* در ماده 60 قانون برنامه سوم توسعه سازوکاری پیشنهاد شده است که صراحتاً سه هدف را دنبال میکند: 1- ایجاد ثبات در میزان درآمدهای ارزی و ریالی حاصل از صدور نفت خام در دوران برنامه، 2- تبدیل دارایی حاصل از فروش نفت به دیگر انواع ذخایر و سرمایهگذاری، 3- امکان تحقق دقیق فعالیتهای پیشبینی شده در برنامه. ضمن اینکه تاریخچه شکلگیری این ماده را بیان میفرمایید ارزیابی خودتان را در مورد کارایی و کفایت سازوکار پیشبینی شده برای تحقق این اهداف سهگانه مطرح بفرمایید.
** با توجه به وابستگی زیادی که اقتصاد ما چه در تولید و چه در سرمایهگذاری به درآمدهای ارزی حاصل از نفت دارد و با توجه به وابستگی قابل توجهی که بودجه دولت در منابع ریالی خودش به درآمدهای حاصل از صادرات نفت دارد، طبیعتاً تحقق هدفهای کلان کشور به میزان زیادی تأثیرپذیر از وضعیتی است که بازار نفت به خودش میگیرد. وقتی که قیمت نفت کاهش مییابد از یک طرف، منابع ارزی کشور کم میشود، واردات کاهش مییابد، واردات مواد اولیه کاهش مییابد و در نتیجه تولید کاهش مییابد و در مجموع رکودی را به اقتصاد تحمیل میکند که همه ما تجربه تکرار این پدیده را در طول سالهای گذشته در اقتصاد کشورمان به دفعات داریم و از طرف دیگر، با کاهش درآمد نفت، منابع درآمدی دولت کاهش مییابد. شما مشاهده نمینمایید، همیشه این گونه است که زمانی که کاهش قابل ملاحظهای در قیمت نفت اتفاق میافتد دولت گرفتار مشکل کسری بودجه میشود و به دنبال آن استقراض از بانک مرکزی و افزایش حجم نقدینگی و تورم را داریم. بنابراین رکود تورمی یک محصول اجتنابناپذیر ساختار موجود اقتصاد ما در واکنش به کاهش قیمت نفت است. آخرین باری که این پدیده در اقتصاد ما تکرار شد، سال 1377 بود که متوسط قیمت نفت در این سال 8/10 دلار بود و در حقیقت پایینترین سطح قیمتهای نفت در طول 25 سال گذشته در اقتصاد ما اتفاق افتاد که همین فرایندی را که عرض کردم، در سالهای 65 و 67 نیز در کشور ما اتفاق افتاد. ما در مقطع تدوین برنامه سوم بودیم و با یک چنین پدیدهای نیز مواجه بودیم. اگر قرار بود که اهداف برنامه و تحولاتی را که قرار است در اقتصاد پیش بیاید، به پیشبینی بازار نفت موکول کنیم و اینکه چه حالاتی ممکن است در بازار نفت اتفاق بیافتد و نهایتاً پیشبینی مورد قبولی را که توسط مسئولان کشور مورد توجه قرار گیرد ملاک قرار میدادیم، به خصوص با توجه به اهمیت ارقام کلان کشور در بعد پیشبینی رشد اقتصادی، میزان اشتغالی که در اقتصاد ما میتواند ایجاد کند و مجموع همه اینها در حقیقت به طور مستقیم به این پیشبینی مربوط میشد و طبیعتاً ما در معرض این سؤال قرار میگرفتیم که این چه نوع برنامهریزی است که میخواهد اتفاقاتی در اقتصاد کشور رخ دهد و میخواهد ارزیابی نماید که تا چه اندازه برای حل مشکلات کشور توانمندی خواهیم داشت. اما همه اینها وابسته به یک پیشبینی است، که شما در جریان خطاهای قابل توجهی که در پیشبینی مربوط به بازار نفت توسط مراجع کاملاً معتبر و شناخته شده در دنیا وجود دارد هستید. ما هم طبیعتاً بهتر از این مراکز نمیتوانستیم قیمت نفت را پیشبینی کنیم. در نتیجه، راه حلی که به نظر سازمان برنامه و بودجه رسید، این بود که به جای این که یک پیشبینی از قیمت نفت را در آینده ملاک پیشبینی منابع سالهای آینده قرار دهیم، یک «قیمت مدیریت شده» را ملاک کار خود قرار دهیم. قیمت مدیریت شده به این معنی است که ما به جای پیشبینی قیمت نفت در آینده، کمیتی را به عنوان رابطه بخش نفت در اقتصاد و منابع دولت که در حقیقت یک قرارداد است بین دولت و بخش نفت قرار دهیم، مثلاً فرض را بر این میگذاریم که بخش نفت خواهد توانست سالانه به طور متوسط 11 میلیارد دلار ارز در اختیار دولت قرار دهد و دولت نیز بر همین مبنا خودش و بودجهاش را تنظیم نماید. با توجه به این رقمی که در برنامه سوم پیشبینی شده است و در حقیقت منعکس کننده قیمت در حدود 14 دلار به ازای هر بشکه نفت خام است، تقریباً میتوان گفت که این قیمت کاملاً محتاطانه در نظر گرفته شده است، بنابراین کاملاً بدیهی است که 14 دلار، پیشبینی هیچ کس برای سالهای بعد نیست، کما اینکه همه پیشبینیهای به عمل آمده در آن مقطع، مقطعی که هنوز جهشهای قابل توجهی در قیمتهای نفت اتفاق نیفتاده بود، بالاتر از این ارقام بود و میتوان گفت برنامه برای این بخش از خودش میتواند بدون آسیبپذیری حرکت کند. قسمت بعد این بود که حالا اگر بازار نفت در طول سالهای برنامه با نوساناتی مواجه شد، این نوسانات به چه شکلی به اقتصاد کشور منتقل شود؟مثال روشن و بارز برای این موضوع که به لحاظ کمیت نیز جالب است، اگر اینها را مقایسه نماییم، شرایط اقتصادی کشور در سالهای 1375 و 1376 میباشد، که در سال 75 دولت اصلاحیه بودجهای را به مجلس برد که از مجلس اجازه بگیرد تا با توجه به اینکه درآمدهای حاصل از فروش نفت خام بیش از رقمی که در بودجه پیشبینی شده تحقق پیدا کرده بود، اجازه هزینه نمودن 6000 میلیارد ریال از مجلس گرفت که بتواند این مبالغ اضافی را خرج نماید. در سال 76، دولت لایحه اصلاحیه بودجهای را به مجلس پیشنهاد کرد که با توجه به کاهش قیمت نفت و مشکلات مالی، مجلس اجازه دهد که در حدود 6000 میلیارد ریال را از بانک مرکزی استقراض نماید. این نکته بسیار بارزی است که اگر 6000 میلیارد ریال اضافی در سال 1375در جایی حفظ شده بود، میتوانست در سال بعد، 1376، مورد استفاده قرار بگیرد و در نتیجه در سال 1378 با آثار تورمی ناشی از استقراض 6000 میلیارد ریال در اقتصاد کشور مواجه نمیشدیم.
من همیشه این مثال را میزنم که ماده 60 قانون برنامه کارکردی شبیه به ترانفسورماتور برای یک وسیله برقی دارد که وقتی ولتاژ برق از ورودی ممکن است بالاتر یا پایینتر از 220 ولت برسد، هر اتفاقی بیافتد ترانسفورماتور برق 220 ولت را به وسیله برقی منتقل میکند و در نتیجه مانع از آسیب دیدن وسیله برقی میشود. مسلماً اقتصاد کشور بسیار مهمتر از این وسیله برقی است و ضرورت طراحی یک ضربه گیر برای اقتصاد کشور کاملاً روشن و بدیهی است. این یک نقیصهای بود به خصوص اگر میخواستم برنامههای پنجساله را تدوین کنیم. در نتیجه ایدهای در سازمان برنامه و بودجه مطرح شد که از طریق یک سازوکار نوسانگیری در درآمدهای حاصل از نفت خام بتوانیم در متغیرهای کلان اقتصادی ثبات ایجاد نماییم. لذا، هر وقتی که درآمدهای کشور بالاتر از آن حد پیشبینی شده قرار میگیرد، این مبالغ در جایی نگهداری شود و مواقعی که درآمد کشور پایینتر از پیشبینی قرار میگیرد از آن استفاده نماییم. در نتیجه، کشور همواره باثبات مواجه است. به علاوه، اینکه اگر در طول زمان مواجه شدیم که این 11 میلیارد دلار هر سال انباشته میشود، اگر شبیه به شرایط امسال متوالیاً سه سال تکرار شود، در آن موقع میتوانیم برگردیم و در این قیمت مدیریت شده بازنگری نماییم، برای اینکه بتوانیم عدد خود را در یک حد بالاتری قرار دهیم و بر این بنا حرکت نماییم. پس، این یک رکن از ایدهای بود که در سازمان برنامه و بودجه مطرح شد. همزمان با این موضوع، ایده مشابهی را در وزارت نفت داشتیم و آنها نه از دید نوسانگیری منابع ارزی و ریالی کشور، بلکه از دید هدف دومی که در پاراگراف اول ماده 60 تبدیل داراییهای کشور که در قالب نفت خام میباشد به داراییهایی از نوع دیگر بود. این نیز یکی از مشکلات ما است که در سالهای متوالی در بودجه ریالی دولت (هزینههای جاری)، که علیالاصول باید از محل مالیات تأمین شود، هزینههای عمرانی به نوعی منعکس کننده درآمدهای حاصل از صدور نفت خام باشد که تبدیل سرمایه از یک نوع به نوع دیگر باشد. در کشور ما چنین حالتی اتفاق نمیافتد و در بعد ارزی هم این گونه است که بخش کوچکی از درآمدهای حاصل از صادرات نفت خام، صرف واردات سرمایهای میشود و مابقی آن یا تبدیل به کالای مصرفی میشود و یا تبدیل به مواد اولیه. دیگر نمیتوان اینها را در اقتصاد ردیابی کرد و مشاهده کرد که چطور تبدیل به دارایی جدیدی شده است.
بنابراین در کنار این ایده، ایدهای مطرح بود که صندوقی تشکیل شود که این صندوق نه مازاد بر نوسانهای در قیمت نفت را بلکه مازاد بر یک هدف فیزیکی تولید در نفت را بتواند جذب کند و در قالبی شبیه به سازوکار بانک بتواند در اقتصاد داخل کشور به صورت وامهای ارزی در اختیار سرمایهگذاران بخش خصوصی و دولتی قرار گیرد و بتواند منابع خارجی را هم جذب نماید و در کنار هم به مرکزی برای سرمایهگذاری تبدیل شود و حدی را شبیه به «قیمت مدیریت شده» به عنوان رابطه بین بخش نفت و بودجه دولت مبنا قرار دهد و مازاد آن را در آن صندوق برده و سرمایهگذاری کند. ماده 60 قانون برنامه تلاقی این دو ایده است به صورتی که در اینجا دیگر صندوق را ندارید و به جای آن یک حساب دارید، در حقیقت یک حساب ارزی که در بانک مرکزی افتتاح میشود. بنابراین، دیگر سازوکار بانک را ندارد و به علاوه در کنار این حساب ارزی، مازاد آن 11 میلیارد دلار در آن حساب نگهداری خواهد شد، یک حساب ریالی هم در خزانه افتتاح میشود و ارزی که در حساب ارزی در بانک مرکزی نگهداری میشود، بخشی به بخش خصوصی یا به شرکتهای دولتی برای سرمایهگذاری و تولید فروخته خواهد شد و بنابراین در اینجا مشخصاً قید شده است که مصرف و محصولات مصرفی از این طریق نخواهیم داشت و ریالی را که آنها پرداخت میکنند جداگانه در حسابی در خزانه نگهداری خواهد شد. این منابع ارزی علاوه براینکه میتواند فروخته شود، میتواند به صورت وام هم داده شود که در اینجا پیشبینی شده است لذا آن ایدهای که در وزارت نفت بود، در اینجا مدنظر قرار گرفته است و بعد در صورتی که در طی سالهای برنامه، منابع برنامه پایینتر از این ارقامی که در اینجا پیشبینی شده است قرار گرفت، از آن برای تنظیم اهداف برنامه و مجموعه، فعالیتهایی که در برنامه پیشبینی شده است، استفاده خواهد شد. این تاریخچهای از مجموع آن چیزی بود که در قالب این ماده پیشبینی شده بود و قرار است که از سال 1380 به اجرا درآید.
* اجازه دهید روی هدف اول و سازوکاری که به کار برده شده است، متمرکز شویم. اگر سناریویی را در نظر بگیریم که برای چندین سال درآمد نفتی ما بالا باشد و حسابی ایجاد شود و منابعی در آن حسابها انباشت شود. هم در سازوکاری که در اینجا پیشبینی شده و هم در بحثهایی که این روزها در جامعه در زمینه صندوق ذخیره ارزی جریان دارد، حکایت از این دارد که قرار نیست این ذخایر بلااستفاده بمانند و به نوعی از آن استفاده خواهد شد. این استفادههایی است که در اهداف کمی برنامه پیشبینی نشده است. در واقع یک متوسط 11 میلیارد دلار داریم که در برنامه برای آن هدف گذاری کمی شد و حالا منابعی مازاد بر آن پیدا خواهیم کرد که مازادی است که برنامهای برای آن نداریم و نحوه مصارفش اولویتبندی نشده و مشخص نیست که علیالقاعده میخواهد از طریق این آییننامه پیگیری شود. این سازوکاری است که از ظاهر این مواد استنباط میشود، در مقابل آن یک روش مدیریتی دیگر آن است که میگوید به جای اینکه روی تهیه و تصویب یک برنامه و عدم تغییر آن در افق برنامه تأکید کنیم، چرخش مناسب در برنامه داشته باشیم، یعنی هر جا که اضافه یا کسری منابع به طور جدی میبینیم یا در آینده نزدیک قابل پیشبینی است، بیاییم برنامه را متناسب با آن مورد تجدیدنظر قرار دهیم. ظاهراً در کشور ما این استنباط به وجود آمده که برنامه یک بار تصویب میشود و برای پنج سال جاری است، حتی ما در اواخر سال 73 یا 74 که تغییرات عمدهای در سیاست کلان اقتصادی داشتیم، اصلاحیه برنامهای در کشور ارائه و تصویب نمیشود به نظر شما با توجه به مسئولیتی که در سازمان برنامه ایجاد کنیم یا اینکه از این نوع ضربهگیرها استفاده کنیم و بعد برای هدایت این منابع اضافی دچار تصمیمگیری مرحله دوم یا برنامهای از نوع دوم بشویم؟
** بر اساس آن چیزی که در برنامه پیشبینی شده است، من فکر میکنم که این دو مطلب مانعه الجمع نیستند. یعنی این طور نیست که ما باید برنامهریزی غلتان داشته باشیم و دیگر آن حساب ذخایر ارزی را نداشته باشیم، یا باید این حساب را در نظر بگیریم و برنامه را برای دوره 5 ساله تثبیت کنیم. همان طور که گفتیم، از ابتدای طراحی نظام برنامهریزی این نکته را به طور جدی مدنظر قرار دادیم که آن عنصر ثابت و ماندنی برنامه باید عنصر سیاسی و سیاستگذاری آن باشد نه عنصر تخصیص منابع. این عنصر است که به دنبال خود ثبات سیاستگذاری میآورد و ثبات سیاستگذاری، رفتارها را قابل پیشبینی میکند و نتایج خود را بروز میدهد. اما عنصر تخصیص منابع، تابع شرایطی خواهد بود که در طول زمان تحقق پیدا میکند. آنچه که به طور تصریح شده در برنامه سوم مدنظر قرار گرفته، این است که برنامه دو جزء دارد، یک جزء قسمت سیاستگذاری است، لذا نه تنها در این قسمت که به عنوان قانون برنامه سوم است، بلکه در سند برنامه که راهکارهای اجرایی هم برای آن نوشته شده است، ردپایی از جداول تخصیص منابع پیدا نمیکنید. این قانون یک بار در نیمه سال 81 مورد بازنگری قرار میگیرد به دلیل اینکه در سال 80 انتخابات ریاست جمهوری است و این مشکلی است که تقویم سیاسی کشور دارد. به جز این قسمت که مربوط به قانون میشود و یکبار در سال 81 انجام خواهد شد، راهکارهای اجرایی مصوب هیأت وزیران است که سال به سال میتواند تغییر کند و بعد مرحله سوم برنامه است که در شرف اتمام است، قسمت تخصیص منابع در بخشهای مختلف انجام میشود که قرار ما این است که هر سال دولت هنگامی که لایحه بودجه سال بعد را تقدیم مجلس میکند همراه آن برنامه یک ساله به مجلس بدهد. بنابراین کاملاً نظام برنامهریزی در برنامه سوم، نظام برنامهریزی غلتان است. سال به سال کمیات مورد بازنگری قرار میگیرد، منتها در ماده 60 دنبال ثباتی فراتر از ثبات یک ساله بودیم که آن فضای باثبات را در طول پنج سال بتواند ایجاد بکند، حالا اگر دولت به دنبال این است که این منابع را به چه نحوی مصرف نماید به منطق قرار دادن سال 80 برای شروع بر میگردد. آن زمانی که این قانون نوشته میشد در کنار این سازوکار تحلیلی داشتیم که فکر میکنم همه روی این موضوع حضور ذهن دارند که در سال 1376 رشد اقتصادی ما چیزی حدود 5/2 درصد بود و در سال 77، 6/1 دصد، یعنی اینکه در آن سال تغییر درآمد سرانه ما صفر بود و در سال 78 رشد اقتصاد باز حدود 5/4 درصد بود و درآمد سارانه کشور چند سال بود که تغییر نداشت و به نظر میرسید که اقتصاد ما نیاز دارد که در اولین سال خود حرکتی را به خود بگیرد که بتواند شتاب مورد نیاز اهداف برنامه را در طول سالهای برنامه بگیرد، یعنی برای سال 79 سرعت اولیهای را نیاز داشتیم. اگر میخواستیم این ماده 60 را از سال 79 اجرا نماییم، به این معنی بود که تمام مازاد درآمدهای ارزی که در سال 79 بود در صندوقی نگه میداشتیم، یعنی حالا که درآمد نفت زیاد شده است این باز خودمان ترمزی به اقتصاد میدادیم و میگفتیم که این را نگه داریم که ممکن است در سالهای بعد مورد نیاز باشد و اقتصاد را که نیاز به یک سرعت اولیه در سال اول داشت، این دفعه خودمان آن را کند میکردیم. بنابراین تأکید داشتیم که سازوکار از سال 80 آغاز شود تا اقتصاد در سال 79 حرکت اولیهای به خود بگیرد، حتی وقتی این لایحه دولت در کمیسیون اصلی رسیدگی به برنامه مورد بررسی قرار گرفت، کمیسیون علیرغم این توضیحات این کار را به سال 79 بازگرداند که بعد با توضیحی که در مجلس دادیم و از نمایندگان درخواست کردیم که با بازگشت این سال به سال 80 موافقت نمایند، خوشبختانه مورد موافقت قرار گرفت. در نتیجه، امسال را همانطور که در بودجه سال 79 در بند «ب» تبصره 29 پیشبینی شده که افزایش درآمدهای ارزی کشور حاصل از صادرات نفت خام را برنامهریزی کرده و گفته شده است که 3000 میلیارد ریال به صورت وجود «اداره شده» در اختیار بانکها قرار دهیم و کمک به سرمایهگذاری شود و بدهی دولت به نظام بانکی پرداخته شود که اثر ضدتورمی دارد و کمک به دستگاههایی بکند که نرخ ارزشان از 300 تومان به ارز واریزنامهای تبدیل شده و الآن هم در حال بحث است که اضافه بر آنچه را که در بند «ب» تبصره 29 پیشبینی شده است بتواند به صورت وام ارزی به جای اینکه از منابع فاینانس خارجی استفاده کنیم، این منابع را به صورت وام ارزی در اختیار بخشهای تولیدی قرار دهیم. ادامه دارد...