سیر نزولی کاهش اختیارات شوراها

محمد شریف*

پس از سپری شدن حدود یک دهه از حیات شوراها، این پرسش که آیا این نهاد می‌تواند موجبات تحقق اصل 56 قانون اساسی یعنی حاکمیت مردم به سرنوشت اجتماعی را فراهم آورد یا خیر کماکان در انتظار پاسخ است، برای پاسخ به این پرسش، باید دید که چه عواملی می‌تواند موجبات چنین تردیدی را فراهم آورد و چه نهادهایی در فراهم آوردن آن نقش دارند. نگریستن به چالش‌هایی که در طول حدود یک دهه از فعالیت شوراها موضوع مجادلات بین شوراها و سایر نهادهای حکومتی مرتبط با شوراها، بوده می‌تواند جنبه‌هایی از علل طرح دلواپسی فوق را به نمایش نهد علل موجده این چالش متعدد است و انگیزه‌هایی که مبنای این وضعیت نامطلوب را تشکیل می‌دهد در مجموع به بی‌اعتمادی بین بخش‌هایی از حکومت و مردم و عوارض آن برمی‌گردد. در این نوشتار یکی از عوارض مزبور مورد اشاره قرار می‌گیرد و آن تلاش جهت تبدیل شوراها به زیرمجموعه قوه مجریه است. این نکته که شوراها از  چه جایگاهی در نظام سیاسی کشور برخوردارند، با دقت در اصل 7 و فصل 7 قابل تبیین است، هرچند دیدگاه‌های همسویی در مورد آن وجود ندارد. همچنین گاه موضعگیری قائلین به هر یک از نگرش‌ها به گونه‌ای بوده که عمل آنان نافی دیدگاه‌شان قرار گرفته است و به طور مشخص در عین اصرار و ماندگاری بر اقتدار شوراها و استقلال آنها در برابر قوه مجریه، سازوکارهایی را برگزیده‌اند که مفهومی جز دولتی بودن شوراها نداشته است. حال به ذکر سهم هر یک از نهادهای حکومتی جهت اشاعه دیدگاه دولتی بودن شوراها می‌پردازیم:

1- قوه موسس

قوه موسس همانگونه که از عنوان آن آشکار است، اساس نظام را پی می‌ریزد. به همین لحاظ اوامر و نواهی آن تحت نام «قانون اساسی» قرار می‌گیرد. نظام شورایی در زمره اوامر قوه موسس به شمار می‌آید که از طریق اصول 6 و 7 که از اصول فرادستوری قانون اساسی است و فصل 7 شامل اصول یکصد الی یکصد و ششم، بارز گردیده است.

با این حال کسانی که آخرین ماه‌های حیات سراسر مجاهده مرحوم آیت‌ا... سیدمحمود طالقانی را به خاطر دارند، واقف و آگاهند که فریادهای این چهره تابناک انقلاب اسلامی که در طول استبداد سلطنتی از حبسی به حبس و از رنجی به رنج مسیر پیروزی انقلاب را سپری کرده بود چه نقش تعیین‌کننده‌ای در این امر ایفا نمودند. طنین فریادهای آذرخش گونه‌ وی هنوز از گوش‌هایی که آنها را چون شربتی گوارا نوشیده سترده نشده است. به گونه‌ای که نام شورا با نام وی عجین شده است. دیدگاه ایشان در مورد نظام شورایی معتدل و مبتنی بر ویژگی‌های ساختار کشور ما بود. در مجلس خبرگان قانون اساسی نگرشی ویژه در مورد شوراها وجود داشت. این نگرش را می‌توان در این عبارات که بیانات قبل از دستور یکی از نمایندگان بود، مشاهده کرد: «اگر دولت مرکزی یا هر گروه دیگری در مورد مسائل شورایی برای خود حق وتو قائل شوند، خود به خود مسائل شورایی لنگ مانده است.» (مشروح مذاکرات مجلس، بررسی نهایی قانون اساسی، جلد دوم، ص 980) در کنار این نگرش ویژه که مبین نوعی فدرالیسم است و با ویژگی‌های سیاسی ویژه‌ای نیز سنخیت دارد. این وضعیت گاه تحت عنوان «خودمختاری» خوانده می‌شود و می‌تواند معرض تمایلات برخی دولت‌ها که بروز اغتشاش در منطقه را پی می‌گیرند، قرار گیرد، تا به این طریق وجود حاکمیتی مقتدر را که تمامی سواحل شمالی خلیج‌فارس را تحت سیطره خود دارد، تضعیف نمایند. در کنار آن نگرش ویژه دیدگاه‌های دیگری مشهود بود که فضای ایجاد شده توسط آیت‌ا... طالقانی را که موجب شده بود که مخالفان شوراها از خوف افکار عمومی توان مخالفت نداشته باشند، تحمیلی بر نگرش خود برمی‌شمردند، (همان منبع ـ صفحات 1018 به بعد). ردپای این نگرش را در قانون اساسی به صورت رد حق شوراهای عالی جهت اتخاذ تصمیم در مورد انحلال شوراها و احاله آن به دادگاه عمومی می‌توان مشاهده کرد. به عبارت دیگر به طور مثال اگر شورای اسلامی شهر تهران در اجرای اصل 106 منحل شود مرجع رسیدگی به اعتراض شورا دیوان عدالت اداری است که در اجرای اصول 170 و 173 قانون اساسی به مسوولیت مدنی قوه مجریه رسیدگی می‌کند. به عبارت دیگر شورایی که در اصول 6 و 7 در عرض مجلس شورای اسلامی یعنی یکی از 3 قوه قرار دارد، در اصل 106 در عرض یکی از نهادهای زیرمجموعه قوه مجریه مثلا یک شرکت دولتی قرار می‌گیرد. زیرا شرکت‌های دولتی نیز در اجرای ماده 4 قانون محاسبات عمومی به موجب قانون ایجاد می‌گردند و از این حیث شکایات راجع به آن به دیوان عدالت اداری تسلیم می‌شود.

درک دلیل افول شوراها در قانون اساسی که به ترتیب از اصول فرادستوری تا اصل 106 که در یک روند نزولی مثلا شورای اسلامی شهر تهران را در حکم شورای یک کارگاه قرار داده است با رجوع به مشروح مذاکرات مجلس خبرگان به سادگی میسر است.

2- قوه مقننه

سیری که در قانون اساسی ذکر شد، در قوانین عادی نیز ادامه می‌یابد. ملاحظه ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب خرداد 1375 موید این دیدگاه است. در این ماده حداکثر توجه جهت عدم برخورداری شوراهای شهر از اختیارات ماهوی به کار بسته شده است و هر جا که اختیارات ماهوی شوراهای شهر قابل سلب نبوده و یا امکان اناطه آن به شروط نبوده، مقامات منصوب از سوی قوه مجریه اولی بر آن قرار گرفته‌اند. در مواردی انشای ماده به گونه‌ای مبهم تنظیم شده که ارائه تفاسیر مغایر با اختیارات شورا مسیر خواهد بود. در بند یک این ماده اختیار انتخاب شهردار که انجمن‌های شهر مشخصا از این حق بهره‌مند بوده‌اند، به شوراهای شهر تخصیص یافته، لیکن بلافاصله در تبصره 3 آن این اختیار در حد پیشنهاد متوقف مانده است و معلوم نیست که صدور حکم که امری شکلی و تشریفاتی است، در این تبصره مبدل به امری ماهوی شده یا خیر؟ آیا وزیر کشور و یا استاندار که مقامات انتصابی هستند، می‌توانند با پیشنهاد شورا مخالفت نمایند؟‌ آیا صدور حکم به معنی تنفیذ پیشنهاد شوراهاست و یا اینکه تکلیفی اداری است که عدول یا تاخیر از آن از سوی وزیر کشور و یا استاندار تخلفی اداری است و قابل پیگرد؟ آیا متن بند یک باید در پرتو تبصره تفسیر شود و آیا «انتخاب» در متن بند و «پیشنهاد» در متن تبصره 3 هم معنی  هستند؟ چگونه ممکن است قانونگذار که اسناد لغو بر وی باید قبیح باشد، «انتخاب» را مبدل به «پیشنهاد» نماید؟

این قبیل نارسایی‌های حیرت‌آور در بیشتر بندهای 29‌گانه و تبصره‌های متعدد آن مشهود است و این مقاله تاب تطویل را ندارد. این مورد از باب تمثیل ذکر شد. مقایسه اختیارات شوراهای شهرها با انجمن‌های شهر بازمانده از قوانین رژیم پیشین، بیانگر نگرشی آمیخته با تنگ‌نظری و یا عدم اعتماد نسبت به شوراهای شهر است. توجه به این بندها مدلل می‌دارد که شوراها یا پیشنهاد اصلاحی می‌دهند، یا همکاری می‌کنند و یا اینکه موظف به رعایت آیین‌نامه‌های مالی و معاملاتی شهرداری شده‌اند و یا اینکه تصمیمات آنها منوط به تایید و موافقت وزارت کشور شده است. نهایت اینکه شورا از حق تدوین مقررات جهت نظافت و بهداشت شهر آن هم طبق پیشنهاد شهرداری، تصویب نرخ کرایه تاکسی‌ها، حق نامگذاری معابر و موارد طنزآمیزی از این دست، برخوردارند.

اگر تدوین‌کنندگان لوایحی که منتج به تصویب 29 بند ماده 71 قانون مزبور شده به دستاورد خود بنگرند، شاهد توفیق خود در سلب صلاحیت‌های ماهوی شوراها خواهند شد و نمایندگانی که آن را تصویب نموده‌اند از توفیق خود جهت اعطای مصونیت به نهادهای اجرایی که عملا سکاندار صلاحیت‌های ذاتی شوراهای شهر شده‌اند، بر خود ببالند، لیکن شورایی که در ماده 71 معرفی شده شورایی نیست که طبق اصل 6 قانون اساسی امور کشور باید به اتکای آن اداره شود و طبق اصل 7 از ارکان تصمیم‌گیری کشور به شمار می‌آید و اختیاری برای این شورا منظور نشده تا استانداران، فرمانداران، بخشداران و سایر مقامات کشوری طبق اصل 103 ملزم به رعایت تصمیمات آنها باشند.

3- قوه مجریه

اوج تنزل اقتدار شوراهای شهر را می‌توان در آیین‌نامه اجرایی تشکیلات، انتخابات داخلی و امور مالی شوراهای اسلامی شهرها ملاحظه نمود. طبق ماده 12 این آیین‌نامه مسوولان اجرای ذیربط می‌توانند ضمن اعتراض به مصوبات شوراهای شهر اجرای آن را (به استناد تبصره یک همان ماده) متوقف کنند. طبق ماده مزبور و تبصره یک آن «مسوول اجرایی ذیربط» که مصداق قابل بحثی دارد می‌تواند شورا را از اتخاذ تصمیم باز دارد. این ماده مستند به ماده 80 قانون شوراهای اسلامی کشور (قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات...) می‌باشد با این تفاوت که توقف اجرای مصوبه شورا در آیین‌نامه لحاظ شده است نه در قانون، علی‌الاصول مصادیق مسوولان اجرایی به مسوولان دستگاه‌های اجرایی برمی‌گردد.

بنابراین با توجه به اینکه مسوول اجرایی مصوبات شوراهای شهر، شهردار می‌باشد، بنابراین اگر به این نظر باشیم که مسوول اجرایی به نهادهای زیرمجموعه قوه اجرایی برمی‌گردد باید شهرداران را از شمول آنها خارج برشمریم. از سوی دیگر اگر شهردار را مصداق واقعی «مسوول اجرایی ذیربط» موضوع ماده 12 آیین‌نامه اجرایی فوق‌الذکر و تبصره یک آن برشمریم و برای شهردار این اقتدار را مفروض بدانیم که با اعتراض به هر مصوبه شورای شهر اجرای آن را متوقف کند، عملا شورای شهر را حتی در برابر مجری اصلی مصوبات خود منفعل نموده و آن را در طول شهردار قرار داده‌ایم. گویا فرماندار عملا خود را مصداق منفرد مسوول اجرایی ذیربط قلمداد می‌نماید. چنانچه درصدد احراز واقع از طریق تفسیر لفظی یعنی تفسیر از طریق انشای قانون برآییم، درج واژه «ذیربط» پس از عبارت مسوول اجرایی به این معناست که اجرای مصوبه برعهده یک دستگاه اجرایی نهاده شده است و منحصرا آن دستگاه اجرایی «ذیربط» شمرده می‌شود و مسوول آن صلاحیت اعتراض به آن مصوبه را دارد. این تفسیر با ماده 80 قانون شوراها نیز که ماده 12 آیین‌نامه به آن اشاره نموده همسویی دارد. متن اصل 103 قانون اساسی نیز که علاوه بر استانداران، فرمانداران و بخشداران، سایر مقامات کشوری را که از طرف دولت تعیین می‌شوند، ملزم نموده که از مصوبات شوراها در حدود اختیارات آن تبعیت نموده و‌ آنها را اجرا نمایند با تفسیر فوق هماوایی دارد. به این معنی که چون شهرداران مقاماتی نیستند که از طرف دولت تعیین می‌شوند، بنابراین اولا: فرمانداران مصداق منفرد «مسوول اجرایی ذیربط» که صلاحیت اعتراض به مصوبات شوراهای شهر را دارند، شمرده نمی‌شوند و آنان صرفا در مواردی که مجری یک مصوبه باشند مسوول اجرایی ذیربط قلمداد می‌شوند و ثانیا: شهرداران چون از سوی شوراهای شهر برگزیده می‌شوند نه از سوی دولت، پس آنها نیز مسوول اجرایی ذیربط قلمداد نمی‌شوند و صلاحیت اعتراض به مصوبات شورای شهر را ندارند.

در عین حال توجه به ماده 80 قانون شوراها و آنچه که در عمل جریان دارد این است که اعتراض به مصوبات شوراها آن مصوبه را در سیکلی قرار می‌دهد که اتخاذ تصمیم‌ نهایی در مورد آن برعهده هیات مرکزی حل اختلاف قرار می‌گیرد که ترکیب آن طبق بند «الف» ماده 79 قانون شوراها معین نموده است. این ترتیب نشان می‌دهد که اقتدارات قانونی شوراها از اصل 7 قانون اساسی تا فصل 7 (اصول 100 الی 106) و پس از آن قوانین مصوب مجلس راجع به شوراها و همچنین آیین‌نامه‌های اجرایی آن قوانین، و پس از آن رویه‌های معمول، سیری نزولی را طی می‌کنند. اگر به پاراگراف دوم اصل 7 قانون اساسی توجه کنیم این اصل تعیین حدود اختیارات و وظایف شوراها را به قانون اساسی و «قوانین ناشی از آن» محول نموده است. عبارت «قوانین ناشی از آن» در قانون اساسی منحصرا در مورد اختیارات و وظایف شوراها پیش‌بینی شده است و جز در اصل 7 در هیچیک از سایر اصول قانون اساسی این عبارت درج نشده است. قانون اساسی هرگاه که وظیفه‌ای را برای قوه مقننه در نظر گرفته است، به ذکر «قانون» بسنده نموده است. ملاحظه انشای اصول 33،32،25،24،22،8 و اصول متعدد دیگر قانون اساسی مبین این امر است و صرفا اصل 7 عبارت متفاوت «قوانین ناشی از آن» را به کار برده است. این تعبیر بیش از یک تعارف نیست و برداشت آن حداکثر این است که صلاحیت قوه مقننه در خصوص وضع قانون در مورد شوراها را محدود نماید که این امر با توجه به انشای اصل 71 قانون اساسی که صلاحیت مجلس شورای اسلامی را محدود در قانون اساسی نموده است، تحصیل حاصل است. در عمل نیز قانونگذاری در مورد شوراها مسیری را طی نموده که با تعارف مندرج در عبارت «قوانین ناشی از آن» تخالف دارد.

در حال حاضر بحث‌هایی که در مورد اصلاحات احتمالی در قانون شوراها جاری است دلالت دارد که سیر کاهش اختیارات شوراها کماکان در کانون توجه قرار دارد.