداری از اصل رفتار برابر با کشتیهای حامل پرچم یکی از طرفین در هنگام ورود، پذیرش و خروج از بنادر هریک از کشورهای ساحلی در دریایخزر (ماده 12).
* حق کابوتاژ به صورت کلی استثنا در دریایخزر، کشور ساحلی دیگر نیز تسری پیدا میکند (بند 3 ماده 12).
* حق ماهیگیری انحصاری در آبهای ساحلی هریک از کشورهای ساحلی تا حد 10 مایل دریایی و در نتیجه غیرانحصاری بودن ماهیگیری در خارج از این محدوده در دریایخزر.
برابر با ماده 13 معاهده کلیه حقوق مندرج در عهدنامه انحصارا برای این دو کشور میباشد، زیرا در تمام دریایخزر کشتیهایی جز کشتیهای متعلق به ایران با اتحاد جماهیر شوروی نمیتوانند حضور داشته باشند و کشورهای ثالث از کلیه حقوق مذکور در دریایخزر محروم میباشند.