محبوبه خوانساری
در حالی که 9 اردیبهشت را روز تولد شوراها مینامند، اما سرنوشت این نهاد نوپای مردمی با عمر تنها هشت سال به گونهای رقم خورده است که هر روز محدودیتهای بیشتری بر شوراها اعمال میشود، به گونهای که روند صعودی کاهش اختیارات شوراها از اردیبهشت سال گذشته آغاز شد و تاکنون ادامه پیدا کرده است و شوراها نسبت به سال گذشته گامی به عقب برداشتند.
آخرین روز عمر شوراهای دور دوم در حالی سپری میشود که اعضای این نهاد با حداقل اختیارات در طول این هشت سال، صندلیهای خود را به منتخبان دور سوم میسپارند.
هستۀ اولیۀ قانون شوراها
«صدها بار گفتم که مسالۀ شورا از اساسیترین مسایل اسلامی است. حتی پیغمبرش با آن عظمت میگوید با مردم مشورت کن، به اینها شخصیت بده، بدانند که مسوولیت دارند، متکی به شخص رهبر نباشند ولی نه این که نکردند، میدانم چرا نکردند، هنوز هم در مجلس خبرگان بحث میکنند در این اصل قانون اساسی که چگونه پیاده شود: باید، شاید، یا این که میتوانند. نه، این یک اصل اسلامی است، یعنی همۀ مردم از خانه و زندگی و واحدها باید در کارهایشان با هم مشورت کنند.» این سخنان آیتالله طالقانی است که در آخرین سال حیات خود در خطبۀ نماز جمعه به مناسبت سالروز 17 شهریور در بهشت زهرا(س) مطرح کرد و وی که به عنوان پدر شوراها خوانده میشود اینگونه دلخوری خود را از تاخیر در تشکیل شوراها مطرح کرد، اما این تاخیر برای سالیان دراز ادامه پیدا کرد تا این که نخستین انتخابات شوراهای شهر و روستا در اسفند 1377 برگزار شد و پروندۀ شوراها از 9 اردیبهشت 1378 باز شد.
قانون شوراها بعد از فوت آیتالله طالقانی و از سال 1361 تا 1385 هفت بار اصلاح شد. به عبارت دیگر در هر دوره، مجلس اقدام به اصلاح قانون شوراها کرد و در هر اصلاحیه از اختیارات این نهاد مردمی کاسته شد تا این که در آخرین اصلاحیۀ قانون، مجلس هفتم در فضای پرالتهاب انتخابات دورۀ سوم شوراهای شهر و روستا، آن را به تصویب رساند و برای تایید نهایی به شورای نگهبان رفت تا علاوه بر بخش مهمی از اختیارات شوراها که در خانۀ ملت از دست رفته بود باقی ماندۀ اختیارات این نهاد مردمی هم در شورای نگهبان حذف شود.
قانون شوراها هر سال دریغ از پارسال
سال گذشته همزمان با روز شوراها، دولت لایحهای را به مجلس پیشنهاد کرد که برای مدتها اعتراض گستردۀ اعضای شوراهای سراسر کشور را در برداشت. کاظم جلالی، مخبر کمیسیون امنیت ملی و سیاست خارجی مجلس شورای اسلامی که کمیسیون اصلی بررسیکنندۀ قانون شوراها بود، معتقد است، رویکرد عمومی مجلس، تقویت نهاد شوراهاست.
البته وی، هرگونه قضاوت در این باره را به بررسی و اعلام نظر نهایی مجلس دربارۀ اصلاحیۀ ارجاعی از سوی شورای نگهبان موکول و در عین حال ابراز امیدواری میکند که نگاه مجلس به شوراها در راستای تحکیم و تقویت آنها باشد.
جلالی شوراها را تبلور مشارکت مردمی عنوان میکند و میگوید: «باید سرنوشت امور مردم را به خود آنان بسپاریم چرا که هر میزان شوراها تقویت شوند نهادهای دیگر از جمله مجلس که درگیر کارهای کلانتر هستند، آزاد میشوند و میتوانند به وظیفه اصلیشان بپردازند.»
وی که برخلاف بسیاری دیگر از نمایندگان مجلس به شوراها با دید مثبتی نگاه میکند، معتقد است: «شوراها میتواند در کنار مردم به بسیاری از اموری که وظیفه اصلیشان است بپردازند و باید تلاش کرد این نگاه در داخل مجلس تقویت شود و نهایتاً قانونی که در مجلس تصویب میشود در راستای تحکیم جایگاه شوراها باشد.»
مخبر کمیسیون امنیت ملی میگوید: «نباید در این رابطه به عملکرد کنونی شوراها نگاه کرد، زیرا شورا نهادی است که در قانون اساسی با جایگاه بسیار وسیعی دیده شده است و امروز شاهد هستیم که در دنیا همین نوع اداره امور، چجقدر موفقیت برای جوامع دیگر ایجاد کرده است.»
وی تاکید میکند: «باید شوراها را در شرایط فعلی تحمل کنیم، یعنی این مساله که تنها با یک یا دو دوره انتخابات انتظار داشته باشیم که شوراها به لحاظ عملکردی به آن مطلوبی که در ذهن ما هست برسند درست نیست و باید فرصت داد تا شوراها به جایگاه اصلی خودشان ارتقا یابند.»
سخنان این نماینده مجلس در دفاع از شوراها در حالی مطرح میشود که قانون تصویب شده در سال گذشته و در صحن علنی مجلس شورای اسلامی بسیاری از اختیارات فعلی شوراها را از این نهاد سلب کرد به طوری که در ماده «71» قانون شوراها این اختیار به این نهاد مردمی داده شده بود تا اقدام به تشکیل تعاونیها، انجمنها و... در راستای ارتقای اهداف شهر و شهرداری بکنند، اما در قانون اصلاحی کلمه «اقدام به تشکیل ...» به کلمه «هماهنگی در تشکیل...» تغییر پیدا کرد که این موضوع به ادعای مهدی چمران رییس شورای عالی استانها قبلاً هم وجود داشت چرا که به طور مثال تشکیل انجمنهای معتمدان محله در تهران با هماهنگی تمام دستگاههای مربوطه انجام شد. وی میگوید: «شورای نگهبان در این ماده قانونی نظر مجلس را حتی نپذیرفت و با استناد به اصل «100» قانون اساسی که وظایف شوراها را نظارتی عنوان میکند، بدون توجه به سایر اصول قانون در این زمینه اقدام به حذف این ماده قانونی کرد.»
از سوی دیگر، حسین ایمانی جاجرمی عضو هیات علمی دانشکده علوم اجتماعی دانشگاه تهران با ابراز تاسف از محدودیتهای اعمال شده در اصلاحیه قانون شوراها میگوید: «شوراها در قانون اساسی جایگاه مهمی دارند و به عنوان یک رکن در اداره کشور تعریف شدهاند، اما این روزها شاهد تضعیف این نهاد مردمی بیش از گذشته هستیم و تضعیف و تحدید وظایف آنها در نهایت به ضرر کشور تمام میشود.»
در بدنه دولت برخی معتقدند که شوراها بخشی از قوه مقننه هستند، اما ایمانی خلاف این نظر را دارد و میگوید: «شوراها نهادهای منتخب مردم هستند و قانون اساسی آنها را از جنس مجلس دانسته است. یعنی از جنس دستگاههای اجرایی نیست که بتوان گفت، سازمانهای دیگر میتوانند روی آن نظارت داشته باشند.»
شورای نگهبان در آخرین روزهای سال گذشته در حالی قانون شوراها را که از سوی مجلس به این نهاد فرستاد شده بود در دستور کار خود قرار داد که بسیاری از مواردی که خود در شش نوبت قبلی اصلاح قانون شوراها تایید کرده بود، این بار مهر مغایرت با قانون اساسی را بر آن زد و دوباره به مجلس فرستاد. رویکرد اصلی شورای نگهبان در این ایرادات بنا به اظهارنظر کارشناسان تک بعدی تلقی میشود و این شورا متهم به این موضوع است که در نگاه به این قانون اصلاحی تنها به یک اصل قانون اساسی توجه کرده است. چنانچه مهدی چمران میگوید؛ «در قانون اساسی هفت اصل به شوراها اختصاص دارد و نمیتوان تنها با استناد به یک اصل شوراها را محدود کرد.»
وی که این روزها مواضع شوراها را در قبال اظهارات اعضای شورای نگهبان در محدود کردن بیشتر شوراها اعلام میکند، این بار در واکنش تندتری نسبت به گذشته خواستار پاسخگویی شورای نگهبان نسبت به این مساله میشود.
از سوی دیگر رضا طلایی نیک عضو دیگر کمیسیون امنیت ملی و سیاست خارجی مجلس شورای اسلامی در واکنش به این اقدامات به تقسیم کردن ایرادهای شورای نگهبان درباره قانون شوراها میپردازد و میگوید: «برخی از ایرادهای شورای نگهبان مربوط به ابهامهای قانون شوراهاست، برخی محدود کننده شوراها و برخی دیگر هم مربوط به تغییر دیدگاه شورای نگهبان نسبت به گذشته است.»
تغییر دیدگاهی که این نماینده مجلس به آن اشاره میکند مورد اذعان وزیر کشور هم قرار دارد به طوری که مصطفی پورمحمدی هفته گذشته وقتی در مقابل این سوال قرار گرفت که «چرا شورای نگهبان باید تنها با استناد به یک اصل قانون اساسی شوراها را محدود کند و به سایر اصول کاری نداشته باشد»، گفته بود که تغییر نگرش در اعضای شورای نگهبان به وجود آمده چرا که با تغییر این اعضا، آنها تنها به اصل «100» قانون استناد میکنند در حالی که اعضای گذشته این شورا در تایید اصلاحیههای قانون شوراها به سایر اصول قانون اساسی که درباره شوراها بود استنا میکردند.»
طلایی نیک معتقد است که مجلس شورای اسلامی میتواند برای صیانت از نقش شوراها و سیاست کلی نظام در کاهش تصدیگری دولت نسبت به ابهام زدایی از مواردی که شورای نگهبان از قانون شوراها ایراد گرفته است اقدام کند و آن را به مجمع تشخیص مصلحت نظام بفرستد.
ابهام شورای نگهبان در انتخاب شهردار
در حلی که با نزدیکتر شدن به آغاز زمان فعالیت شورای دور سوم، زمزمههای انتخاب شهردار هم شنیده میشود، اما سخنگوی شورای نگهبان اظهارات تازهای مدعی شد با توجه به اصل «100» قانون اساسی انتخاب شهردار کاری اجرایی است و مغایر وظیفه شوراهاست.
این سخنان در حالی عنوان میشود که در سال گذشته انتخاب شهردار به طور مستقیم و با رای مردم در کمیسیون امنیت ملی مجلس شورای اسلامی مطرح شد و به تصویب این کمیسیون رسید، اما با وجود حاشیههایی که این تصمیم به همراه داشت، این تصمیم نتوانست رای کلی نمایندگان خانه ملت را در صحن علنی مجلس به دست آورد و انتخاب شهردار به حالت قبل یعنی انتخاب غیرمستقیم توسط نمایندگان مردم در شوراهای شهر و روستا باقی ماند؛ اما هم اکنون این دید انتخاب مستقیم شهردار که در دنیا معمول است به انتخاب شهردار توسط وزیر کشور که سالهاست در دنیا به فراموشی سپرده شده است تنزل پیدا کرد و شورای نگهبان با این دیدگاه شوراها را محدودتر میکند.
از سویی منصور روشناسی، نایب رییس شورای عالی استانها با اشاره به این که انتخاب شهردار از حقوق طبیعی شوراهاست، میگوید: «با سلب این اختیار که شهردار توسط شوراها انتخاب شود شوراها فقط به نهادی مشورتی تبدیل میشوند که هیچ نقشی را نمیتوانند در ادامه شهر ایفا کنند.»
به گفته روشناسی با سلب این اختیار به شوراها ظلمی مضاعف میشود.
وی همچنین در موضعی متفاوت از آنچه اعلام کرده معتقد است: «گرفتن اختیار انتخاب شهردار از شوراها با تعیین شروطی اقدام خوبی است.»
وی میافزاید: «یعنی حذف اختیار انتخاب شهردار به گونهای باشد که تمام حقوق و اختیاراتی که در قانون برای شوراها در نظر گرفته شده به آنها داده شود چرا که در این صورت شوراها حتی قادر خواهند شد که بهتر از زمان حال بر شهرداریها نظارت کنند.»
روشناسی جایگاه شوراها را با این نگاه در دو سطح و برداشت تفسیر میکند و میگوید: «یک برداشت این است که در تفکر وزارت کشور و دولت، شوراها به عنوان هیات مدیره شهرداریها شناخته میشوند و شورا به عنوان هیات مدیره رییس خود یعنی شهردار را انتخاب میکند، اما برداشت دیگری هم هست که براساس آن اگر شورای نگهبان واقعاً قرار است صرفاً بر شأن نظارتی شوراها تاکید کند، در کنار حذف اختیار انتخاب شهردار حقوق و اختیارات وقایع شورا را که در قانون بر آن تصریح شده به شوراها بدهد.»
چنانچه این عضو شورای عالی استانها معتقد است: «با برداشت دوم که گویا نگاه شورای نگهبان به شوراهاست شهردار را نیز مثل استاندار و فرماندار، وزارت کشور انتخاب خواهد کرد، اما در عوض باید اصلی که در قانون اساسی شوراها را جزو ارکان تصمیمگیری میداند محقق شود تا شورا در تمام امور از جمله امور شهرداری، فرمانداری و استانداری چنانچه قانون تعیین کرده است واقعاً قادر به نظارت باشد.»
وی در توضیح بیشتر اظهارات خود به اصل «6» و «7» قانون اساسی اشاره میکند که طبق آن نظارت جامع و کامل و دقیق و موثر شورا بر حوزه شهر تاکید شده و اصل «103» قانون اساسی نیز تمام مسوولان دولت را ملزم به رعایت مصوبات شوراها میکند.
وی میافزاید: «اگر قرار است با حذف اختیار انتخاب شهردار براساس قانون شورا از شهرداری جدا شود باید براساس همان قانون شورا بر تمام امور شهری نظارت کنند که این موضوع میتواند اتفاق خوبی باشد.»
این موضوع هنوز به طور جدی مطرح نشده است و احتمال دارد مجمع تشخیص مصلحت نظام انتخاب شهردار را به مانند سابق که توسط شوراها تعیین میشدند، تایید کند.
حذف تعیین عوارض سالانه ساخت و ساز و حذف تایید اخذ وام توسط شهرداری از دیگر وظایف شوراها بود که توسط دولت و شورای نگهبان از آنها گرفته شد و شوراها در آغاز فصل جدیدی از فعالیتهای خود در سال جدید و همچنین در دوره جدید فعالیت خود به خزانی زودرس رسیدند.
در هر صورت قانون جدید بعد از طی کردن مراحل خود به زودی ابلاغ خواهد شد و شوراها را چشم انتظار مجلس هشتم میکند تا اصلاح قانون شوراها را برای هشتمین بار و برای ارتقای جایگاه خود در دستور کار خود قرار دهند.