دکتر الهه کولایی دانشیار دانشکده حقوق و علوم سیاسی دانشگاه تهران و نماینده مجلس شورای اسلامی
طی سالهای گذشته تحولات چشمگیری در سیاست خارجی فدراسیون روسیه شکل گرفته است. این دگرگونیها در سطح مناطق پیرامون آن بازتابهای گستردهای ایجاد کرده است. با در نظر گرفتن وسعت این کشور که از اقیانوس آرام تا اقیانوس اطلس امتداد مییابد و سرزمینهای وسیعی در اوراسیا را دربرمیگیرد، میزان این تأثیر ابعاد جهانی پیدا میکند. برای این دگرگونی میتوان به زمینهها و ابعاد گوناگون پرداخت ولی در یک نگاه اجمالی میتوان سه لایه مهم را شناسایی کرد:
1- علل ناشی از تحولات را به تغییرات کلی در جامعه جهانی میتوان نسبت داد. مانند روند جهانی شدن اقتصاد و انقلاب علمی ـ فنی و اطلاعاتی و تحول در جوامع فراصنعتی ـ روسیه ظرف 15 سال گذشته دچار عقبماندگیهای شدید شده است.
2- تحولات ناشی از دگرگونی در جوامع سوسیالیستی پیشین، که با روندی کم و بیش متفاوت در این کشورها صورت میگیرد. کشورهای شرق و مرکز اروپا نیز دچار آن بودهاند. دستاوردهای اصلاحات سیاسی ـ اقتصادی ـ اجتماعی و فرهنگی در این کشورها مورد ارزیابی قرار گرفته است.
3- در پی ناکامیهای برنامه اصلاحات اقتصادی در روسیه، ضرورت تحول در مدت اصلاحات را برجسته کرده است.
هر یک از عوامل یاد شده، تحت تأثیر مجموعهای از عناصر داخلی و خارجی قرار گرفتهاند. هواداران برنامههای اصلاحات مدل غربی اینک با چالشهای جدی مواجه شدهاند. بیتوجهی به الزامات درونی این جوامع و واقعیتهای ژئوپلیتیکی قابل ارائه نیست، رهبران روسیه ناچار از پذیرش این ویژگیها شدهاند.
مفهوم جدید امنیت ملی فدراسیون روسیه بخشی از برنامه ولادیمیر پوتین برای بازسازی فدراسیون روسیه است. این مفهوم بسیار سریع و پس از بقدرت رسیدن پوتین مطرح و مورد حمایت قرار گرفت.
پیش از آن ولادیمیر پوتین در پیام خود به مردم روسیه، زمینههای ارائه این مفهوم جدید را فراهم آورده بود. طرح این سبب توجه بیشتر داخلی و بینالمللی به برنامه پوتین برای بازسازی روسیه گردید. در حقیقت تحلیل سیاست خارجی ولادیمیر پوتین با توجه به چارچوب و محتوای این تبیین از امنیت ملی و نیز سیاست خارجی روسیه قابل درک است. پوتین کاملاً به شرایط تحول در نظام جهانی و تجارت سالهای پس از فروپاشی اتحاد شوروی در خصوص روابط با غرب و بویژه ایالات متحده توجه داشته است. موفقیتهای آمریکا و اروپا در دسترسی به اهداف خود برای جلوگیری بیشتر از ظرفیتهای صنعتی شدن و گذار از مشکلات پیچیده این روند، و تسلط فزاینده آنها بر اقتصاد جهانی، نگرانی رهبران روسیه از قرار گرفتن در حاشیه تحولات جهانی را جدی ساخته است.
روابط فدراسیون روسیه با آمریکا در زمینه گسترش ناتو به سوی شرق و اختلافات روبه گسترش در بالکان این بازنگری را ضروری ساخت. دفاع از منافع ملی فدراسیون روسیه که در مسیر تحولات منطقهای و بینالمللی و جدایی آن از منافع اروپا و آمریکا روشنتر گردید، اتخاذ مفاهیم جدید و شیوههای مناسب را ضروری کرده است. عدم انطباق برداشتهای رهبران روسیه نسبت به محیط بینالمللی و روند تحولات آن شدت این نیاز را بطور فزایندهای روشن ساخت. روند رو به توسعه اختلاف در تبیین و تحلیل منازعات در پیرامون روسیه، در آسیای مرکزی و قفقاز نیز دارای بازتابهای جدی بوده است. پیوستن تدریجی کشورهای شرق اروپا به ناتو برای ملیگرایان روسیه فاجعهای سنگین بوده است. این امر دچار احساس انزوای تاریخی روسیه در قرون پیشین 17 و 16 را بهمراه آورده است.
دگرگونی در ادراکات روسیه از پیرامون خود دایره خارج نزدیک که به گونهای جمهوریهای بازمانده از فروپاشی اتحاد شوروی را از دیگر کشورهای جهان جدا میسازد، و بیانگر نگرش خاص روسیه به این منطقه است، در سیر خود با تبیین مفهوم جدید از امنیت ملی و سیاست خارجی روسیه تداوم پیدا کرد. اقدامات گوناگونی برای جلوگیری از احیای قدرت روسیه در پیرامون آن ایجاد شده که از جمله شکلگیری گروه گوام GUAM قابل اشاره است. این مجموعه که از کشورهای گرجستان، اوکراین، آذربایجان و مولداوی تشکیل شده، با هدف محدود کردن روسیه در مسیر احیای قدرت مجدد آن ایجاد گردیده است. در پی نشست شوارد نادزه و علیاف رؤسای جمهوری گرجستان و آذربایجان در تفلیس در سال 1998 زمینههای این همکاری فراهم گردید. تلاشهای منطقهای و فرامنطقهای در قفقاز برای جلوگیری از تجدید قدرت روسیه نگرانیهای جدی در مسکو را به دنبال داشت.
آمریکا در پی تقویت گرایشهای مشابه در آسیای مرکزی نیز به کشورهای منطقه توجه داشته است.
اصولا از سوی سیاستمداران آمریکایی نیز احیای نوعی مهار جدید علیه فدراسیون روسیه مطرح بوده است. اندکی از فروپاشی اتحاد شوروی نگذشته بود، که تحولات منطقهای در پیرامون روسیه، حرکت به سوی احیای روابط پیشین را آشکار ساخت. برخلاف انتظار روسیه که یک نظام امنیت جمعی در اروپا، بدون سلطه آمریکا را در شرایط پس از جنگ سرد انتظار داشت، آمریکا سازمان آتلانتیک شمالی (ناتو) را به عنوان پایه استقرار نظام امنیت جمعی جدید پس از فروپاشی اتحاد شوروی مطرح ساخت. گسترش ناتو به سوی شرق و در برگرفتن اعضای پیشین پیمان ورشو، برای رهبران ملیگرای روسیه بسیار نگرانکننده بود. حتی غربگرایانی چون یلتسین نتوانستند در برابر فشارهای داخلی نسبت به این مسأله بیتفاوت باشند.
برنامه مشارکت برای صلح ناتو و همکاری نظامی آمریکا با اوکراین، قزاقستان و لیتوانی و سپس با برخی از دیگر کشورهای بازمانده از فروپاشی اتحاد شوروی با استقبال نیروی ضد روسی در پیرامون روسیه مواجه شد. دشواریهای امنیتی پیرامون روسیه، در جمهوریهای آسیای مرکزی و قفقاز، حتی در بخش اروپایی پیشین اتحاد شوروی سبب افزایش نگرانی جدی رهبری مسکو نسبت به اهداف توسعه ناتو به سوی شرق بوده است. ورود آمریکا و نیروهای ناتو به منازعات این مناطق به زودی با مقاومتهای گسترده مواجه شد.
نگرانی مقامات فدرال از حوادث تلخ در جمهوریها با تشدید مراقبتهای آنان برای تأمین امنیت همراه گردید. هراس از امتداد یافتن ناآرامیهای قومی و جداییطلبانه به داخل مناطق دیگر روسیه سبب گردیده رهبری مسکو تلاش وسیعی را برای جلوگیری از این روند نامطلوب سازمان دهد. نیروهای وزارت امور داخلی (کشور)، ارتش، و نیروهای مرزبانی در مناطق پیرامون چچن ـ داغستان، استاوروپول، اوستی شمالی، کاباردینو بالکار تقویت شدهاند.
در پی بروز دگرگونیهای جدی در روابط آمریکا و روسیه امروز اکثریت مردم روسیه، آمریکا را به عنوان یک دشمن ارزیابی میکنند. عده اندکی از روسها، بویژه در شهرهای بزرگ میتوانند بپذیرند آمریکا به عنوان شریک و متحد روسیه فعالیت کند. در حقیقت پس از پایان جنگ سرد و فروپاشی نظامهای قطبی به تدریج احیای مجدد کلیشههای این دوران در روابط آمریکا و روسیه پررنگ شده است. فقدان تأثیر جدی این روابط بر وضعیت اقتصادی روسیه و بازسازی تکنولوژیکی آن بر این روند تأثیر عمیق بر جای نهاده است.
دگرگونی در مفهوم امنیت ملی روسیه
یکی از بهترین مسائل موثر در دگرگون شدن مفهوم امنیت ملی، در روسیه به توافق سالت 2 مربوط میشود. طی سالهای پایانی دوران اتحاد شوروی، گورباچف توانست توافقهای متعددی را با رهبران آمریکا در مورد کاهش تسلیحات به امضا رسید که بهترین آن پیمان میانبرد بود. پیمان نیروی متعارف هستهای، در اروپا نیز میان گورباچف و رهبران غربی در پایان دهه 1980 و آغاز دهه 1990 به امضا رسید. پس از پیگیری طرح گسترش ناتو به سوی شرق و ناامید شدن فدراسیون روسیه از پذیرش مسکو به عنوان یک بازیگر برابر با آمریکا از سوی غرب، این توافقها دچار تزلزل جدی گردید.
مشکلات اقتصادی در پایان دهه 1970 و آغاز دهه 1980 اساساً رهبری شوروی را از مسابقه تسلیحاتی با آمریکا منصرف ساخته بود. دگرگون ساختن صنایع غیر نظامی و غیر دفاعی به عنوان یکی از بهترین سیاستهای گورباچف در رفع سوءظن و بدبینی میان اتحاد شوروی و آمریکا برآورد شده بود. ولی محروم شدن روسیه از درآمدهای عظیم فروش سلاح بزودی پس از فروپاشی مورد سئوال قرار گرفت. میلیونها دلار درآمد ناشی از فروش سلاح به کشورهای مختلف جهان انگیزهای قوی برای بازنگری در این سیاست بود. در نیمه ژانویه سال 2000 مفهوم جدید امنیت ملی در روسیه مورد تصویب قرار گرفت.
بر این اساس در فوریه 2000 آئین نظامی جدید روسیه انتشار پیدا کرد. این سند بر اساس بررسی دقیق کارشناسان روسی از شرایط داخلی و بینالمللی که روسیه با آن روبرو میباشد، تهیه گردیده است. مفاهیم رئوس سند چندان تازه نیست، پوتین پس از استعفای یلتسین متن بازنگری شده از این مفهوم را منتشر ساخته بود. پیش از آن در فرمان ریاست جمهوری سال 1997 متن دیگری در مورد مفهوم امنیت ملی به تصویب رسیده بود.
در مقدمه این متن مفهوم و واژههای امنیت ملی مورد بررسی قرار گرفته است. مفهوم امنیت ملی از این دیدگاه به مجموعهای از دیدگاهها و روشها و ابزارهائی مربوط میشود که علیه تهدیدات داخلی و خارجی در فدراسیون روسیه باید به کار گرفته شوند. مفهوم امنیت ملی از نظر تهیهکنندگان این متن بیانگر جامعیت تعادل میان مشاغل فرد است که در عرصههای اقتصادی، سیاسی، اجتماعی، نظامی، مرزی و محیط زیستی و نظایر آن تجلی مییابد. در این مفهوم فرد، جامعه و تعادل متوازن آنها مورد تأکید قرار گرفته است.
در مشاغل فرد به تحقق حقوق منبع در قانون اساسی، آزادی، امنیت فردی، بهبود شرایط زندگی در ابعاد مادی و معنوی و توسعه شهروندان اشاره شده است. مشاغل جامعه در مرحله بعد برای تقویت نظام مردمسالار مطرح شده، حفظ اجماع و انسجام آن و احیا معنوی روسیه نیز مورد تأکید قرار گرفته است. در این متن منافع دولت به تحکیم نظام قانونی، حاکمیت و سرزمین روسیه، ثبات سیاسی ـ اجتماعی ـ اقتصادی، تامین بیقید و شرط قانونگرایی و اقدامات قانونی و توسعه همکاریها با سازمان بینالمللی مطرح گردیده است توازن این بخشها نیز ضروری تلقی شده است. در بخش دیگری از این متن منافع ملی روسیه تبیین شده، و به بخشهای مختلف اجتماعی، زیستمحیطی و ارتباطات اشاره شده است.
عرصه اقتصاد در این زمینه دارای اهمیت بسیاری برآورد شده است. بر این اساس تهدیدات جدی علیه امنیت ملی روسیه مورد تأکید وسیع و عمیق قرار گرفته است. وضعیت اقتصادی، سیستم ناکارآمد قدرت دولتی و جامعه مدنی، قطبی شدن جامعه و توسعه جنایات سازمان یافته، گسترش خشونتگرایی و تروریسم، وضعیت نابسامان روابط بینالمللی از جمله تهدیدات عمده ارزیابی شده است. از هم گسسته شدن اوضاع اقتصادی و تمایزات ناهنجار اجتماعی و کاهش توجه به ارزشهای ملی روسی از جمله مهمترین موارد دیگر است که به آن توجه شده است.
در متن جدید مفهوم امنیت ملی روسیه تلاش آمریکا برای ایجاد نظام تکقطبی در غیاب اتحاد شوروی مورد حمله قرار گرفته و از سوی دیگر هنجارهای عام بشری که در جامعه جهانی پذیرفته شده مطرح گردیده است. در پرتو این روند گسترش اقدامات جمعی برای تعمیم و تعمیق این ارزشها برای روسیه قابل تأمل بوده است. ایجاد و استقرار یک دولت قوی از سوی مسکو در محتوای تاریخی نیز مطرح شده است.
با توجه به تجارب سالهای پس از فروپاشی رهبران روسیه در انطباق با واقعیت با در نظر گرفتن ملاحظات و اصلاحات بازیگران دیگر، و نیازهای کشورهای عضو جامعه کشورهای مستقل شده درصدد اصلاح رفتار خود در تطابق با منافع ملی روسیه بوده است. در بخش تأمین امنیت ملی فدراسیون روسیه در متن یادشده وظایف اصلی و مهم دولت برای تحقق آن مورد بحث قرار گرفته است. نقش افراد و گروهها و سازمانهای مختلف در این زمینه مطرح گردیده و سازوکار تامین امنیت ملی در روسیه بررسی شده است. سطوح ملی و محلی در این موضوعات جدا شده، و با توجه به نظام فدرال روسیه مسائل مربوط مورد توجه قرار گرفته است. از سوی دیگر شورای امنیت روسیه برای تأمین امنیت ملی آن دارای جایگاه مهمی است. این شورا اساسا وظیفه اجرای موضوعات زیر را بر عهده گرفته است:
1ـ تعیین و تشخیص تهدیدات امنیت ملی
2ـ تنظیم اقدامات برای ارائه به رئیسجمهوری روسیه و دیگر بخشهای دولتی و حکومتی که درگیر مسائل امنیت ملی هستند.
3ـ ارائه پیشنهاد برای تعیین برخی از وضعیتهای مرتبط با این مفهوم.
4ـ هماهنگ ساختن فعالیتهای نیروها و بخشهایی که برای تأمین امنیت ملی فعالیت میکنند.
5ـ روشن کردن اجرای وظایف مربوط به تأمین امنیت ملی که به بخشهای مختلف تخصیص یافته، و به مراکز اجرایی در فدراسیون روسیه، جمهوریها و استانها و نواحی.
بنابراین مفهوم امنیت ملی که یک مقوله کلی است در هر بخش روشن میشود و طبقهبندی شده و بطور منظم و مرتب در دستههای مشخص و نمای معین بر بدنههای مختلف اجرایی درگیر در تأمین امنیت ملی انتقال داده میشود.