یاشار حیدری: اصطلاح «مردمیسازی» مدتی است که در ادبیات دولتمردان، جایگزین واژه خصوصیسازی شده و تلاش میشود تا مفهومی متمایز از خصوصیسازی در فرآیند انتقال مالکیت دولتی، به جامعه منتقل شود. به رغم ابلاغیه اخیر مقام رهبری در مورد اصل 44 قانون اساسی و همچنین تصریح قانون برنامه چهارم توسعه در مورد انتقال مالکیت دولتی به بخش خصوصی از طریق بازار بورس یا برگزاری مزایدات، دولت همچنان بر اجرای طرح توزیع «سهام عدالت» که مبتنی بر هیچ یک از دو مورد نبوده پافشاری کرده و تحرک اندکی در زمینه خصوصیسازی از دو طریق مذکور از خود نشان داده است.
در این مقاله که در اختیار پایگاه اینترنتی رستاک قرار گرفته سعی خواهد شد تا برخی تبعات کوتاهمدت و بلندمدت چنین رفتاری در زمینه خصوصیسازی مورد بررسی قرار گیرد. آنچه در ادبیات اقتصادی از آن به عنوان نظام اقتصادی یاد میشود عبارت است از مجموعهیی از نهادها که در ارتباط با یکدیگر قرار داشته و موجب تنظیم عملکرد آحاد اقتصادی در تعامل با یکدیگر میشود. منظور از نهاد در این تعریف اجمالی، همان قواعد بازی است که آحاد اقتصادی التزام به رعایت آنها را دارند.
در یک نظام اقتصادی دو نهاد وجود دارند که مهمترین تأثیرات را بر نتیجه عملکرد یک سیستم یا نظام اقتصادی خواهند داشت که عبارتند از: 1- مالکیت، 2- مکانیسم هماهنگ کننده فعالیتهای اقتصادی. برای نهاد مالکیت دو حد افراطی وجود دارد؛ مالکیت دولتی در تمام عرصهها و در مقابل آن مالکیت خصوصی همهجانبه و در میان این دو حد افراطی نیز میتوان طیفی از ترکیبهای مختلف را در نظر داشت. البته در برخی موارد نیز ممکن است بحث مالکیت عمومی به معانی مختلف مطرح شود که معمولاً در نهایت به سمت مالکیت دولتی گرایش یافته یا نتایجی شبیه به آن به همراه خواهد داشت. منظور از مکانیزم هماهنگ کننده همان ساز و کار تخصیص منابع در اقتصاد است، که برای آن نیز دو حد افراطی برنامهریزی متمرکز و نظام بازار آزاد آدام اسمیتی وجود دارد.
بنابراین در صورت سادهسازی زیاد و فرض تشکیل شدن نظام اقتصادی از همین دو نهاد، چهار ترکیب قابل استخراج از این دو نهاد را میتوان به عنوان نظامهای مختلف اقتصادی در نظر گرفت. ایجاد یا به عبارتی تأسیس این نهادها بر عهده قوای قانونگذاری جامعه است و نهایتاً به تعیین نوع نظام اقتصادی آن جامعه منجر خواهد شد.
معمولاً چنین است که تنظیم قواعد بازی در یک نظام اجتماعی، در قالب ارزشهای مورد نظر قانونگذاران آن که فرض بر منتخب بودن آنها توسط اکثریت جامعه است، صورت میگیرد و این قواعد لزوماً برآمده از ویژگیهای فردی آحاد تشکیل دهنده آن جامعه نیست. در اینجاست که باید امکانپذیری استفاده از یک نظام اقتصادی برای دستیابی به اهداف مفروض اقتصادی مورد سوال واقع شود. از نظام اقتصادی خارج شویم و یک سیستم مکانیکی مثلاً یک دستگاه آسیاب را در نظر بگیریم؛ آیا اگر امکان قالبریزی و ساخت اجزای فلزی مناسب ساخت آن در اختیار نباشد میتوان با استفاده از قطعات چوبی موتوری ساخت که با انرژی فسیلی کار کند؟ قطعاً جواب منفی است. در این حالت احتمالاً توصیه میشود که ساخت یک آسیاب آبی آن هم در صورت نزدیکی به آب روان، در دستور کار قرار گیرد تا هدف که همانا آرد کردن غلات است صورت پذیرد. در یک نظام اقتصادی مردم یا به عبارت بهتر، آحاد اقتصادی متناظر با اجزای موتور مذکور هستند. در هنگام تنظیم و تصویب قوانین باید به این نکته اساسی توجه شود که آیا نظام اقتصادی طراحی شده میتواند با ایجاد تعامل بین آحاد اقتصادی به اهداف مورد نظر طراحان آن دست یابد؟ سوال مذکور از این جهت حائز اهمیت است که به بحث لزوم وجود سازگاری درونی بین قواعد بازی، بازیگران و اهداف مورد نظر برای نظام اقتصادی میپردازد. این گزاره بدون توجه به هیچ پایه فلسفی و صرفاً بر اساس الزامات منطقی بیان شده و انعکاس دهنده یکی از ضروریات طراحی هر نوع سیستمی است.
در مورد اینکه در شرایط فعلی کشور، حرکت به سمت اقتصاد بازار (نه نوع آدام اسمیتی آن)، جزء ملزومات آغاز حرکت توسعهیی است در میان اکثریت قریب به اتفاق کارشناسان اقتصادی اشتراک عقیده وجود دارد. این موضوع نشان میدهد که نظام اقتصادی فعلی فاقد سازگاری درونی بین نهادها، بازیگران و اهداف است، در واقع در هر اقتصاد دولتی به دلیل اینکه ویژگی اساسی رفتار انسانها یعنی تعقیب منافع فردی در نظر گرفته نشده و از این نعمت خدادادی در جهت ایجاد انگیزه افزایش تولید و ثروت بهره گرفته نمیشود، لاجرم اقتصاد که در نهایت بر اساس تصمیم افراد اداره میشود به محل مسابقه کسب رانت و سوء استفاده از اختیارات و اطلاعات برنامهریزان تبدیل خواهد شد. اقتصادی که در آن به دلیل تصدی دولت، کارایی در تولید بسیار پایین است، به دلیل مداخلات گسترده دولت در بازارها کارایی در مصرف نیز وجود ندارد و در نتیجه منابع اقتصادی در معرض اتلاف قرار میگیرد. در مقابل اشتغال دولت به فعالیتهایی که ذکر شد سبب میشود که دولت در زمینه سیاستگذاری کاملاً منفعل عمل کند، انفعالی که بخشی از آن ناشی از انداره بزرگ دولت و عدم توانایی اعمال کنترل اطلاعاتی بر بدنه آن است و بخش دیگر ناشی از فرصتهای رانتجویی متعددی است که معلول کردار خود دولت هستند، بالطبع چنین دولتی در حوزه عرضه کالاهای عمومی نیز ضعیف عمل خواهد کرد.
اما در اینجا یک نکته مهم وجود دارد و آن چگونگی ایجاد تغییر در نهادهای سازنده نظام اقتصادی است به گونهیی که ناهنجاریهای موجود را برطرف سازد، اصلاحاتی که اولاً به بهبود تخصیص منابع منجر شود و در ثانی متضمن ایجاد یک دولت سیاستگذار و باز توزیع کننده درآمد باشد. در طرف تقاضای اقتصاد، طبیعتاً در صورت وجود آزادی انتخاب صرف، به دلیل تصمیمگیری افراد در جهت تأمین حداکثر رضایتمندی ممکن، با توجه به محدودیت بودجهیی و قیمتهای نسبی از دید مصرفکنندگان، کارایی ایجاد میشود و مصرف کنندگان به بهترین نحو در مورد تخصیص منابع بین مصرف کالاهای مختلف تصمیم میگیرد.
در مقابل علل وجود ناکارایی در اقتصاد کشور ما عمدتاً ناشی از دخالت و تصدی اقتصادی دولت است؛ دولت با دخالت در بازار، دستکاری قیمتهای نسبی و تعیین مقادیر غیر تعادلی برای آنها موجب اخلال در تصمیمگیری خانوارها شده و با تصدی اقتصادی و اداره بنگاههای اقتصادی باعث تخصیص غیر بهینه منابع در تولید میشود.
آنچه در حال حاضر مد نظر سیاستگذاران است صرفاً تغییر مالکیت دولتی و تبدیل آن به مالکیت غیر دولتی است، با این تحلیل که این تغییر نهادی سبب خواهد شد که با اداره بنگاهها توسط بخش خصوصی کارایی در تولید ایجاد شود و اتلاف منابع تقلیل یابد. گذشته از اثر قیمتهای نسبی بر تصمیم سرمایهگذاران به خرید بنگاههای دولتی که به نوعی دخالت دولت در بازارها را هدف گرفته و در بسیاری موارد بر همین اساس، آزادسازی اقتصادی به عنوان شرط لازم آغاز خصوصیسازی توصیه میشود، به مسأله چگونگی تغییر مالکیت دولتی و انتقال آن به بخش خصوصی میپردازیم. در نظر گرفتن دو نهاد مذکور به عنوان مؤلفههای اصلی سازنده نظام اقتصادی، میتواند بسیار گمراه کننده باشد. اینکه انتقال مالکیت بنگاههای دولتی به مردم لزوماً به افزایش کارایی و آغاز فرآیند توسعه خواهد انجامید به نظر نادرست میآید. نکته اساسی در این امر خلاصه میشود که مکانیزم این انتقال مالکیت چیست؟ منظور این است که میتوان مالکیت خصوصی را تصور کرد که در نهایت به اداره اقتصاد توسط دولت میانجامد و اهداف خصوصیسازی را محقق نمیکند.
آنچه در عمل به کارایی بنگاه اقتصادی میانجامد نوع مدیریت آن است، اگر مدیریت حداکثر سازنده سود، بنگاه را اداره کند تخصیص بهینه منابع صورت میگیرد اما در هر حالتی غیر از آن، اتلاف منابع تولید حتمی است. ممکن است بخش خصوصی سهم زیادی از تملک یک بنگاه را در اختیار داشته باشد اما مدیریت این بنگاه توسط دولت تعیین شود. سهام عدالت مصداقی بارز از چنین وضعیتی را در ذهن ایجاد میکند؛ مقادیر اندکی سهام در میان تعداد بسیار زیادی سهامدار توزیع میشود، سهامداران که عموماً از اقشار فقیر هستند باید مبلغ سهام خریداری شده را از محل سود سالیانه بنگاه به صورت اقساطی پرداخت کنند و تا زمان بازپرداخت آن دولت یک شرکت تعاونی را مأمور رسیدگی به تصمیمات مورد نیاز در مورد سهام مذکور خواهد کرد، چرا که مثلاً لحاظ کردن ترجیحات مالکین این سهام با پراکندگی جغرافیایی و تعدد آنان، نیاز به برگزاری یک انتخاب بزرگ برای هر شرکت دارد؛ انتخاباتی در میان افرادی با دانش بسیار اندک در مورد مباحث مدیریتی و بازار سهام، که خود هزینههای بسیار بالایی خواهد داشت. بنابراین در عمل تصمیمگیری در مورد مدیریت بنگاههایی که مشمول این طرح هستند، دولتی خواهد بود و هیچ تغییری در تخصیص منابع آنها ایجاد نخواهد شد. هر چند این استراتژی با نیات خیر و در جهت توزیع ثروت بین دهکهای پایین درآمدی پیگیری میشود اما عملاً، در عین اینکه به انتقال مالکیت از دولت به مردم منجر میشود باعث خواهد شد که تمامی ساختارهای مدیریتی موجود به طور بالقوه قابل حفظ باشند و منافع اقتصادی و سیاسی برخورداران از رانتهای اقتصاد دولتی تهدید نشود. تضاد موجود بین اهداف «خصوصیسازی» و نتایج «مردمیسازی»، به رغم انتقال مالکیت از دولت به مردم در هر دوی آنها، ناشی از مغفول ماندن نقش مدیریت در تعیین عملکرد و سطح کارایی اقتصادی است که البته با نگاه از نقطه نظر اقتصاد سیاسی میتوان حمایتهای آشکار و پنهان موجود از آن را در اشتراک منافع برخی گروهها، از جمله بسیاری از مدیران شرکتهای دولتی در حال حاضر و دیوانسالاران حاکم بر امور اقتصادی کشور، در حفظ وضعیت موجود جستوجو کرد. از سوی دیگر مجریان این طرح، با توجه به وجود فقر در سطح جامعه، میتوانند با توزیع این سهام در میان اقشار کم درآمد آن هم در مقیاسهای وسیع، در کوتاهمدت از محبوبیت مناسبی در میان این گروهها برخوردار شوند که به طور بالقوه از لحاظ سیاسی، انگیزه مناسبی را برای ایشان فراهم میآورد. بر این اساس میتوان ادعا کرد که استراتژی خصوصیسازی فوق، نه تنها با فلسفه خصوصیسازی در تعارض کامل است بدین معنی که فرصتهای رانتجویی موجود را به قوت خود باقی گذاشته و قدرت دولت در حوزه تصدی اقتصادی را حفظ میکند، بلکه نوعی افزایش سطح توقع در میان اقشار کم درآمد را به دنبال خواهد داشت که نظام اقتصادی قابل تصور در صورت اجرایی شدن این طرح، امکان برآورده کردن آن را ندارد.
آنچه طراحان و حامیان این استراتژی به عنوان مهمترین کارکرد این طرح، بدان توجه میدهند ایجاد امکان توزیع عادلانه «ثروت انباشته شده از دلارهای نفتی» در میان آحاد مردم با اجرای آن است. در این میان دو نکته مهم وجود دارد؛ اولاً به نظر میرسد که منظور از «عادلانه» در این گزاره «برابر» است. حال آنکه در هیچیک از مبانی فلسفی به جز مکاتب سوسیالیستی رادیکال چنین تفسیری از عدالت به میان نیامده است.
شاید بهترین معیاری که بتوان برای عادلانه بودن توزیع ثروت در نظر گرفت که قابلیت اجرایی آن نیز فراهم است، تملک ثروت توسط افرادی باشد که امکان استفاده بهینه از ثروت و ایجاد مازاد اقتصادی حداکثر از منابع موجود را دارا هستند. ثانیاً، توزیع ثروت بر هر مبنایی به جز کارآفرینی صاحب آن منجر به این خواهد شد که در صورت آزاد بودن مبادلات اقتصادی در نهایت ثروت از طریق ساز و کار بازار در اختیار کارآفرینان جامعه قرار گیرد. شاید بر همین اساس است که دانشمندان علم اقتصاد مبحث باز توزیع درآمد را به عنوان راهگشای مسأله فقر و شکاف درآمدی مطرح کرده و دولتهای بسیاری در سطح جهان این عمل را به عنوان یکی از وظائف اصلی در دستور کار دارند. عدالت به معنی ایجاد فرصتهای برابر، در اقتصادهای سالم دنیا، در قالب طراحی و اجرای نظامهای توزیع درآمد کارآمد و عرضه فراگیر کالای عمومی در عرصه عمل پیاده میشود.
اما آثار بلندمدت اتخاذ این استراتژی بسیار خطرناکتر از اوضاعی است که در صورت ابقای مدیریت دولتی در اداره اقتصاد ایجاد میشود. همانطور که گفته شده در صورت امکان مبادله آزادانه این سهام در نهایت فقر باعث خواهد شد که ثروتهای توزیع شده به سمت افرادی که امکان ایجاد تولید و انباشت ثروت را دارند حرکت کرده و در نتیجه گروههای هدف بینصیب بمانند. در این صورت دولت مجبور خواهد بود که به فکر طراحی یک سیستم توزیع درآمد باشد که آنچه را امروز میبایست انجام میشد با هزینههای بسیار گزاف در آینده نه چندان دور انجام دهد. اثر دیگر از آنجا ناشی میشود که به دلیل مسوول بودن دولت در قبال عملکرد بنگاههای مشمول طرح سهام عدالت و لزوم درآمدزایی آنها و با توجه به طبیعت ناکارایی بنگاه دولتی، دولت ناچار از حمایتهای اقتصادی از این گروه بنگاههای اقتصادی است. حمایتی که میتواند به انحای مختلف مانند یارانه عوامل تولید، اعطای اعتبارات ارزانتر از قیمت بازار و خرید تضمینی محصولات توسط سایر سازمانهای دولتی از چنین بنگاههایی، صورت گیرد. در این شرایط اگر هم در بخش خصوصی، بنگاهها به فعالیتهای مشابه اشتغال داشته باشند با رقبای قدرتمندی به نام شرکتهای «مردمی» که در واقع توسط دولت اداره میشوند روبهرو هستند که تقریباً فاقد محدودیت بودجهیی بوده و توان رقابت را از بخش خصوصی خواهند گرفت. علاوه بر این ممکن است که دولت برای اعمال حمایتهای غیر مستقیم از چنین بنگاههایی به مداخلات در بازارهای محصول و عوامل دست زند که در نهایت به ایجاد ناکارایی اقتصادی منجر خواهد شد. نتیجه این امر تحلیل رفتن بخش خصوصی موجود، ایجاد رانتهای حاصل از دخالت دولت در بازارها و تبدیل مجدد اقتصاد به نوع دولتی آن است؛ اتفاقی که به معنای از میان رفتن تمامی دستاوردهای احتمالی حاصل از خصوصیسازی است و بار دیگر کشور را به جای اول خود باز خواهد گرداند. آنچه واضح است عدم وجود سازگاری درونی منطقی بین نهادها، بازیگران و اهداف نظام اقتصادی است که به «مردمیسازی» منجر میشود. نظام اقتصادی که در دوره گذار، وضعیت اقتصاد دولتی را حفظ کرده و پس از آن در بلندمدت نوعی هرج و مرج، مانند تجربیات کشورهای اروپای شرقی، گریبانش را خواهد گرفت.