ناصر ایمانی
گروه اندیشه
بند نهم اصل یکصد و دهم قانون اساسی که مربوط به وظایف و اختیارات رهبری است از امضای حکم ریاست جمهوری پس از انتخاب مردم توسط رهبری سخن میگوید که از مفهوم امضای «حکم ریاست جمهوری» به کلمه «تنفیذ» یاد میشود. اگرچه این تعبیر در قانون اساسی ذکر نشده است اما ماده 1 قانون انتخابات ریاست جمهوری مصوب 5/4/64 مقرر میدارد:
«دوره ریاست جمهوری ایران چهار سال است و از تاریخ تنفیذ اعتبارنامه مقام رهبری آغاز میگردد.»
حال سوال مهم و اساسی این است که مفهوم حقوقی و قانونی تنفیذ یا امضای حکم ریاست جمهوری چیست و آیا این امر از وظایف رهبری است یا اختیارات وی؟
در صورتی که از وظایف رهبری باشد، ایشان موظف به امضای حکم است و نمیتواند از آن استنکاف نماید. و در صورتی که از اختیارات رهبر باشد، میتواند پس از رای مردم و تایید انتخابات توسط شورای نگهبان، از امضای حکم خودداری نماید.
این نوشته متکفل پرداختن به زوایای مختلف این موضوع و تاریخچه آن پس از پیروزی انقلاب اسلامی است. در این خصوص تاکنون دو نظریه شاخص برای پاسخ این سوال مطرح شده است که ذیلاً به بررسی استدلالات و نقد هر کدام از دو نظریه میپردازیم:
نظریه اول:
نظریه اول معتقد است که امضای حکم ریاست جمهوری توسط رهبری یک موضوع تشریفاتی است و به معنای صحه گذاردن بر حسن انتخابات مردم توسط رهبری که نماینده حاکمیت ملی است، میباشد.(1) بدین ترتیب نظریه اول بر وظیفه بودن این بند توسط رهبری تاکید دارد.
نظریه دوم:
قائلین به نظریه دوم، این بند را جزء اختیارات ولی فقیه دانسته و معتقدند ولی فقیه میتواند از امضای حکم ریاست جمهوری خودداری نماید زیرا اعطای مشروعیت (به معنای شرعیت دینی) به تمام قوای سهگانه به وسیله ولایت امر صورت میگیرد و او میتواند از این موضوع استنکاف نماید. بدیهی است که رهبری با توجه به صفت «عدالت» و «رعایت مصالح عامه» باید چنین تصمیمی را اتخاذ نماید و نه مبنای دیگری.
«استدلالات معتقدین به نظریه اول»:
این گروه اعتقاد دارند که چون صلاحیت نامزدهای ریاست جمهوری قبلاً به تایید شورای نگهبان میرسد و نیز با توجه به این که مسئولیت نظارت بر انتخابات ریاست جمهوری بر عهده آن شوراست (اصل 99)، دیگر دلیلی بر عدم امضای حکم ریاست جمهوری توسط رهبر باقی نمیماند زیرا اعضای شورای نگهبان مستقیم و غیر مستقیم توسط رهبری منصوب میگردند.
و نیز مطابق اصل 121 قانون اساسی که مفاد سوگندنامه رییسجمهور است، حکومت کردن امانتی است که از ناحیه مردم به رییسجمهور اعطا شده است و مردم برطبق اصل 56 قانون اساسی، از سوی خداوند بر سرنوشت اجتماعی خودشان حاکم شدهاند. لذا با توجه به مبانی مشروعیت نظام که همانا از مردم است، عدم تمکین به رای مردم توسط رهبر با توجه به قانون اساسی پذیرفته نیست.
این گروه اعتقاد دارند که عدم امضای حکم ریاست جمهوری منتخب مردم، به معنای مخالفت با بعد جمهوریت نظام است که از قبل رهبری آن را پذیرفته است.
«دلایل قائلین به نظریه مردم»
این گروه فکری نیز اعتقاد دارند که بر مبنای حاکمیت شرعی ولایت فقیه مذکور در اصل 57 و 5 و مقدمه قانون اساسی، تسری مشروعیت الهی حکومت در میان قوای سهگانه، از رهبری نشات میگیرد. بدین ترتیب که قوه مجریه توسط امضای حکم رییسجمهوری توسط رهبری، قوه مقننه از طریق نصب فقهای شورای نگهبان، و قوه قضاییه از طریق نصب ریاست آن توسط رهبری، مشرعیت الهی مییابند و به همین دلیل قوای سهگانه زیر نظر ولایت مطلقه امر و امامت امت قرار دارند (اصل پنجاه و هفتم). لذا قوای سهگانه در طول اختیارات الهی ـ مردمی رهبری قرار دارند و نه در عرض آن، پس رهبری میتواند با وجود ادله کافی از امضای حکم ریاست جمهوری استنکاف نماید زیرا از اختیارات اوست.
بعضی از افراد منتسب به این نحله نیز اعتقاد دارند که اساساً تشکیل هر کدام از قوای سهگانه، به متنزله واگذاری و اعطای بخشی از اختیارات رهبری است و امضای حکم ریاست جمهوری نیز، نشان از واگذاری قسمتی از اختیارات اجرایی ولی فقیه به فردی به نام رییسجمهور است که میتواند این اختیارات را تفویض نموده و یا اختیارات بیشتری تفویض نماید.
«ریشه اصلی منازعه»
واقعیت آن است که ریشه اصلی این منازعه به نوع نگرش به حاکمیت دینی بازگشت مینماید که این نوشته در مقام پرداختن به آن نیست و طالبان میتوانند به کتب تفصیلی در اینباره مراجعه نمایند. خلاصه آن که یک گروه مبنای مشروعیت (حقانیت) حکومت را بر مبنای خواست و رای مردم میدانند و یا این که در کنار شروط هشتگانه ولایت فقیه، انتخابات مردم را نیز برای فعلیت رهبری به عنوان شرط نهم قایل هستند (نظریه انتخاب)، و گروه دیگر مبنای مشروعیت حکومت را انتصاب الهی حاکمان توسط شارع میدانند و معتقدند که فقهای شیعه به صرف دارا بودن شرایط لازم، ولایت بالفعل خواهند داشت که توسط انتخاب مردم، بسط ید مییابند.(2)
اما صرفنظر از مباحث تئوریک فوق، باید بررسی نمود که تاریخچه مبحث «امضای حکم ریاست جمهوری» که در قانون اساسی لحاظ شده است، چه بوده و نظرات واضعین قانون اساسی و بنیانگذار جمهوری اسلامی چگونه بوده است.
«بررسی نظرات مجلس خبرگان قانون اساسی»
مجلس خبرگان قانون اساسی در جلسه روز بیستودوم مهرماه 1358 به بحث پیرامون امضای حکم رییسجمهور توسط رهبر پرداخت. اما با مراجعه به متن مذاکرات مذکور در صفحات 1190 الی 1200 صورت مشروح مذاکرات مجلس بررسی قانون اساسی، مشاهده میشود که گرایش خاصی در خصوص «وظیفه» یا «اختیاری» بودن امضای حکم توسط رهبر وجود نداشته است. اگرچه بعضی حقوقدانان محترم اعتقاد دارند که این مذاکرات حکایت از تنفیذی بودن امضا دارد(3) به هر حال تا آن تاریخ، هنوز سایه ابهام در این خصوص وجود داشت تا اینکه حضرت امام خمینی(ره) که قانون اساسی نیز با الهام و استفاده از تئوریهای حکومتی ایشان تدوین و تصویب گردید، نظرات روشن خود را در این خصوص بیان فرمودند.
«دیدگاه امام خمینی(ره) درباره امضای حکم رییسجمهور»
اصولاً برای شناخت مبانی و سازوکارهای نظام حکومتی و قانون اساسی در کشور ما، هیچ منبع و مرجعی کاملتر و دقیقتر از مواضع، بیانات و دیدگاههای حضرت امام وجود ندارد. زیرا قانون اساسی ما و نیز بازنگری در آن، منطق بر آرا و نظرات معظمله بود. اگرچه ایشان پس از تدوین قانون اساسی اول، گلایهای از مصوبات مجلس خبرگان در مورد حیطه اختیارات ولی فقیه ابراز داشتند(4) اما این نگرانی ایشان تا حدودی زیادی در بازنگری قانون اسای رفع گردید.
حال باید ملاحظه نمود که مبانی فکری ایشان در موضوع «تنفیذ رای ریاست جمهوری» چه بوده است:
«به حرفهای آنانی که برخلاف مسیر اسلام هستند و خودشان را روشنفکر حساب میکنند و میخواهند ولایت فقیه را قبول نکنند (اعتنا نکنید) اگر چنانچه فقیه در کار نباشد، ولایت فقیه در کار نباشد، طاغوت است. یا خدا یا طاغوت، یا خداست یا طاغوت اگر با امر خدا نباشد، رییسجمهور با نصب فقیه نباشد، غیر مشروع است. وقتی غیر مشروع شد، طاغوت است. اطاعت او اطاعت طاغوت است... طاغوت وقتی از بین میرود که به امر خدای تبارک و تعالی یک کسی نصب بشود. شما نترسید از این چهار نفر آدمی که نمیفهمند اسلام چه است. نمیفهمند فقیه چه است. نمیفهمند که ولایت فقیه یعنی چه.»(5)
نکاتی که در سخنرانی فوق حضرت امام قابل نتیجهگیری است، به شرح زیر میباشد:
ایشان به دلیل آن که معتقد به حکومت انتصابی الهی هستند، و فقیه را منصوب از طرف شارع مقدس میدانند، مشروع بودن تمامی ارکان نظام اسلامی از جمله رییسجمهور را منوط به امر فقیه که همان امر خدای تبارک و تعالی است میدانند. جالب است که معظمله برای رییسجمهور قایل به نصب هستند و غیر آن را طاغوت و غیر مشروع میدانند.
به کارگیری کلمه «نصب» در این زمینه دارای مفاهیم عمیق تئوریک است که در جای خود قابل مطالعه است. اما ایشان در این سخنرانی، شخصاً در خصوص موضوع این نوشته یعنی اختیاری و الزامی بودن ولی فقیه برای تنفیذ حکم رییسجمهور پس از کسب آرای مردم اشاره نفرمودند. اگرچه هیچ اشارهای نیز به توافق مردم برای ریاست جمهوری یک فرد هم نکردند و اذعان نمودند که «نصب» فقیه برای مشروع شدن رییسجمهوری الزامی است و در غیر این صورت طاغوت است.
امام(ره) چند ماه بعد در حکم تنفیذ اولین رییسجمهور، گام بعد را در مورد موضوع این نوشته، برداشتند:
«براساس آن که ملت شریف ایران با اکثریت قاطع جناب آقای دکتر سیدابوالحسن بنیصدر را به ریاست جمهوری کشور جمهوری اسلامی ایران برگزیدهاند و به حسب آن که مشروعیت آن باید به نصب فقیه جامع الشرایط باشد، این جانب به موجب این حکم رای ملت را تنفیذ و ایشان را به این سمت «منصوب» نمودم.
لکن تنفیذ و نصب این جانب و رای ملت مسلمان ایران محدود است به عدم تخلف ایشان از احکام مقدسه اسلام و تبعیت از قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران.»(6)
نکات قابل برداشت از این نظرات آن است که اولاً تنفیذ و «نصب» ایشان به دلیل آرای مردم به رییسجمهور است و ثانیاً حقی که امام به عنوان فقیه جامعالشرایط برای خود قایل بودند. زیرا پس از ذکر رای مردم اضافه فرمودند: «و به حسب آنکه مشروعیت...»
نکته بسیار مهم که شاید کمک زیادی به بحث ما مینماید آن که در پاراگراف آخر اضافه نمودند که تنفیذ و نصب این جانب و رای ملت مسلمان ایران محدود به دو امر است: اول عدم تخلف از احکام مقدسه اسلام، و دوم تبعیت از قانون اساسی. بدین ترتیب فقیه میتواند در صورت عدم رعایت دو نکته فوق توسط رییسجمهور، تنفیذ و نصب خود را نادیده بگیرد.
موضوع دیگر این که شاید بتوان از تفکیک مذکور در جملات امام اینگونه برداشت نمود که ایشان تخلف از احکام مقدسه اسلام را صرفاً در چارچوب قانون اساسی نمیداند و آن را به صورت مستقل ذکر میکند و نیز این حق را برای فقیهی که رییسجمهور را نصب نموده، قایل است که در صورت عدم رعایت احکام اسلام، آن را باز گیرد. حال آیا ولی فقیه میتواند مشروعیت اعطایی به رییسجمهور منتخب مردم را بازپس گیرد؟ امام در حکم تنفیذ شهید رجایی در تاریخ 11 مردادماه 60 به این سوال پاسخ میدهند:
«و چون مشروعیت آن باید با نصب فقیه ولی امر باشد، این جانب رای ملت شریف را تنفیذ و ایشان را به سمت ریاست جمهوری اسلامی ایران منصوب نمودم.. و اگر خدای ناخواسته برخلاف آن عمل نمایند، مشروعیت آن را خواهم گرفت.»(7)
این نکات، یعنی مشروعیت رییسجمهور با نصب فقیه، و نیز بازپسگیری مشروعیت در صورت تخلف رییسجمهور توسط ولی فقیه در تمامی احکام تنفیذ ریاست جمهوری توسط امام (چهار دوره) به عینه تکرار میشود.
بدون تردید میتوان از کلام ایشان که منبعث از تئوری انتصاب الهی فقیه برای حکومت است، چنین استنباط نمود که معظمله مشروعیت و جواز الهی برای حکومت توسط رییسجمهور را فقط در صورت «نصب» توسط فقیه میدانستند و قایل بودند که این مشروعیت تنفیذی، تا زمانی و تا محدودهای است که تخلف از احکام اسلام صورت نگیرد و تشخیص این امر را نیز به عهده ولی فقیه قرار میدادند زیرا فرمودند که در غیر این صورت، مشروعیت آن را خواهم گرفت (به قید متکلم وحده در جمله توجه شود.)
حال بار دیگر به سوال اصلی خود باز میگردیم. آیا با توجه به نظرات امام، ولی امر بر طبق قانون اساسی کشور میتواند از تنفیذ حکم رییسجمهور پس از کسب آرای ملت خودداری نماید و یا موظف به امضای آن است؟ و یا میتوان از جملات امام اینگونه استنباط نمود که ایشان ولی فقیه را ابتدائاً موظف به تنفیذ دانسته و در ادامه کار، در صورت تخلف رییسجمهور از احکام اسلام، اجازه بازپسگیری مشروعیت را دارند؟ در صورت اخیر، آیا سازوکار قانونی آن در قانون اساسی فعلی پیشبینی شده است؟
در این زمینه بهتر است که به نقیض «نصب رییسجمهوری» یعنی «عزل رییسجمهوری» در قانون اساسی نیز نگاهی بیفکنیم زیرا از طریق «عزل» میتوان «نصب» را بهتر و شایستهتر شناخت.
«عزل رییسجمهور در قانون اساسی»
بند دهم اصل یکصد و دهم قانون اساسی که به وظایف و اختیارات رهبری اختصاص دارد، به موضوع اصل رییسجمهوری اشاره مینماید. این بند عزل رییسجمهور را به عهده رهبری قرار میدهد اما این عزل باید پس از حکم دیوان عالی کشور به تخلف وی از وظایف قانونی، و یا رای مجلس شورای اسلامی به عدم کفایت او باشد.
اما نکته بسیار مهم و ظریفی که در این بند به آن اشاره شده و میتواند مورد توجه بحث ما قرار گیرد، آن است که عزل رییسجمهور توسط رهبری «با در نظر گرفتن مصالح کشور» است. مفهوم مخالف آن چنین است که رهبری میتواند با توجه به مصالح کشور، از قبول حکم دیوان عالی کشور و یا رای مجلس شورای اسلامی برای عزل رییسجمهور استنکاف نماید.
این موضوع، همان نقش و جایگاه احکام حکومتی در نظام اسلامی است که مبتنی بر مصالح اسلام و مردم توسط رهبری اتخاذ میشود. زیرا گاه در اداره کشور، نهادهای قانونی به وظایف خود اقدام مینمایند اما این عملکرد قانونی، بعضا به دلیل نگرشهای خاص و محدود سیاسی توسط مجلس یا دیوان عالی کشور صورت میگیرد که در تطابق با مصالح کلی حکومتی نیست. رهبری در این میان به عنوان نماد حاکمیت دینی و ملی، میتواند مصالح کشور را بر اینگونه تصمیمات ترجیح داده و رییسجمهور را عزل ننماید. زیرا تبعات این عزل ممکن است شرایط دشواری را برای کشور ایجاد نماید.
شاید بتوان از جملات تکراری حضرت امام در خصوص لزوم رعایت احکام اسلام و قانون اساسی توسط رییسجمهور، و پس گرفتن مشروعیت رییسجمهور توسط رهبری در صورت تخلف، چنین برداشت نمود که در قانون اساسی، تخلف رییسجمهوری از قانون مذکور توسط قوه مقننه و قضاییه رسیدگی میگردد و مراقبت برای اجرای احکام اسلامی توسط رهبری صورت میگردد. و در صورت وقوع هر کدام از دو نوع تخلف، رهبری با در نظر گرفتن مصالح کشور، اقدام به عزل و یا عدم عزل رییسجمهور مینماید. بدیهی است که استمرار مشروعیت رییسجمهور نیز بستگی به استمرار موافقت دو قوه قضاییه و مقننه، و همچنین رهبری دارد.
«نتیجهگیری از مباحث»
1- تنفیذ حکم ریاست جمهوری یک امر تشریفاتی در قانون اساسی نیست. بلکه دارای مفهوم بسیار مهمی در تئوری حکومت منصوب الهی است. رهبری با این تنفیذ، رییسجمهور را از سوی شارع مقدس به این سمت منصوب مینماید و در واقع ولایت الهی را به بدنه اجرای کشور تسری میبخشد. عدم تنفیذ ولی فقیه، موجب غیر مشروع شدن اعمال رییسجمهور است که اطاعت از این اوامر، در حد اطاعت از طاغوت خواهد بود. این موضوع در اقوال فقهای متاخر و متقدم نیز عیناً مورد اشاره قرار گرفته است.(8)
2. قانون اساسی به عنوان ساز و کار اداره نظام اسلامی به امضای فقیه جامع الشرایط رسیده است و رهبری نظام نیز آن را به عنوان تعهد فی مابین با ملت مورد قبول قرار داده است.(9) لذا تخلف از آن برای هیچ کس جایز نیست الا در صورت وجود مصلحت که سازوکار آن نیز در قانون اساسی گنجانیده شده است. لذا به نظر میرسد که ولی فقیه ملزم به امضای حکم رییسجمهور بوده و این موضوع از زمره وظایف ـ و نه اختیارات ـ رهبری محسوب میشود.
3. در صورتی که ولی فقیه، تایید صلاحیت نامزدی را در شورای نگهبان ناصحیح و یا برخلاف اسلام و مصالح کشور و در واقع ناقض قانون اساسی میداند، موظف است در همان مرحله به شورای نگهبان اطلاع داده و یا براساس حکم سلطانی، مانع تصویب صلاحیت او بشود. در غیر این صورت، عقلاً نمیتوان پذیرفت که انتخابات مردمی عبث انجام گیرد و رهبری در مقابل رای ملت قرار گیرد.
4. در موارد استثنایی، در صورتی که میان فاصله زمانی انتخابات و تنفیذ حکم ریاست جمهوری، کشف خلاف صورت گرفت و یا مصالح کلی کشور به گونهای رقم خورد که تنفیذ حکم و نصب رییسجمهور به مصلحت نظام و مردم نباشد، «حق کلی» ولی فقیه در حفظ اسلام و قانون اساسی به وی اختیار عدم تنفیذ میدهد. صد البته در این موارد بسیار نادر، ولی فقیه باید به گونهای تصمیمگیری نماید که از مسیر عدالت و تقوا و تدبیر امور کشور، خارج نشود. در این زمینه میتوان به امضای حکم ریاست جمهوری بنیصدر اشاره نمود که امام خمینی با این که اعلام نمود از اول او را قبول نداشت و به او رای نداد، ولی ظاهراً به همان مصالح کلی وی را نصب کرد.
5. بقای مشروعیت رییسجمهور به عدم تخطی از احکام الهی و قانون اساسی که تدبیر و تدبر و کفایت اجرایی از لوازم آن است، بستگی دارد. و از دست دادن آن شرایط، موجب سلب مشروعیت اوست. طریق اثبات آن، به حکم دیوان عالی کشور و رای مجلس شورای اسلامی و در نهایت «تشخیص مصلحت» توسط رهبری، منوط است. لذا اعلان سلب مشروعیت، به حفظ مصالح کلی مربوط بوده و در اختیار ولی فقیه است. این اختیار در عزل نافی «وظیفه» نصب نیست.
6. آیا بدون حکم دیوان عالی کشور و یا رای مجلس، ولی فقیه میتواند براساس تشخیص مصلحت نظام و مردم، رییسجمهور را در طی دوره ریاست جمهوری عزل نماید؟ ظاهر آن است که بر طبق دیدگاه ولایت مطلقه فقیه و نظرات امام در احکام تنفیذی روسای جمهوری قبلی، ولی امر میتواند به این اقدام مبادرت نماید.