نویسنده: رابرت کاگان*
مترجم: نورایی
نگرانیهای مربوط به روابط دو سوی اقیانوس اطلس (اروپا و آمریکا)، موضعگیریهای ایالات متحده در قبال شورای امنیت سازمان ملل و آینده چند جانبهگرایی، جملگی از یک قضیه واحد و فراگیر دوره بعد از جنگ سرد نشأت میگیرد: قضیه مشروعیت بینالمللی.
هنگامی که آمریکا قدرت خود، به ویژه قدرت نظامیاش را به کار میگیرد، آیا افکار جهانی و مهمتر از آن، افکار دموکراسی لیبرال همسوی آن، به ویژه در اروپا، اقدامهای آن را کاملاً مشروع خواهند دانست؟ یا آمریکا، همان گونه که بارها در جریان بحران عراق دیدیم، به صورت یک ابرقدرت سرکش به نظر خواهد رسید؟
مشروعیت، عامل نامحسوسی در سیاست خارجی به شمار میرود، اما همانند بسیاری از عوامل نامحسوس دیگر، میتواند اهمیت کاربردی عظیمی داشته باشد. نه دولت کنونی آمریکا و نه هیچ یک از دولتهای آینده نمیخواهد هنگامی که به جنگ میرود، این برداشت از آن وجود داشته باشد که به صورتی غیرمشروع عمل میکند؛ از این رو بود که رئیسجمهور جورج دبلیو بوش قبل از این مناقشه درصدد کسب تأیید سازمان ملل برآمد. یک الگوی درک شده رفتار غیرمشروع میتواند همکاریای را که سایر کشورهای علاقهمند به ارائه آن هستند محدود نماید و چوب لای چرخ حتی تنها ابرقدرت جهان بگذارد. آمریکاییها نیز احتمالاً دوست نخواهند داشت که همواره به گونهای رفتار کنند که بخش اعظم جهان و به ویژه دیگر مردمان همفکرشان، آن را غیرمشروع تلقی کنند.
این، برای آمریکاییها مسأله تازهای است و تا حد بسیاری حاصل تحولات بعد از جنگ سرد در نظام بینالمللی است. بعد از جنگ جهانی دوم، مشروعیت بنیادین سیاست خارجی آمریکا نه از سوی اکثریت مردم اروپا و نه توسط متحدان آسیایی آمریکا، هیچ گاه به طور جدی مورد سئوال واقع نشد. مسئولیت آمریکا برای دفاع از «غرب» در برابر اتحاد شوروی و کمونیسم بینالمللی تا حدودی آن را حتی برای سیاستهای مورد سئوال، توجیه میکرد. این نقش کاملاً شناخته شده در رهبری دفاع مشترک بود که در طول جنگ سرد به سیاست آمریکا مشروعیت میبخشید، نه فرمانبرداری آمریکا نسبت به دستورهای قانون بینالمللی یا نسبت به شورای امنیت آشکارا غیرکارآمد.
اینکه چطور آن منشأ قدیمی و جبرانناپذیر مشروعیت جایگزین شود، چالشی است که فراروی دولت کنونی و دولتهای آینده آمریکا قرار دارد. استیلای بیسابقه آمریکا بر جهان به دنبال فروپاشی اتحاد شوروی، حتی در میان متحدان آمریکا نیز سوء ظن و نگرانیهایی به وجود آورده است.
تقصیر پدید آمدن این وضع به طور عمده به گردن دولت کنونی یا هر یک از دولتهای قبلی واشنگتن نیست. در اواخر دهه 1990 بود که یک وزیر خارجه فرانسه اصطلاح «فوق ابرقدرت» را به کار برد. نگرانی و اضطراب از بابت قدرت کنترل نشده آمریکا به قبل از جورج دبیلو بوش و جنگ عراق برمیگردد. اگرچه دیپلماسی ضعیف و شعارهای نسنجیده میتواند تنشها را تشدید نماید، ولی ریشه اصلی قضیه در واقعیتهای ساختاری منحصر به فرد نظام بینالمللی حاضر نهفته است. قدرت فراگیر ایالات متحده و فقدان هرگونه رقیب قابل توجهی، طبیعتاً مایه نگرانی است، مخصوصاً برای کشورهایی که از استیلای آمریکا بهرهای نمیبرند و شاید حتی برای برخی از متحدان آمریکا که از استیلای آن سود نیز میبرند.
مخالفت جهانی با جنگ عراق تا حد بسیاری ناشی از این ترسها و نگرانیها بود که آمریکا باید بدانها بپردازد. آمریکاییها همواره قادر نخواهند بود که به جهانیان بگویند: «به ما اعتماد داشته باشید. ما میدانیم چه کار میکنیم.»
ولی پاسخهای ساده به مسأله مشروعیت بینالمللی مبهم و غیرقابل بیان خواهد بود. ناهمخوانی قدرت در ریشه این مسأله، یک واقعیت بغرنج است و این چیزی است که بسیاری از منتقدان ایالات متحده، تلویحاً بدان اشاره میکنند. به طور مثال، بسیاری از اروپاییها غالباً از علاقه خود به نظر جهانیای سخن میگویند که سلطه جویی آمریکا، هر چقدر هم که جنبه نیکوکارانه داشته باشد، مشخصه آن نبوده و نظمی باشد برخوردار از تعادل و توازن. مشروعیت احتمالاً از هماهنگی تازه قدرتهای جهان، که هیچ کدامشان بدون هماهنگی با دیگران اقدامی روا نمیدارد، نشأت میگیرد.
با این حال، حتی با این پنداره قابل تردید که یک موازنه قدرت قرن نوزدهمی، بازگشت به نظام چند قطبی، نسبت به نظم دارای مشخصه سلطهجویی آمریکا، برتری دارد مطرح نیست. یک جهان چندقطبی چیزی نیست که بشود دستور تشکیل آن را صادر کرد. چنین جهانی خودش باید شکل گیرد. اروپا این اراده را در خود نمیبیند که به یک «قطب» دارای توان متعادل کردن قدرت آمریکا تبدیل گردد. همچنین، بیشتر اروپاییها خواهان آن نیستند که چند قطبی شدن جهان با ظهور ابرقدرت چین یا بازگشت ابرقدرت روسیه، صورت پذیرد.
ناتوانی یا عدم علاقه اروپا به تشکیل چند قطبیت جهانی واقعی، علت علاقه شدید اروپاییان به ایجاد شورای امنیت سازمان ملل به عنوان تنها مرجع تعیین کننده مشروعیت اقدام نظامی و به ویژه اقدام نظامی آمریکا را نشان میدهد. با تفویض قدرت مساوی به پنج عضو همیشگی، که فرانسه و انگلستان از آن جملهاند، شورای امنیت در حال حاضر دست کم از لحاظ نظری یک چند قطبیت نهادین به وجود میآورد که عدم چند قطبیت واقعی در نظام بینالمللی را جبران مینماید.
با این حال، تنها معدودی از آمریکاییها احتمالاً قبول دارند که شورای امنیت به خودی خود پاسخی به مسأله مشروعیت باشد. به طور مسلم همه اروپاییها نیز چنین نظری ندارند. اروپاییها به طرز فزایندهای به تفویض اختیار به نهادهای ابر ملی خو گرفتهاند، ولی حتی چندجانبه گرایان خود خوانده ایالات متحده نیز نمیگویند، آمریکا باید همواره به تصمیمها یا غیرتصمیمهای شورای امنیت سازمان ملل پایبند باشد. در سال 1999 کشورهای عمده اروپایی، از جمله فرانسه، پذیرفتند که برای مشروعیت دادن به اقدام نظامی در کوزوو، موافقت شورای امنیت ضرورتی ندارد.
واقعیت این است که در دهههای بعد از بنیانگذاری شورای امنیت سازمان ملل، این موجودیت هیچ گاه نتوانسته است خود را به عنوان مرجع نهایی تعیین کننده مشروعیت اقدام نظامی جا بیندازد. شورای مزبور امروز هم در وضعیتی نیست که چنین مرجعیتی پیدا کند.
در پرداختن به مسأله مشروعیت، یک قانونگرایی نهادین صرف مؤثر واقع نخواهد شد. اگر ایالات متحده در صدد کسب مشروعیت برای اقدامهای خود برآید، که البته باید همین کار را بکند، ناگزیر خواهد بود مشروعیت مورد نظر را از راه قدیمی آن به دست آورد. آمریکا باید نه تنها منافع ملی خود را که به دقت طرحریزی شده است، بلکه منافع مشترک جهان دموکراتیک لیبرال را نیز ارتقا دهد. حتی اگر اتحادهای جنگ سرد را نتوان از نو ایجاد کرد، این طرز رهبری آمریکا در جریان جنگ سرد در حال حاضر میتواند و باید سرمشق قرار گیرد.
موفقیت، بسیاری از مسائل را حل و فصل میکند و این چیزی است که واکنش جهانی به سقوط رژیم صدام حسین آن را به اثبات رسانده است. پیروزی آمریکا در اقدام نظامی و نادرست از کار درآمدن سناریوهای بدترین حالت، نه تنها مخالفت اروپا را تخفیف بخشیده است بلکه حتی به تجدیدنظر در خصوص این مخالفت نیز منجر گردیده است. این تحولات قاعدتاً قدری از ادعاهای جنونآمیزتر در هر دو طرف اقیانوس اطلس را منتفی مینماید؛ ادعاهایی مبنی بر اینکه حمله آمریکا به عراق خسارات غیرقابل جبرانی به نظم بینالمللی وارد ساخته و مناسبات بین دو قاره را وخیم کرده است.
ولی، مشروعیت نهایی جنگ و رفتار آمریکا در سطحی کلیتر، به نتیجهای که در عراق حاصل شود، بستگی خواهد داشت. اگر معلوم شود که ایالات متحده دموکراسی لیبرال را در عراق تحکیم میبخشد و جنگ را صرفاً به خاطر اهداف و منافع خودش به راه نیانداخته، بلکه منافع دیگران را نیز مد نظر داشته است، در آن صورت مسأله مشروعیت عمدتاً به نفع آمریکا حل و فصل خواهد گردید. ولی اگر عراق وضعیتی بیثبات منطقه به طور کل بهبود نیابد، مشروعیت اقدامهای آمریکا و سیاست خارجی این کشور به طور اعم، از میان خواهد رفت.
مسأله مشروعیت را، مثل بیشتر مسائل بینالمللی، هیچگاه نمیتوان به طور کامل حل و فصل کرد. شاید بهترین آزمون سیاست خارجی آمریکا در سالهای آینده این باشد که ببیند ایالات متحده از طریق یک دیپلماسی فعال و سخاوتمند و از طریق اقدامهای موفقیتآمیز در جهت منافع همگان، میتواند این استدلال خود را به کرسی بنشاند که بیشتر در جهت مصالح همگان عمل کرده است تا به زیان آن، یا خیر.