هیبتالله نژندیمنش
سرانجام کمیسیون حقوق بشر سازمان ملل به شورای حقوق بشر تغییر یافت. این بحثی بود که از مدتها پیش مطرح شده بود.
دبیرکل سازمان ملل متحد برای صیانت از حقوق بشر، و اصول و قواعد آن در گزارش سال 2005 خود تحت عنوان «با آزادی بیشتر: به سوی توسعه، امنیت و حقوق بشر برای همه» 1 بر ضرورت تشکیل شورای حقوقی بشر و تصویب آن از سوی سران دولتها و کشورها در ماه دسامبر سران دولتها و کشورها در ماه دسامبر در مجمع عمومی تاکید کرد. دبیر کل در این گزارش تاسیس شورای جدید حقوق بشر را به عنوان یک رکن فرعی متحد پیشنهاد کرد. در نهایت بعد از ماهها مذاکرات مستمر در مورد توسعه یک ماهیت نوین به جای کمیسیون غیر فعال حقوق بشر سازمان ملل متحد، مجمع عمومی سازمان ملل متحد تاسیس شورای حقوق بشر را در 15 مارس 2006 (برابر با 24 اسفند 1384) به تصویب رسانید. 2 و در این رای گیری پیشنویس قطعنامه به تصویب رسید. 3 رئیس مجمع عمومی، ژان الیاسون، این پیش نویس را به عنوان یک پیشنهاد مصالحهای در 23 فوریه 2006 (برابر با 4 اسفند 1384) مطرح کرد. در جریان رای گیری برای انجام تغییر در ساختار سازمان ملل، آمریکا، اسرائیل، جزایر مارشال و پالائو به آن رای منفی دادند. همچنین ایران، ونزوئلا و بلاروس نیز رایشان ممتنع بود. قرار است در 15 ژوئن 2006 (25خرداد 1385) کمیسیون حقوق بشر منحل شود و شورای حقوق بشر برای نخستین بار در 19 ژوئن تشکیل جلسه دهد. «با شروع به کار شورای حقوق بشر، تحکیم و آمریت رژیم حقوق بشر تحت عنوان حاکمیت بدون حکومت در قالب قواعد آمرهاش قابلیت ضمانت اجرایی خود را بیش از گذشته و در برخورد جدیتری با نقض حقوق بشر در تمامی کشورها و حفاظت از حقوق بشر و آزادیهای بنیادین جست و جو خواهد نمود.»5
کوفی عنان، دبیر کل سازمان ملل متحد، لوئیس آربور، کمیسر عالی حقوق بشر، انجمن سازمان ملل متحد در آمریکا، سازمانهای غیردولتی فعال در زمینه حقوق بشر و برخی از برندگان جایزه صلح نوبل به طور علنی از این پیشنهاد مصالحهای طرفداری کردند. انگیزه مشترک همه این گروهها آن بود که شورای جدید حقوق بشر را یک تحول ماهوی و اساسی در مورد کمیسیون ارزیابی میکنند، در حالی که برخی از ویژگیهای مطلوب کمیسیون- از جمله دسترسی سازمانهای غیر دولتی حقوق بشری به کمیسیون، استفاده از گزارشگران ویژه و صلاحیت پذیرش قطعنامههای انفرادی در مورد کشورها-را حفظ می کنند.
اما در سوی دیگر، جان بولتون، 7 نماینده دائم ایالات متحده آمریکا، به طور شدید با این پیشنهاد مخالفت کرد و به آن رای مخالف داد. 8 چرا که در این متن،پیشنهاد شرط انتخاب حداقل دو سوم دولتهای عضو ملل متحد حاضر و رای دهنده، در مقابل اکثریت تمام دولتهای عضو ملل متحد حاضر و رای دهنده، در مقابل اکثریت تمام دولتهای عضو برای عضویت در این شورا پذیرفته شد. ایالات متحده آمریکا استدلال میکرد که این مقرر، توام با لحاظ نکردن شرط محروم کردن دولتهایی که شورای امنیت آنها را به خاطر سو استفاده از حقوق بشر مورد تحریم قرار داده است، میتواند رژیمهای سو استفاده گر اجازه دهد تا در شورا مشارکت نمایند. در عین حال، جان بولتون، ضمن بیان دیدگاههای دولت آمریکا در مورد ایجاد یک ساز و کار حقوق بشری که بتواند به طور موثر وضعیتها حقوق بشری را مورد بررسی قرار دهد، اظهار داشت که باید اصلاح نهادهای حقوق بشری سازمان ملل متحد، بویژه کمیسیون حقوق بشر را به عنوان یکی از ابعاد کلیدی اصلاح کل سازمان ملل متحد متقبل شویم. با این تعبیر آنها از تاسیس شورای حقوق بشر به جای کمیسیون حقوق بشر به جای کمیسیون حقوق بشر حمایت میکنند تا این شورا بتواند به عنوان رکن اصلی سازمان ملل متحد با مسوولیت حمایت از حقوق بشر و ارتقای فعالیت نماید. از نظر ایالات متحده آمریکا کمیسیون حقوق بشر نقش مهمی در حمایت از حقوق بشر و ارتقای آن داشته است: «ما باید بر آن بخش از وظایف کمیسیون، بویژه صلاحیت این کمیسیون برای بررسی اطلاعات راجع به نقض فاحش حقوق بشر و آزادیهای بنیادین، که کارآمد هستند، متمرکز نماییم. سازمان ملل متحد باید به یک ساز و کاری مجهز شود که بتواند به نحو موثری توانایی دولتهای عضو سازمان را در جهت اجرای تعهدات راجع به حقوق بشر، هم از طریق ارائه همکاری، مساعدت و حمایت به دولتهای عضو و هم با رسیدگی به نقضهای مستمر یا شدید حقوق بشر به طور دقیق، ارتقا دهد.»9 شاید بتوان گفت یکی از دلایل اصلی حمایت آمریکا از این شورا، نارضایتی این کشور از ساختار کمیسیون حقوق بشر بود.
برای نمونه، کشورهایی از قبیل لیبی، کوبا، سودان، الجزایر و ویتنام- که در مظان اتهام نقض حقوق بشر بودند- به عضویت کمیسیون حقوق بشر بیرون شد، و از این موضوع ابراز نارضایتی میکرد چرا که دست کم از حیث پرستیژ سیاسی برایش این کار قابل تحمل نبود، هر چند بعدا دوباره انتخاب شد. از این رو، آنها درصدد بودند تا در شورای جدید به گونهای عمل شود که هر کشوری نتواند به عضویت آن درآید. اما به هر حال نظرات آنها در قطعنامه تاسیس شورا چندان لحاظ نشد.
ترکیب و ساختار شورای حقوق بشر معیارهای عضویت در شورای جدید حقوق بشر
جامعه سازمان غیر دولتی، دبیر کل سازمان ملل متحد، ایالات متحده آمریکا و بسیاری از دیگر دولتها از مدافعان قوی این شرط بودند که دولتهایی که در زمینه حقوق بشر از کارنامه و سابقه درخشانی برخورار نیستند، از عضویت در شورای حقوق بشر محروم شوند. این موضع در واکنش به عضویت قبلی یا فعلی کشورهای متهم به نقض فاحش حقوق بشر از جمله، زیمباوه، سودان، جمهوری کنگو، کوبا، اتیوپی و عربستان سعودی و همچنین لیبی در کمیسیون حقوق بشر سازمان ملل متحد اتخاذ شد.
لیبی در سال 2003 ریاست کمیسیون حقوق بشر را بر عهده داشت. این نگرنی وجود داشت که برخی از دولتها قبلا خواستار عضویت در کمیسیون بودند تا از این طریق بتوانند در مقابل محکومیت عمومی پناه بگیرند و کمیسیون را به عنوان سپری برای خود قرار دهند و یا کاملا برعکس برخی کشورهای قدرتمند از کمیسیون به عنوان سکویی برای انتقاد کردن از دیگران و سرزنش آنان استفاده نمایند. شورای جدید حقوق بشر این معیار را وارد میکند که اعضا «باید نقش داوطلبان را در ارتقای حقوق بشر و حمایت از آن مورد توجه داشته باشند.» در پیش نویس قبلی، عضویت هر دولتی که ارکان سازمان ملل متحد آن را مسوول نقض حقوق بشر یا سو استفاده از آن میدانستند، منع شده بود. با وجود این، شورای جدید مشارکت تمام دولتهای عضو را، صرفنظر از تحریمهای شورای امنیت، پیش بینی میکند و ایالات متحد آمریکا به شدت با این مساله مخالفت کرد.
در رابطه با شرایط عضویت میتوان گفت شورا باید متشکل از اعضایی باشد که در خصوص التزام به معیارهای حقوق بشری از سابقه خوبی برخوردار هستند. اگر کیفیت عضویت در شورا بهبود نیابد، این شورا با بسیاری از همان مشکلاتی مواجه خواهد شد که کمیسیون حقوق بشر با آنها مواجه بود و همانگونه که دبیر کل گفته است: «دولتها خواهان عضویت در کمیسیون بودند نه برای تقویت حقوق بشر بلکه برای حمایت از خودشان در مقابل سرزنش و انتقاد دیگران». در نتیجه این خود یک عیب است که بر شهرت و اعتبار نظام ملل متحد در کل خدشه وارد میکند. به طور عقلانی دولتهایی که خود تهدیدی علیه صلح و امنیت بینالملل هستند و از این رو مشمول تحریمهای شورای امنیت سازمان ملل متحد، در موقعیتی نیستند که بتوانند در رابطه با مسائل مربوط به حقوق بشر توصیههایی را به جامعه بینالمللی ارائه نمایند. همینطور، دولتهایی که کمیسیون تحقیق شورای امنیت یا نهادهای مرتبط شورای امنیت در حال تحقیق در مورد آنها میباشند، نباید به آنها اجازه داد تا در شورای حقوق بشر کرسی داشته باشد. به عبارت دقیقتر، «رطب خورده منع رطب کی کند».10
بحث دیگری که در این خصوص مطرح میشود این است که چگونه سازمان ملل متحد شرط «نقش داشتن»
در ارتقای حقوق بشر و حمایت از آن را احراز و ارزیای میکند، به نظر میرسد که احراز چنین معیاری را بتوان با بررسی کارنامه هر دولت نزد ارکان اصلی و فرعی ذیربط سازمان ملل متحد احراز نمود. برای نمونه تحریم توسط شورای امنیت میتواند دلیلی باشد بر این که کشور مزبور در ارتقای حقوق بشر و حمایت از آن نقشی ندارد. در عین حال محکومیت توسط ارکانی که تصمیمات آنان الزام آور نیستند و همچنین سازمانهای غیر دولتی فعال در زمینه حقوق بشر میتواند امارهای باشد بر این که کشور مزبور این معیار را ندارد. در مجموع احراز این معیار مسالهای است حساس که بررسی دقیقی را میطلبد.
شمار اعضای شورای حقوق بشر
کمیسیون حقوق بشر دارای 53 عضو یا بیش از 25 درصد اعضای سازمان ملل متحد است. 11 اما شورای جدید مشتمل بر 47 عضو است که حتی از شمار اولیه، که رئیس مجمع عمومی، ژان الیاسون، پیشنهاد کرده بود، نیز بیشتر است. چرا که رئیس مجمع عمومی در یک پیش نویس اولیه 45 عضو را پیشنهاد کرده بود. یک شورای بزرگتر فرصت دسترسی دولتهای در حال توسعه به مرحله جهانی را افزایش میدهد. با وجود این، امکان ناکارآیی، مشاجره دیپلماتیک و عدم اتخاذ تصمیم گیری به موقع، در مواردی که به واکنش سریع نیاز میباشد، نیز زیاد است. شورای جدید همچنین شامل نمایندگی گسترده جغرافیایی بر مبنای گروههای منطقهای، با شمار زیادی از دولتهای آفریقایی و آسیایی میشود. توزیع منطقهای دولتها در شورای حقوق بشر به این شرح است: گروه آفریقایی 13 دولت، گروه آسیا 13 دولت، گروه اروپای شرقی 6 دولت، گروه آمریکای لاتین و حوزه کارائیب 8 دولت و گروه اروپای غربی و دیگر دموکراسیهای غربی 7 دولت.
به نظر میرسد که در تعیین تعداد کرسیهای منطقهای به طور مناسب و شایسته معیار رعایت حقوق بشر توسط یک دولت مورد توجه قرار نگرفته است. شاید در مقابل بتوان گفت که شرط «نقش داشتن» در ارتقای حقوق بشر و حمایت از آن و رای گیری مخافیانه (که به گروههای منطقهای اجازه نمیدهد تا اعضای شورای خود را انتخاب نمایند، بلکه به دولتها امکان میدهد تا علیه قدرتهای همسایه بدون ریسک تلافی، رأی دهند) میتواند این مساله را تا حدی جبران نماید.
در رابطه با اعضای دائم شورای امنیت، ابتدا این بحث مطرح بود که آیا پنچ عضو دائم شورای امنیت (انگلیس، فرانسه، روسیه، چین و ایالات متحده آمریکا) یک فرصت خوب برای عضویت در این شورا را خواهند داشت یا نه. جان بولتون ابتدائا از این موضع دفاع کرد که پنج عضو دائم در شورای حقوق بشر دارای کرسی باشند، اما در واکنش به مخالفت گسترده از این موضع عقب نشینی کرد. در نسخه نهایی این موضوع منعکس نشد.
روند انتخاب اعضا
بحث برانگیزترین موضوعات در مورد شرایط انتخاب مطرح شدند. بحث بر سر این بود که آیا دو سوم رأی یا اکثریت ساده باید برای عضویت نیاز باشد یا نه. ایالات متحده آمریکا، اتحادیه اروپا و گروه سازمانهای غیر دولتی در ابتدا از شرط دو سوم حمایت کردند تا از این طریق بتوانند دولتهایی را که ناقض حقوق بشر هستند، از عضویت در شورا محروم سازند. این امر چند سال پیش توسط رأی یک کنفرانس متحد اسلامی (56 دولت اسلامی) اتفاق افتاد یا دولتهای که خواستار مجازات و انتقام هستند، میتوانند از این حربههااستفاده کنند. شورای جدید تنها یک اکثریت ساده را که مستقیما از طریق رأی مخفی مجمع عمومی انتخاب میشوند، لازم میداند. همانگونه که پیش از این بیان شد، اکثریت ساده باید اکثریت امام دولتهای عضو باشد. در برخی موارد، مجمع عمومی میتواند معیار بالاتر را برای انتخاب نسبت به معیار دو سوم دولتهای عضو که عملا در زمان برگزاری انتخابات حاضرند و رأی میدهند، تنظیم نماید.
پیش بینی میشود که انتخاب نخستین اعضای شورای حقوق بشر در 9 می 2006 صورت بگیرد.
مدت عضویت اعضا
دیگر مقرره اختلافی درج مدت زمان عضویت اعضا بود. اعضا شورا برای یک دوره سه ساله فعایت میکنند بعد از دو دوره متوالی نمیتوانند دوباره انتخاب شوند. ایالات متحده آمریکا با این مقرره مخالفت کرد زیرا مانع از آن میشد که آمریکا همواره در شورای حقوق بشر حضور داشته باشد
بازنگری دورهای
یک مقرره مهم این است که تمام دولتهای عضو در شورای جدید کرسی دارند، مشمول یک «ساز و کار بازنگری دورهای جهانی» هستند که سوابق حقوق بشری آنان را بررسی مینماید. هدف از این شرط عبارت است از آن که دولتها را از بکارگیری شورا برای سرپوش گذاشتن بر سوابق حقوق بشری خود در مقابل رسیدگی یا مخفی ماندن باز دارد، در حالی که دیگر دولتها را مورد انتقاد و سرزنش قرار میدهند. بر همین اساس، بر خلاف کمیسیون حقوق بشرکه در برابر شورای اقتصادی- اجتماعی سازمان ملل پاسخگو بود، شورای حقوق بشر باید به مجمع عمومی جواب پس دهد. اما با این حال هر دو شکل کمیسیون و شورای حقوق بشر از تشکلهای فرعی سازمان ملل محسوب میشوند.
جلسات دائم
یکی از مسائلی که قبلا در مورد آن نگرانی وجود داشت عبارت بود از منفعل بودن کمیسیون حقوق بشر، که این حالت انفعالی هم از جلسات کوتاه آن و هم از غیر منظم بودن جلسات مایه میگرفت. کمیسیون تنها شش هفته در سال در یک جلسه واحد تشکیل جلسه میداد. در نتیجه، غالبا نمیتوانست نگرانیهای حقوق بشری را که به خاطر تاخیر در زمان واکنش و حجم کاری که در یک زمان اندک برای آن تشکیل میشد، پاسخگو باشد. شورای جدید باید به طور مرتب و منظم و دست کم سه جلسه در سال تشکیل جلسه دهد، یکی از این جلسات نباید کمتر از ده هفته باشد. همچنین از دیگر ویژگیهای مهم این شورا در این خصوص آن است که شورای حقوق بشر قادر خواهد بود تا در صورت نیاز به درخواست یکی از اعضای شورا با حمایت یک سوم شورا «جلسات خاصی» داشته باشد.
نتیجهگیری
با بررسی پیشینه تشکیل این شورا و بحثهای صورت گرفته در خصوص آن شورای مزبور میتواند ساز و کار مهمی باشد در زمینه:
الف) فعالیت به عنوان مرجعی برای گفت و گو در مورد تمام موضوعات مربوط به حقوق بشر و آزادیهای بنیادین و ارائه توصیه به مجمع عمومی برای توسعه بیشتر حقوق بینالملل بشر.
ب) ارتقای همکاری بینالمللی در جهت افزایش تواناییهای دولتهای عضو برای اجرای الزامات و قواعد و معیارهای بینالمللی راجع به حقوق بشر، منجمله با ارائه مساعدت به دفتر کمیساریای عالی حقوق بشر در دولتهای عضو.
ج) ارتقای هماهنگی موثردر زمینه حقوق بشر در درون خانواده ملل متحد، منجمله با ارائه توصیه در زمینه خط مشی به مجمع عمومی، شورای امنیت، شورای اقتصادی اجتماعی و دیگر ارکان ملل متحد.
د) همکاری تنگاتنگ با سازمانهای منطقهای فعال در زمینه حقوق بشر.
ه)بازنگری دورهای اجرای تعهدات دولتها در زمینه حقوق بشر براساس حقوق بینالملل، بویژه منشور سازمان ملل متحد و اعلامیه جهانی حقوق بشر (و به عبارت دقیقتر حقوق بینالمللی بشر)؛ و بررسی هر مساله یا وضعیت مرتبط با ارتقای حقوق بشر و حمایت از آن، بویژه موارد مرتبط با وضعیتهای شدید یا مستمر حقوق بشری و ارائه توصیه در مورد آن موارد به دولتهای عضو و همچنین نظام ملل متحد.
تشکیل شورای جدید حقوق بشر را باید به فال نیک گرفت. هر چند که شورای جدید حقوق بشر نواقصی و کاستیهای بسیاری دارد، از جمله آنکه سازمانهای غیردولتی جایگاه موثری در ساختار این شورا ندارد. پیوند حقوق بشر با صلح و امنیت بینالمللی و توجه خاص به حقوق بشر در سالهای اخیر- چه در رویه ارکان سازمان ملل متحد، چه در عملکرد سازمانهای غیر دولتی و چه در رویه خود دولتها- حاکی از این است تضمین حمایت از حقوق بشر و ارتقای آن میتواند سازمان ملل را در نیل به یکی از اهداف اصلی خود یاری کند. شورای حقوق بشر برای این که بتواند در زمینه حمایت از حقوق بشر موفق شود باید واقعا «شفاف، منصف و بیطرف» باشد و همانگونه که از متن قطعنامه بر میآید «از عالیترین معیارها در ارتقای حقوق بشر و پشتیبانی از آن حمایت کند.»به هر حال موفقیت این شورا تا حد زیادی هم بستگی به آن دارد که آیا مجمع عمومی اعضایی را با سوابق قابل قبول در زمینه حقوق بشر انتخاب میکند که واقعا میخواهند با آن دسته دولتها که مسوول سوء استفاده از حقوق بشر هستند، منصرف از ژنو استراتژیک یا روابط مرزی، برخورد نمایند.