سیدمحمد سیفزاده / وکیل پایه یک دادگستری
قبل از بیان حدود وظایف شورای نگهبان بهتر است ابتدا ترکیب و اهداف این شورا را از نظر قانونی روشن نماییم.
در ترکیب شورای نگهبان به موجب اصل نود و یکم قانون اساسی شش نفر از فقهای عادل و آگاه به مقتضیات زمان و مسائل روز که توسط رهبر تعیین میگردند و شش نفر حقوقدان از میان حقوقدانان مسلمانی که به وسیله رئیس قوه قضائیه به مجلس شورای اسلامی معرفی میشوند، با رأی مجلس انتخاب میگردند. پس تعداد اعضاء شورای نگهبان دوازده نفر بوده که 6 نفر از فقها توسط رهبر تعیین و 6 نفر دیگر از حقوقدانان با معرفی رئیس قوه قضائیه توسط مجلس انتخاب میشوند (هر کدام برای مدت شش سال)
اهداف شورای نگهبان، مطابق صدر اصل نود و یکم قانون اساسی هدف شورای نگهبان باید پاسداری از احکام اسلام و قانون اساسی از نظر عدم مغایرت مصوبات مجلس شورای اسلامی با احکام اسلامی و قانون اساسی باشد.
حدود وظایف شورای نگهبان، بر طبق اصول مختلف قانون اساسی به شرح زیر احصا میگردد:
1- برابر با اصل چهارم قانون اساسی مطابقت یا مخالفت قوانین با موازین اسلامی برعهده فقهای شورای نگهبان گذاشته شده است.
2- حضور در جلسات غیرعلنی مجلس شورای اسلامی جهت اعتبار بخشیدن به مصوبات آن، در صورت تصویب سه چهارم نمایندگان این مجلس (اصل شصت و نهم)
3- اظهارنظر درخصوص مغایرت با عدم مغایرت قوانین عادی با قانون اساسی و اصول و احکام اسلامی (اصول 72 و 96)
4- حضور در مجلس به هنگام طرح یا لوایح فوری و اظهارنظر در مورد آنها (اصل 97)
5- تفسیر قانون اساسی با تصویب سه چهارم اعضا (اصل 98)
6- نظارت بر انتخابات مجلس خبرگان رهبری، ریاست جمهوری، مجلس شورای اسلامی و مراجعه به آراء عمومی و همهپرسی (اصل 99 و 118)
7- حضور در جلسات شورای بازنگری قانون اساسی (بند 1 اصل 177)
به طور کلی وظایف شورای نگهبان بر طبق اصول مختلف قانون اساسی به سه وظیفه تقنینی، تفسیری و نظارتی محدود میگردد.
وظایف تقنینی:
وظایف تقنینی شورای نگهبان منحصر به اصول 4، 69، 72، 94، 96، 97 و بند یک اصل 117 قانون اساسی و به شرح و شرایط زیر میباشد.
1- مصوبات مجلس شورای اسلامی نباید مغایرتی با احکام اسلامی و قانون اساسی داشته باشد. بدینمنظور مصوبات مجلس پس از تصویب به شورای نگهبان ارسال میگردد. پس از وصول مصوبات مجلس، شورای نگهبان میتواند به دو صورت با این مصوبات برخورد نماید:
اولاً در صورت مطابقت مصوبات مجلس با قانون اساسی و احکام اسلامی، آن را تأیید نموده که در این صورت این مصوبات جهت طی مراحل دیگر به مجلس اعاده میگردد، مجلس این مصوبات را به رئیسجمهور ابلاغ نموده و ایشان باید ظرف مدت 5 روز آن را امضا و به مجریان ابلاغ و دستور انتشار قوانین را در روزنامه رسمی بدهد. روزنامه رسمی موظّف است ظرف مدت 72 ساعت پس از ابلاغ آن را منتشر نماید، این قوانین 15 روز پس از انتشار در سراسر کشور لازمالاجرا است مگر آنکه در خود قانون ترتیب خاصی برای موقع اجرا مقرر شده باشد (اصول 4 - 69 - 71 - 72 - 94 - 96 - 97 - 98 قانون اساسی و مواد 1 و 2 و 3 قانون مدنی)
ثانیاً در صورتی که شورای نگهبان مصوبات مجلس را بعضاً یا همه آن را مخالف با احکام اسلامی و قانون اساسی بداند مواد آن را با ذکر دلایل به مجلس شورای اسلامی تذکر میدهد. اگر مجلس تذکرات شورای نگهبان را وارد تشخیص داد و از مصوبات رفع اشکال نموده و به شورای نگهبان اعاده مینماید. این شورا پس از رفع اشکال از قوانین و تأیید مصوبات آن را به مجلس اعاده تا مجلس وفق بند یک آن را به رئیسجمهور ابلاغ نماید. (اصول 4 - 69 - 71 - 72- 94 - 96 - 97 - 98 قانون اساسی و مواد 1 و 2 و 3 قانون مدنی)
اما اگر مجلس شورای اسلامی تذکرات شورای نگهبان را موجه ندانست و بر رأی سابق اصرار ورزید، مصوبه جهت تعیین تکلیف به مجمع تشخیص مصلحت نظام ارسال میگردد، و نظر این مجمع پس از طی مراحل قانونی، دیگر برای طرفین و مجریان و مردم لازمالاتباع است (اصول 4 - 69 - 71 - 72 - 94 - 96 - 97 - 98 و 112 قانون اساسی و مواد 1 و 2 و 3 قانون مدنی)
در این قسمت لازم است روشن نماییم، آیا شورای نگهبان میتواند به لحاظ مغایرت تمام قوانین با احکام اسلامی و قانون اساسی آنها را از اعتبار بیندازد و یا وظیفه شورای نگهبان صرفاً اظهارنظر در چارچوب قوانین تصویبی مجلس شورای اسلامی در چارچوب قانون است. به دیگر سخن آنکه آیا شورای نگهبان حق دارد قوانین گذشته را (اعم از نظام گذشته و مصوبات شورای انقلاب) را از اعتبار قانونی بیندازد. به این سؤال به دو گونه میتوان پاسخ داد.
1- شورای نگهبان به نحو عام و مطلق حق دارد کلیه مصوبات قانونی را به لحاظ مغایرت با احکام اسلام از اعتبار بیندازد. اطلاق و عمومیت این وظیفه از اصل چهار قانون اساسی استنباط و ناشی میشود.
2- شورای نگهبان نمیتواند به نحو عام و مطلق کلیه مصوبات قانون را از اعتبار بیندازد. زیرا: اولاً - تصویب کلیه قوانین صرفاً و انحصاراً برعهده و حق مجلس شورای اسلامی بوده و طلب این حق احتیاج به نص صریح قانون اساسی داشته و مردم و قانون اساسی این حق را به شورای نگهبان تفویض نکردهاند (اصول 71 - 72 - 73 - 74 - 75 - 76 - 77 - 78 - 79 - 80 - 82 - 83 - 84 - 85 - 87 - 88 - 89 - 90 قانون اساسی)
ثانیاً - سمت نمایندگی و حق قانونگذاری به هیچ شخص یا ارگان یا نهادی قابل تفویض نیست، جز در موردی که در اصل 85 تصریح گردیده، این تصریح در مورد قوانین منحصر به کمیسیونهای داخلی خود مجلس به صورت آزمایشی و برای مدت محدود بوده و غیر از آن مجاز نیست، این حساسیت قانونگذار قابل درک است، زیرا:
الف- مردم چنین حقی را به غیر از مجلس شورای اسلامی تفویض نکردهاند، و خروج از این وظیفه برخلاف قانون اساسی و مواد 656 و 663 قانون مدنی بوده و به لحاظ مغایرت با موازین شرعی و قانونی از درجه اعتبار ساقط است.
ب- تفویض حق قانونگذاری به غیر از مجلس شورای اسلامی، موجب اخلال در نظم قانونی دخالت قوا در یکدیگر، تمرکز قدرت در یک نهاد، برخلاف مسیر قانونی، و نهایتاً خروج ملک و ملت از مسیر قانون، و اقتدارگرایی و لغزش به ورطه دیکتاتوری میشود.
ثالثاً - اطلاق و عمومیت اصل چهار بر کلیه قوانین، مربوط به قوانینی است که از طریق سایر اصول در قانون اساسی تصویب شده باشد. این اصل نمیتواند، بدون سایر اصول در نظر گرفته شود، اگر بخواهیم این اصل را بر کلیه اصول حاکم کرده، و تمام اصول قانون اساسی را در چارچوب عام و مطلق اصل چهار مقید و محدود کنیم، دیگر تصویب 176 اصل دیگر قانون اساسی و مقدمه مشروح و مفید آن بیمعنا و عبث و بیهوده است. لذا استدلال فوق با منطق قانونگذاری و اصول حقوقی مغایرت دارد به ناچار باید نظم حاکم بر قانون اساسی را پذیرفت و بر مبنای این نظم، قانونگذاری حق و وظیفه مجلس شورای اسلامی است.
شورای نگهبان حق مخالفت با قوانینی را دارد که از طریق مندرج در قانون اسلامی تصویب شده لذا شورای نگهبان حق ندارد قوانین نظام گذشته و مصوبات شورای انقلاب را از اعتبار قانونی بیندازد. واضح است در صورتی که مجلس شورای اسلامی انجام این امر را ضروری بداند، از طریق تصویب قوانین جدید، نسبت به الغاء یا نسخ صریح یا ضمنی و یا تکمیل آن اقدام خواهد نمود.
رابعاً - به موجب ماده چهار قانون مدنی اثر قانون نسبت به آتیه است و قانون نسبت به ماقبل خود اثر ندارد مگر اینکه در خود قانون، مقررات خاصی نسبت به این موضوع، اتخاذ شده باشد. به نظر قانونگذار عدم تسری اثر قوانین نسبت به گذشته از اصول مسلم حقوق مردم بوده و هرگونه خدشه و محدودیت احتیاج به تصریح در خود قانون دارد. آوردن لفظ خود قانون نیز مزید این مطلب است که اگر مجلس هم خواست شمول اثر قانون را نسبت به آینده محدود نکرده و به گذشته سرایت دهد، باید در همان قانون تصویبی خود، این موضوع را ذکر کند.
خامساً - وظایف شورای نگهبان منحصر به اصول چهار (مطابق استدلال فوق) 72 - 96 - 97 - 98 - 99 و 118 بند یک اصل 177 قانون اساسی بوده و قانونگذار قانون اساسی هیچ حق و وظیفه و اختیاری خارج از این اصول برعهده شورای نگهبان نگذاشته و فعالیت در غیر چارچوب فوق برخلاف قانون اساسی میباشد.
سادساً - با تصویب هر قانون، حقوق و اختیاراتی از مردم سلب یا برای آنان در نظر گرفته میشود، علاوه بر آنکه اثر قوانین نسبت به گذشته ساری و جاری نیست از اعتبار انداختن قوانین در غیرچارچوبی را که قانونگذار در نظر گرفته علاوه بر عیوب فوق، پایمال کردن حقوق مکتسبه مردم است که به موجب قانون برای مردم در نظر گرفته شده، و این حق توسط هیچ نهاد و مرجعی نباید تضییع و پایمال گردد. لذا شورای نگهبان حق ندارد با توسیع غیرقانونی حدود اختیارات و وظایف خود و الغا و یا نسخ قوانین گذشته (مصوبات مجلس شورای ملی و شورای انقلاب) موجب تضییع حقوق مکتسبه مردم گردد.
وظایف تفسیری
تفسیر قانون اساسی به موجب اصل 98 به عهده شورای نگهبان است. در صورتی که این تفسیر به تصویب حداقل 9 نفر از اعضای شورای نگهبان برسد، در چارچوب قانون اساسی اعتبار قانونی داشته و لازمالاجرا است.
وظایف نظارتی
وظایف نظارتی شورای نگهبان به استناد اصول 99 و 118 قانون اساسی نظارت بر انتخابات مجلس خبرگان رهبری، ریاست جمهوری، مجلس شورای اسلامی، مراجعه به آراء عمومی و همهپرسی میباشد.
نظارت در لغت به معنای عمل ناظر و مقام او، مراقبت در اجرای امور، زیرکی، فراست، نظر کردن و نگریستن و نگرش و از لحاظ حقوقی به شخص یا اشخاصی گویند که عمل یا اعمال نماینده شخص یا اشخاص را مورد توجه قرار داده و صحت و سقم آن عمل یا اعمال را به مقیاس معینی که معهود است میسنجد، برای این کار باید اختیارات قانونی داشته باشد. (فرهنگ معین، فرهنگ دهخدا، ترمینولوژی حقوق)
انواع نظارت - نظارت را به استصوابی، اطلاعی، تقسیم و در قوانین مختلف چهار نوع ناظر در نظر گرفته شده، ناظر استصوابی، ناظر اطلاعی، ناظر تصفیه (در هنگام صدور حکم ورشکستگی برای تاجر، دادگاه یک نفر را به سمت ناظر معین میکند، ماده 427 قانون تجارت) ناظر شرکت (که مجامع او را برای نظارت در کارهای شرکت تعیین میکنند) دایره بحث و عمل ما مربوط به دو نوع نظارت اطلاعی و استصوابی است لذا ابتدا تعریف این دو نوع نظارت را مشخص مینماییم:
1- نظارت اطلاعی، که آن را نظرات استطلاعی نیز میگویند، اعمال ناظری است که اعمال نماینده باید با اطلاع او باشد و عدم تصویب او خدشه به عمل نماینده وارد نمیکند (ماده 78 قانون مدنی تعیین ناظر از طرف واقف بر متولّی) ضمانت اجرای چنین نظارتی، مراجعه به دادگاه و اعمال نظارت دقیق بر اعمال متولی و احتمالاً ابطال اعمال غیرقانونی و غیرنظارتی او میباشد (ترمینولوژی حقوق)
2- نظارت استصوابی، این اصطلاح از ماده 78 قانون مدنی به دست میآید، تصویب در این ماده اختصاص به رد و قبول ندارد. بنابراین حتی در مواردی که رد یا قبول مفهوم ندارد، نیز ناظر مذکور صلاحیت دخالت دارد بنابراین اگر متولی که ناظر استصوابی بر او گماشتهاند در دعوی وقف، طرف دعوی باشد ابلاغ اوراق دعوی به ناظر مذکور لازم است چه غرض از تصویب ناظر وقف، حمایت از منافع موقوفه است و لازمه آن این است که اوراق دعوی به متولی و ناظر استصوابی ابلاغ شود و ماده 1235 قانون مدنی نفی صلاحیت ناظر مزبور را در این مورد نمیکند.
زیرا آن ماده وارد مورد اغلب است. لکن چون صلاحیت ناظر مذکور در طول صلاحیت متولی است باید اختیار تصویبی ناظر به حداقل ممکن تنزل کند. یعنی همینقدر که مصالح مورد نظارت را تأمین کند، بنابراین قیاس اقتضا کند. که ماده 141 قانون آیین دادرسی مدنی در حق ناظر استصوابی به همین مقدار محقق میشود و زاید بر این مقدار ضرورت ندارد (ترمینولوژی حقوق) همینطوری که ملاحظه میفرمایید فرض اول صرف نظارت است (نظارت اطلاعی) و فرض دوم دخالت تا حدودی مجاز است که مصالح نظارت را تأمین کند (نظارت استصوابی) بیش از این مجاز و مطابق با موازین قانونی نمیباشد.
حال که ابعاد نظارت از لحاظ لغوی و حقوقی معین گردید، اضافه میکنیم اعمال شورای نگهبان بسیار فراتر از حتی نظارت استصوابی بوده و نوع دخالت قیممآبانه در امور مردم میباشد. به نظر نگارنده نظارت مندرج در قانون اساسی به دلایل زیر از نوع نظارت اطلاعی بوده و خروج از این موازین فاقد وجاهت شرعی و قانونی است. زیرا:
1- نظارتی که در اصول 99 و 118 قانون اساسی به عهده شورای نگهبان گذاشته شده با توجه به اصول 99 و 118 بوده و چنین نظارتی نمیتواند دامنه شمولش توسعه یابد در صورتی که قانونگذار میخواست دخالت شورای نگهبان را مشروع سازد باید با آوردن دخالت، یا نظارت استصوابی موجبات آن را فراهم مینمود.
2- حق نظارت تام و مطلق و دخالت در همه امور از حقوق مردم است در تفویض این حق به وکیل یا نماینده باید محتاط بود، وقتی امر دایر بین حداقل دو فرض است، باید به فرضی عمل کرد که موجب سلب حق کمتر از ذویالحقوق باشد. این اصل مسلم حقوقی است و بنابراین وقتی در قانون اساسی لفظ نظارت بدون هیچ قید و شرطی آمده مراد قانونگذار نظارت اطلاعی بوده و خروج از آن توجیه شرعی و قانونی ندارد.
حال که معلوم گردید، نظارت موردنظر قانونگذار در قانون اساسی نظارت اطلاعی است و اعمال نظارتی شورای نگهبان بسی فراتر حتی از نظارت استصوابی است. ناچار به توضیح این امر میباشیم که مجلس شورای اسلامی هم نمیتواند این نوع نظارت (استصوابی) را با تصویب قانون به شورای نگهبان تفویض نماید. زیرا:
اولاً: این امتیاز، به نص صریح در قانون اساسی داشته و چنین تصریحی در قانون اساسی نداریم با اصول 19، 20، 22، 28، 40 قانون اساسی مغایر است.
ثانیاً: اعمال نظارت استصوابی سلب حقوق از مردم است، به استناد اصل نهم قانون هیچ مقام یا ارگانی حق سلب آزادیهای مشروع مردم را حتی از طریق تصویب قانون ندارد.
نهایتاً اینکه اعمال نظارتی فعلی شورای نگهبان برخلاف موازین حقوقی بوده. قبل از پایان این مقاله ذکر این موضوع نیز خالی از حسن نیست که به طرز تشکیل و ترکیب اعضای شورای نگهبان ایرادات اساسی از منظر دور و تسلسل که بحثی است منطقی و فلسفی وارد میباشد که باید به طور جدی نسبت به رفع آن اقدام نمود.