پیشبینیهای جمعیتی
جمعیت ایران به شکلی چشمگیر جوان است و وضعیت آینده آن در چشمانداز سیاسی و اقتصادی کشور بسیار مؤثر است. متوسط سن جمعیت در ایران، 21 سال است بدین ترتیب ایران به سبب رشد بالای جمعیتی طی سالهای جنگ، اکنون یکی از جوانترین جمعیتها را در جهان دارد. گسترش سیاستهای تنظیم خانواده طی دهه 1990، تا اندازهای در کند کردن رشد جمعیت موفق بوده است: طی پنج سال گذشته، تعداد افراد چهارده ساله و کوچکتر به شدت کاهش یافته است و انتظار میرود این روند ادامه پیدا کند. بنابراین انتظار میرود در کوتاهمدت نرخ رشد جمعیت همچنان کاهش پیدا کند. البته با به سن جوانی رسیدن متولدین دهه 1980 و ازدواج و بچهدار شدن آنها، احتمالاً این روند معکوس میشود.
رشد بالای جمعیت طی بیست سال گذشته و پایین بودن متوسط سن جمعیت به افزایش قابل ملاحظه تقاضا برای اشتغال، تحصیل، مسکن، خدمات رفاهی و دیگر انواع خدمات منجر شده است. طبق برنامه پنج ساله کنونی، سالیانه باید 760 هزار شغل ایجاد شود اما طبق گزارشها، دولت در تحقق این هدف موفق نبوده و نرخ بیکاری خصوصاً در جمعیت کمتر از سی سال، همچنان بالا باقی مانده است.
ظاهراً مقامات دولتی متوجه شدهاند که طرحهای دولتی ایجاد شغل و پروژههای صادراتی تحت کنترل دولت، نمیتواند آن تعداد شغل را که ایران بدان نیاز دارد به وجود آورد. این واقعیتی است که باعث میشود دولت به بخش خصوصی روی آورد تا این بخش به تقاضا برای شغل پاسخ دهد. ساختار جمعیتی ایران بر وضعیت سیاسی این کشور بسیار مؤثر است. زیرا آن دسته از افراد که کمتر از سی سال سن دارند از دولت قبل از انقلاب هیچ خاطرهای ندارند و در پیروزی انقلاب نقشی نداشتهاند، در نتیجه، جوانان ایران، نیرویی فعال برای کمک به جنبش اصلاحات و مهمترین پایگاه حمایتکننده رئیسجمهور هستند.
چشمانداز وضعیت تجاری
نمره کل ایران در رتبهبندی وضعیت تجاری و اطلاعات اکونومیست بهبودی نسبی را نشان میدهد. زیرا این نمره از 32/3 در دوره سالهای 2001 ـ 1997 به 58/4 برای سالهای 2006 ـ 2002 افزایش خواهد یافت. این افزایش عمدتاً حاصل بهبود وضعیت اقتصاد کلان است که نمره ایران را در این حوزه از 6/5 به 3/8 و رتبه منطقهای کشور را از هفت به سه بهبود میبخشد بهبود وضعیت ایران نشاندهنده موفقیت بانک مرکزی در کاهش نرخ تورم، افزایش رشد اقتصادی و کنترل بدهیهای خارجی ایران است. از سوی دیگر بالا بودن قیمت نفت طی سالهای 2001 ـ 2000 و چشمانداز مثبت درآمد حاصل از صدور نفت و گاز طی سالهای آینده باعث بهبود وضعیت اقتصادی ایران خواهد شد.
اما دیگر رتبهها خصوصاً در حوزه سیاست در قبال سرمایهگذاری خارجی، کنترلهای تجاری و مالیاتگیری، رشد قابل ملاحظهای را نشان نمیدهد. اگرچه انتظار میرود در حوزههای یاد شده، بهبودهای نسبی صورت پذیرد اما رتبه و نمره ایران در این حوزهها، همچنان پایینترین حد در منطقه و در بین شصت کشور بررسی شده از سوی واحد اطلاعات اکونومیست خواهد بود. این رتبهها و نمرهها همچنین به سبب ارزیابیهای نامناسب سیاستها در قبال بخش خصوصی و رقابت تأمین مالی و خطر سیاسی، رتبه ایران از جایگاه شصتم به جایگاه پنجاه و نهم رشد کرده است.
طی دو دهه گذشته به دلیل بحران پس از انقلاب، هشت سال جنگ، انزوای بینالمللی، تحریمهای آمریکا و جنگ قدرت بین جناحها، سیاستگذاری در زمینه اقتصاد، بسیار ضعیف و نامطلوب بوده است. هیچ استراتژی مناسب و هماهنگی در قبال توسعه اقتصادی دنبال نشده است و تعهدات برنامههای پنج ساله توسعه (Fyp) برای حمایت از اصلاحات با جهتگیری بازار، افزایش نقش بخش خصوصی و تنوع بخشیدن به اقتصاد و کاستن از وابستگی آن به صادرات نفت، تحقق پیدا نکرده است.
در عوض اقتصاد همچنان عمدتاً تحت کنترل دولت است، به شدت به صدور نفت وابسته باقی مانده و به سبب پرداخت یارانههای سنگین برای تعداد زیادی از کالاها، چند نرخی بودن ارز و کنترل شدید بر تجارت به هدف ذخیره کردن ارز برای بازپسدهی بدهیهای خارجی، رشد اقتصادی محدود بوده است. جریان سرمایههای خارجی به ایران نیز به سبب وجود موانع قانونی و نامناسب بودن وضعیت و محیط تجاری، بسیار پایینتر از پتانسیل ایران بوده است. به همین دلیل، سرمایهگذاری خارجی عمدتاً به بخش نفت محدود بوده است.
البته نشانههایی از تغییرات تدریجی طی بیست سال گذشته مشاهده میشود. طی سالهای 2001 ـ 1999 ایران برای بازپرداخت بخش عمده بدهیهای خارجی خود و کاهش محدودیت واردات، از درآمدهای نفتی استفاده کرد. این اقدام برای بخشهایی از اقتصاد داخلی که مدتها از دسترسی به مواد اولیه خارجی ضروری برای خود محروم بودند، تأثیری مثبت داشت. بانک مرکزی نیز اصلاحاتی را در حوزه ارز اجرا کرده که طبق آن از ابتدای سال جدید، نظام چند نرخی ارز را کنار گذاشته و نرخ واحد «شناور» را که نزدیک نرخ بازار آزاد است جایگزین آن کرده است. اصلاح وضعیت ارز نه تنها ساختار تجاری را بهبود بخشید بلکه تا اندازهای حسابهای مالی و بخش دولتی را که قبلاً به سبب چند نرخی بودن ارز مبهم بودند، شفافیت بخشید.
روند محتاطانه خصوصیسازی نیز آغاز شده است و بخشهایی از اقتصاد که قبلاً در انحصار دولت بودند، اکنون به روی بخش خصوصی گشوده شده است. یکی از این بخشها، بخش بانکداری است. در اوایل سال میلادی جاری، نخستین بانک خصوصی پس از انقلاب که همه نهادهای مالی ملی شده بودند، شروع به کار کرد. دولت همچنین سعی میکند قانونی را در زمینه جذب سرمایهگذاری خارجی اجرا کند که این قانون نخستین قانون از چهل سال پیش تاکنون است.
با آنکه این تدابیر نشاندهنده تسریع روند اصلاحات اقتصاد کلان است، اما همچنین مشکلاتی را که پیش روی تعدیل اقتصادی است و راه طولانی پیش رو را نشان میدهد، برای مثال بانکهای خصوصی جدید، نخستین قدم به سمت بهبود ساختار مالی است اما این بانکها در مقایسه با بانکهای دولتی بسیار کوچک هستند و از لحاظ قانونی محدودیتهایی دارند. این اصلاح همچنین نتوانسته هدف اولیه و اصلی تعیین شده از سوی بانک مرکزی را تأمین کند. بانک مرکزی قصد داشت بانکهای تجاری را خصوصی کند و به بانکهای خارجی اجازه دهد فعالیت خود را در ایران آغاز کنند. این اقدامات هنوز هم در صدر برنامه بانک مرکزی است اما مخالفتهای سیاسی و منافع گروهی موانعی را در برابر این برنامه به وجود آورده است.
در راه جذب سرمایهگذاری خارجی نیز مخالفتهای سیاسی مانعتراشی خواهد کرد. قانون سرمایهگذاری خارجی دولت بارها با مخالفت شورای نگهبان روبهرو شده است. از سوی دیگر قانون اساسی محدودیتهای بسیار شدیدی بر نقش سرمایه خارجی در ایران اعمال کرده و این عامل به همراه مخالفتهای محافظهکارانه باعث خواهد شد قانونی که در نهایت به تصویب میرسد، با آنچه که شرکتهای خارجی امیدوارند، تفاوت بسیار زیادی داشته باشد اگرچه بخش نفت، حجم بزرگ از سرمایه خارجی را جذب کرده است، اما محدودیتهای قانونی بر سرمایه خارجی، موانعی را در برابر مذاکره با شرکتهای خارجی در بخش نفت به وجود آورده و مدتی است سرعت هزینه کردن برای توسعه را کند نموده است.
هنوز بر سر جهت اصلاحات اقتصادی، اتفاقنظر حاصل نشده است. روند خصوصیسازی نیز به اهداف از پیش تعیین شده خود نرسیده است. خارج از بخش پر رونق تجارت، بخش خصوصی عموماً تمایلی به شرکتهای تعیین شده برای خصوصیسازی نشان نمیدهند با نتوانستهاند به منابع مالی مورد نیاز دسترسی پیدا کنند. در عوض، بخش بزرگی از سهام بسیاری از شرکتهای خصوصی شده از سوی دیگر شرکتهای دولتی یا نیمهدولتی خریداری شده و این امر کنترل آنها را بر اقتصاد افزایش داده است.
این نهادهای شبهدولتی شامل بنیادها، صندوقهای خیریه مقتدر از لحاظ سیاسی و اقتصادی هستند که مسئولیت اداره مجموعه داراییهای ملی شده پس از انقلاب به آنها سپرده شد اما خود به عنوان سازمانهای تجاری چند شاخهای وارد فعالیت شده و بر بخش عمده فعالیتهای اقتصادی غیر نفتی تسلط پیدا کردند. دولت سعی میکند از قدرت آنها بکاهد اما آنها آنقدر بر اوضاع مسلط هستند و روابطشان تا آن اندازه قوی است که روند تضعیف موقعیتشان کند خواهد بود. از طرف دیگر به سبب عدم وجود اتفاقنظر درباره جهتگیری اصلاحات اقتصادی و سیاستهای اقتصادی، روند و سرعت دگرگونی کندتر خواهد شد.
حتی در درون نیروهای حامی رئیسجمهور، بین کسانی که برای «عدالت اسلامی» (شکلی از سوسیالیسم دولتی برای توزیع مجدد ثروت) اولویت قائل هستند و کسانی که خواستار اصلاحات با جهتگیری بازار هستند اختلافنظرهایی وجود دارد. اختلافها بین گروه تدوینکننده سیاست اقتصادی در دولت و مجلس از یکسو و بانک مرکزی تکنوکرات از سوی دیگر، بزرگتر است چون این اختلافات هنوز حل نشده است، سیاستگذاری حالت قطعی و همگرا نخواهد داشت. همچنین نگرانی درباره تأثیرات اجتماعی اصلاحات اقتصادی باعث میشود طیف مسائل و موضوعاتی که دولت قادر به رسیدگی و سروسامان دادن به آنهاست محدود شود.
با افزایش بیکاری، حمایت از روند سریعتر خصوصیسازی که به طور اجتنابناپذیر به معنای از میان رفتن بسیاری از شغلهاست، چندان قوی نیست. تدابیر مربوط به اصلاحات مالی نیز متوقف شده زیرا مقامات از واکنش عمومی نسبت به اقداماتی که باعث افزایش هزینه زندگی شدند ـ با کاهش یارانهها و کند کردن نرخ رشد حقوق کارمندان دولت ـ نگران هستند.
سیاست مالی
استقرار نرخ واحد ارز از ابتدای سال مالی 2002، تحلیل وضعیت بودجه کشور را آسانتر کرده است. در گذشته. دولت برای تبدیل بخشهای مبهم مبادلات ارزی خود از سیستم چند نرخی ارز استفاده میکرد و با این کار ارزیابی دقیق کل هزینهها و درآمدها تقریباً غیر ممکن میشد. نرخ واحد جدید برای تمام مبادلات به کار گرفته شده و باعث شفافیت بیشتر شده است. اما در کوتاهمدت، کشف روندها دشوار خواهد بود. برای مثال بودجه سال 2002، 65 درصد افزایش هزینه بودجهای را نشان میدهند اگرچه بخش عمده این افزایش حاصل رژیم جدید ارزشیابی است. بعضی از مشکلات از پیش باقی ماندهاند.
به ویژه هیچ گزارشی درباره بازده مؤسسات تحت مالکیت دولت (SOE) که هزینه و درآمدهایشان 65 درصد کل بودجه را تشکیل میدهد منتشر شده است. تشکیل صندوق ذخیره مازاد درآمد نفتی (OSF) در ابتدای سال 2000 نیز روندهای درآمدی را مخدوش و مبهم میکند. زیرا اعداد و ارقام منتشر شده، شامل درآمدهای نفتی وارد شده به آن نمیشود. چون هیچ توضیح و گزارشی درباره این صندوق ارائه نمیشود، مشخص نیست چه نوع وجوهی به آن واریز شده یا برای رفع کسریهای مالی از آن خارج شده است.
البته یک مجموعه روندهای میانمدت، مشخص است. مهمترین عامل مشخصکننده وضعیت کلی مالی دولت، درآمدهای حاصل از فروش نفت خواهد بود. دولت به عنوان بخشی از برنامه پنج ساله توسعه، خود را به افزایش درآمدهای غیر نفتی متعهد کرده و برنامههایی در جهت اصلاح تدوین نموده است. این برنامهها عبارتند از تغییر بنیادین نظام جمعآوری مالیات و کاهش برخی نرخهای مهم تجاری که وزارت دارایی معتقد است، پرداخت مالیات را افزایش داده و میزان فرار از مالیات را کاهش خواهد داد. دولت همچنین اعلام کرده حوزه مالیاتگیری را گسترده خواهد کرد تا شامل بنیادها هم که قبلاً از پرداخت هرگونه مالیات معاف بودند بشود.
دولت برای دریافت مالیات بر ارزش افزوده (VAT) نیز برنامههایی تدوین کرده اگرچه زمان و ماهیت این اقدام هنوز به طور مفصل بیان نشده است. انتظار میرود با گذشت زمان، این اصلاحات موجب افزایش درآمدهای غیر نفتی شود اما رشد این درآمدها کند خواهد بود. طبق آمار و ارقام بانک مرکزی، درآمدهای مالیاتی سال گذشته تنها شش درصد تولید ناخالص داخلی را تشکیل داده و به نظر میرسد طی دوره مورد پیشبینی کمتر از ده درصد باقی بماند و این بدان معناست که کل درآمدهای غیر نفتی کمتر از یک سوم کل خواهد بود. وابستگی حاصل از این وضعیت به درآمدهای نفتی باعث خواهد شد وضعیت مالی دولت در معرض بازار پر افت و خیز نفت باقی بماند.
افت و خیزهای عظیم و غیر منتظره درآمد که حاصل همین وابستگی است ـ تخمین زده میشود که بین سالهای 1998 تا 2000، درآمدهای نفتی، سالیانه ده میلیارد دلار تغییر کرد ـ موجب تضعیف برنامهریزی مالی کوتاهمدت و میانمدت میشود. یکی از دلایل تشکیل صندوق ذخیره مازاد درآمد نفتی، کاستن از تأثیر اینگونه افت و خیزها بوده است. قرار است هنگام بالا بودن قیمت نفت، مازاد درآمد ارزی ذخیره شود تا هنگام کمتر بودن آن از سطح در نظر گرفته شده در بودجه، از آن استفاده شود.
اجرای اصلاحات قابل ملاحظه در ساختار هزینهای دولت، بسیار دشوار است با این حال برخی تغییرات کوچک با فشار بر بخش مالی صورت خواهد گرفت. یکی از مهمترین این تغییرات در سیستم یارانه صورت میگیرد، این سیستم طیفی گسترده از کالاها و خدمات را با قیمتی بسیار پایین ارائه میدهد. آمار و ارقام دقیق در اختیار نیست اما طبق برخی تخمینها، دولت در سال 2000، معادل پنج میلیارد دلار، یارانه پرداخت کرد. این رقم با افزایش جمعیت، مسلماً بالاتر خواهد رفت. دولت در کنار یارانههای مستقیم، از مؤسسات و شرکتهای دولتی ضررده نیز حمایت میکند. استقرار نظام تکنرخی ارز، نخستین قدم به طرف اصلاح نظام پرداخت یارانه است زیرا نرخ پایین ارز، قبلاً یکی از مهمترین ابزارهای کنترل قیمتها بود.
مقامات رسمی میگویند در کوتاهمدت، یارانههای ریالی به تولیدکنندگان پرداخت خواهد شد اما با شفافتر شدن این سیستم، تعدیل و اصلاح آن راحتتر صورت خواهد گرفت. البته در نهایت، کاهش میزان پرداخت یارانه دشوار خواهد بود تا زمانی که دولت یک سیستم رفاهی را جایگزین حمایت مستقیم قیمتی کند. در سال 2001، این موضوع مورد بحث قرار گرفت اما ظاهراً هیچ پیشنهاد مفصلی آماده نشده است.
همچنین در بودجه سال 2002، به اصلاح این وضعیت اشاره نشده است. در عوض، نمایندگان مجلس با افزایش (بیش از نرخ تورم) قیمت بعضی از کالاهای اساسی مخالفت کردند و افزایش هزینههای دولت را در بخش پرداخت یارانه تصویب کردند این امر نشاندهنده حساسیت موضوع از لحاظ سیاسی است.
کنترل رشد دستمزدها دشوار خواهد بود. همچنین اقدام برای محدود کردن رشد اشتغال در بخش دولتی نیز در حال حاضر به سبب تنشهای سیاسی و رشد بیکاری، بسیار سخت است. هزینههای سرمایهای نیز افزایش مییابد زیرا مجموعهای از طرحهای جدید و برنامههای تکمیل نشده که در اواسط دهه 1990 معوق گذاشته شدند، ضروریتر میشوند چون نیاز به زیر ساختها افزایش پیدا میکند. اگرچه دولت امیدوار است بخش خصوصی، نقشی رو به رشد در تأمین مالی و اجرای پروژههای سرمایه برداشته باشد اما بخش دولتی همچنان بزرگترین نقش را در این حوزه ایفا میکند.
دولت پس از محدودیتهای بودجهای طی سالهای 2000 و 2001، در سال 2002، افزایش هزینهها را اعلام کرد و این افزایش به قدری بود که برای برداشت از صندوق ذخیره مازاد درآمد نفتی به میزان دو میلیارد دلار مجبور به کسب اجازه بود. این افزایش نشاندهنده فشارهای رو به رشد برای افزایش هزینه و بودجه است. استفاده از وجوه این صندوق برای تأمین نیازهای مالی هزینه بالاتر (به جای استفاده از آن برای جبران درآمد کمتر از بودجه) نشاندهنده تقاضایی است که دولت برای افزایش هزینههای عمومی با آن روبهروست.
سیاست پولی
بسیاری از موضوعاتی که تأثیر سیاست پولی بانک مرکزی را کاهش داده، طی سالهای آینده نیز همین نقش را خواهد داشت یکی از مهمترین عوامل، عدم استقلال بانک مرکزی از دولت و تفاوت گرایش بین بانک مرکزی و وزارتخانههای عمده هزینهکننده بودجه است. بانک مرکزی، گرایش تکنوکراتیک به طرف رژیم پولی سختگیرانهتر دارد در حالی که اهداف وزارتخانههای یاد شده توسعهطلبانه است. پیشبینی میشود وزارتخانهها همچنان نفوذ سیاسی بیشتری نسبت به بانک مرکزی داشته باشند. این عاملی است که به شرکتها و مؤسسات دولتی نیز گسترش پیدا میکند.
ضررها و قرضهای قابل ملاحظه این شرکتها از بانکهای تجاری، مهمترین عامل رشد پولی طی دهه گذشته بوده و نفوذ سیاسیشان باعث میشود تلاشهای بانک مرکزی در کنترل اعتبارهای داده شده به آنها، تقریباً بینتیجه باشد. عملکرد ضعیف سیستم بانکهای تجاری و نقش ضعیف مالی که آنها ایفا میکنند باعث کاهش تأثیر تصمیمهای پولی بانک مرکزی میشود.
با این حال بعضی از اصلاحات که بانک مرکزی از قبل آغاز کرده، احتمالاً عمق و گستردگی بیشتری پیدا خواهد کرد. اصلاح بخش بانکداری که سال گذشته شاهد تأسیس نخستین بانک خصوصی بود، یکی از این اقدامات است. طی سالهای آینده، مجوزهای بیشتری صادر خواهد شد. احتمالاً محدودیتهای مربوط به نرخهای بهره و اعطاء اعتبار، به تدریج کاهش مییابد. در ابتدا تأثیر این نهادهای مالی جدید بر ساختار پولی اندک خواهد بود اما طی دو سال آینده، بانک مرکزی در جهت دادن استقلال بیشتر به بانکهای تجاری تحت مالکیت خود تلاش خواهد کرد. بدین ترتیب آنها در زمینه فعالیتهای خود آزادی عمل و نیز مسئولیت بیشتری خواهند داشت.
انتظار میرود طی سالهای آینده به بانکهای خارجی اجازه داده شود فعالیتهایی را احتمالاً به عنوان شرکای اقلیت بانکهای خصوصی جدید در ایران آغاز کنند. یکی دیگر از اقدامات، استفاده بیشتر از عملیات بازار باز برای کنترل رشد پولی، به خصوص از طریق فروش مجوزهای دولتی مشارکت به بانکهای تجاری است. در حال حاضر، حجم اوراق منتشره اندک است و هیچ سند مالی در بازار عرضه نشده اما بانک مرکزی احتمالاً درصدد رفع این کمبود برخواهد آمد به ویژه اگر کیفیت مدیریت بانکهای تجاری همچنان بهبود یابد.
با این حال مهمترین پیروزی سیاست پولی، اصلاح ساختار نرخ برابری ارز بوده است. پس از سالها کار با نظام غیر کارآمد چند نرخی ارز، در ابتدای سال مالی 2002، سیستم تکنرخی ارز حاکم شد. در سال 1995، تجربه پیشین سیستم تکنرخی، کنار گذاشته شد.
این زمانی بود که ارزش ریال به شدت کاهش یافت و ذخائر رسمی به سرعت پایین آمد. اما در این مرحله بانک مرکزی برای ادامه دادن به این روند آمادگی بسیار بیشتری دارد زیرا وضعیت بدهیهای خارجی ایران بسیار بهتر است و بالا بودن قیمت نفت به این بانک اجازه داده میزان بالایی ذخیره ارزی داشته باشد. انتظار میرود طی چند سال آینده بانک مرکزی از کنترل گسترده خود بر بازار جدید ارز استفاده کرده و ارزش ریال را در برابر دلار در حالت پایدار نزدیک به نرخ آغاز برنامه نگهدارد. همزمان با افزایش اعتماد، رژیم نرخ برابری انعطاف بیشتری پیدا خواهد کرد اگرچه حرکت به سمت نرخ کاملاً شناور غیر محتمل به نظر میرسد.
سیاست در قبال شرکتهای خصوصی و رقابت
سیاست ایران در قبال شرکتهای خصوصی و رقابت در رتبهبندی جهانی از بین شصت کشور مورد مطالعه از جایگاه پنجاه و هشتم به جایگاه پنجاه و نهم رسیده و بدتر شده است. اگرچه ظاهراً مقامات به این نتیجه رسیدهاند که باید به بخش خصوصی اجازه داده شود نقشی بزرگتر در اقتصاد بازی کند اما دولت هنوز تا ایجاد جوی مناسب برای رشد بخش خصوصی، باید اقدامات بسیار زیادی انجام دهد. جایگاه قدرتمند شرکتها و مؤسسات تحت مالکیت دولت و نهادهای قدرتمند از لحاظ سیاسی نظیر بنیادها، از بزرگترین مشکلات بر سر راه رشد بخش خصوصی است.
نهادها و شرکتهای یاد شده طی دو دهه گذشته جای خود را در درون اقتصاد مستحکم کردهاند و در عین حال از مزیتهایی برخوردارند که رقابت آنها را برای بخش خصوصی بسیار دشوار کرده است. از جمله این مزیتها میتوان به دسترسی به اعتبارهای یارانهای و معافیتهای مالیاتی و بهرهگیری از ارتباطهای سیاسی و شخصی با صاحبان قدرت نام برد. تمام این عوامل رقابت را برای بخش خصوصی بسیار دشوار کرده است.
تسلط عمیق این شرکتها و بنیادها بر بخش عمدهای از اقتصاد باعث شده تلاشهای دولت در جهت رشد بخش خصوصی نتیجه مورد انتظار را به همراه نداشته باشد. برای مثال طی برنامه خصوصیسازی در بسیاری از موارد، داراییهای فروخته شده توسط شرکتها و مؤسسات دولتی، بنیادها و دیگر نهادها خریداری شده در حالی که هدف اولیه از میان رفتن سلطه همین شرکتها و نهادها بر اقتصاد بوده است همین گفته در مورد بازار بورس اوراق بهادار تهران (TSE) صادق است. اگرچه این نهاد گاه به عنوان بازار سرمایه برای نقشآفرینان بخش خصوصی عمل میکند اما همچنین به کانالی تبدیل شده که دستاندرکاران غیر خصوصی از آن برای افزایش کنترل خود بر بخش غیر نفتی اقتصاد استفاده میکنند.
سیاستگذاران با درک این وضعیت در برنامه پنجساله توسعه، بندها و تبصرههایی را برای از میان بردن انحصارها تدوین کردهاند. از سوی دیگر برنامههایی برای دریافت مالیات از بنیادها طراحی شده است. اما نه تنها بخش خصوصی در گرفتن جای نهادها و بنیادهای یاد شده با مشکلات و موانع بزرگی روبهروست بلکه نفوذ سیاسی این نهادهای ثروتمند باعث شده به مبارزه طلبیدن آنها از سوی هر مقامی خطرناک باشد.
البته برخی تدابیر و اقدامات، تأثیر مثبتتری خواهد داشت: اصلاح مداوم بخش بانکداری میتواند کمبود اعتبار را برای کارآفرینها و شرکتهای خصوصی کاهش دهد خصوصاً اگر این اقدام با حمایت مؤثر مالی از محل صندوق ذخیره مازاد درآمد ارزی همراه باشد. البته محسوس شدن تأثیر این اقدامات بر ساختار و عملکرد اقتصاد، زمان زیادی طول خواهد کشید یک مجموعه مسائل دیگر نظیر نامناسب بودن قانون مالیات، گمرک و قانون کار نیز باید مورد رسیدگی قرار گیرد.
ابهام وضعیت سیاسی نیز از رشد سرمایهگذاریها جلوگیری میکند. در نتیجه تجارت مهمترین حوزه فعالیت بخش خصوصی خواهد بود و طبقه سنتی بازاریها احتمالاً از کاهش سختگیریهای ارزی به جای استفاده برای سرمایهگذاری در پروژههای مولد، در جهت گسترش فعالیتهای خود بهرهبرداری خواهند کرد.
سیاست در قبال سرمایهگذاری خارجی
وضعیت سیاستهای کشور در قبال سرمایهگذاری خارجی تا اندازهای بهبود یافته است اما هنوز در مقایسه با شصت کشور مورد مطالعه چندان خوب نیست. طی بیست سال گذشته دیدگاههای رسمی در زمینه سرمایهگذاری خارجی همواره با بیاعتمادی عمیق همراه بوده و همین امر، محیطی نامناسب را برای فعالیت شرکتهای خارجی فراهم کرده است. برای شرکتهای خارجی، انگیزه یا فرصت قابل ملاحظهای برای سرمایهگذاری در ایران، خارج از بخش نفت وجود نداشته است. قوانین نامناسب، متضاد و مبهم درباره سرمایهگذاری خارجی بر وخامت وضعیت یاد شده افزوده است.
البته طی چند سال اخیر تغییراتی در دیدگاهها به وجود آمده است. سیاستگذاران به این نتیجه رسیدهاند که برای تأمین هزینههای رشد اقتصادی و تسریع روند توسعه، باید سرمایه خارجی و شرکتهای خارجی به فعالیت در ایران تشویق شوند. این امر به ویژه در بخش نفت و گاز بسیار آشکار بوده است. ایران مذاکره و اجرای پروژههایی به ارزش پانزده میلیارد دلار را در این بخش آغاز کرده است. اما حتی در این حوزه نیز، طبق قانون اساسی، شرکتهای خارجی تنها در شکل قراردادهای محدودکننده بیع متقابل میتوانند در کشور فعالیت کنند.
در نتیجه شرکتهای خارجی در پروژهای که اجرا میکنند هیچ سهم مدیریتی مستقیم نخواهند داشت و صرفاً میتوانند به عنوان پیمانکارهای فرعی شرکت ملی نفت کار کنند. اما همین نقش بسیار محدود نیز با انتقادهای سیاسی و مانعتراشیهای مختلف روبهرو بوده که باعث شده طی سال گذشته سرعت اجرای قراردادها کند شود.
تداوم بحث درباره نقش سرمایهگذاری خارجی در ایران همچنین در گفتوگوهای مربوط به قانون جذب و حمایت از سرمایهگذاری خارجی آشکار بود. این قانون که نخستین تلاش برای ایجاد چارچوب قانونی برای فعالیتهای اقتصادی شرکتهای خارجی طی بیست سال گذشته است، شامل تضمینهای قابل ملاحظه در برابر ملی شدن و انتقال سود سرمایه شرکتهای خارجی به خارج است و ظاهراً طبق آن در اختلافنظرها و یافتن راهحل، اجازه داوری بینالمللی داده شده است حدود دو سال پس از آنکه این طرح برای نخستین بار به مجلس ارائه شد، در ژوئن سال پیش از سوی شورای نگهبان رد شد. این شورا استدلال کرد که قانون یاد شده به سلطه خارجی بر اقتصاد منجر خواهد شد.
به نظر میرسد این قانون هنوز در مورد حمایت دولت، مجلس و مهمتر از همه شورای تشخیص مصلحت نظام است. این شورا میانجیگری بین مجلس و شورای نگهبان را آغاز کرده است. در نتیجه احتمالاً قانون یاد شده امسال اجرا خواهد شد اما برای رفع کلیه موانع قانونی، زمان زیادی باقی مانده است. بدین ترتیب ایران در مقایسه با کشورهای همسایه خود، محیطی نه چندان مناسب و جذابی برای سرمایهگذاران خارجی محسوب نمیشود.
سیاست در قبال تجارت خارجی و کنترل ارز
پیشبینیهای مربوط به سیاستها در قبال تجارت خارجی و کنترل ارز چندان تغییری نکرده است. علیرغم یکی شدن نرخ ارز، مقررات مربوط به مبادلات خارجی و مالکیت ارز، همچنان محدودکننده هستند. به ویژه بر جریان ورودی و خروجی سرمایه نظارت دقیق اعمال میشود. البته طی سال اخیر، محدودیتهای تجاری کاهش یافته است زیرا بانک مرکزی، برنامه کاهش واردات را که در اواسط و اواخر دهه 1990 در دستور کار خود داشت تا اندازهای کنار گذاشته است. در حال حاضر، چشمانداز مثبت مربوط به حسابهای خارجی ایران نشان میدهد در آینده کنترل واردات کاهش خواهد یافت.
البته کنترلها همچنان ادامه خواهد داشت و اگر قیمت نفت به میزانی قابل ملاحظه کاهش یابد، بانک مرکزی به هدف اندوخته کردن ارزش و کاهش فشار ارزی، این کنترلها را با سختگیری بیشتری اعمال خواهد کرد. از سوی دیگر تعرفههای واردات احتمالاً بالا باقی خواهد ماند که هدف از آن کسب درآمد غیر نفتی برای دولت و حمایت از شرکتهای داخلی است. بالا بودن تعرفهها یکی از نشانههای تداوم حمایتگرایی در بین سیاستگذاران است. موضوع بعدی که تأثیر منفی بر شرکتهای داخلی و سرمایهگذاران خارجی به جا میگذارد تغییر مداوم نرخ تعرفهها و مقررات است که احتمالاً طی سالهای آینده نیز ادامه خواهد یافت.