رییس‌جمهوری به مجلس «امضا» نداد

محمدصادق درویشی
در روزهای پایانی مجلس هشتم، با انتشار گزارش نظارت بر ابلاغ و انتشار قوانین مجلس بار دیگر یک مساله حقوقی و چالش های آن، مورد توجه قرار گرفته است: در صورت استنکاف رییس جمهوری از امضا و ابلاغ قوانین راه حل خروج از بحران چیست؟
طبق گزارش مذکور، مجلس هشتم جمعا 298 مصوبه داشته است که رییس جمهوری کمتر از 8 درصد آنها را به موقع جهت درج در روزنامه رسمی ابلاغ کرده است. طبق اصل 123 قانون اساسی، رییس جمهوری موظف است مصوبات مجلس را پس از طی مراحل قانونی و ابلاغ به وی، امضا کند و در اختیار مسوولان اجرایی بگذارد. بالغ بر 80 درصد مصوبات با تاخیر ابلاغ شده است و 10درصد مصوبات یعنی 26 مصوبه اساسا توسط رییس جمهوری ابلاغ قانونی نشده است. این گزارش گویای دو اتفاق نادر در ساختار حقوقی جمهوری اسلامی ایران است: ضریب 92 درصدی انحراف از قانون در راستای ابلاغ به موقع و درج در روزنامه رسمی کشور و دیگری 26 مورد روشن، نقض قانون اساسی که با استنکاف از امضای قوانین توسط رییس جمهوری به وقوع پیوسته است.
عقبه استنکاف از امضای قوانین به سال 59، 60 و دوران ریاست جمهوری اول باز می گردد: آنجا که نخستین رییس جمهوری اسلامی خود را «ماشین امضا» ندانست و از ابلاغ قوانین سر باز زد. در آن دوران بنی صدر حتی به ماهیت قوانین نیز ورود پیدا کرد و این بیان از او شنیده شد که: این قانون را قبول ندارم. نتیجتا قانون عادی به کمک قانون اساسی شتافت و رییس جمهوری را با شرایطی ملزم به امضا می کرد. در صورت استنکاف وی، رییس مجلس خود راسا قانون را به روزنامه رسمی جهت لازم الاجرا شدن ابلاغ می کرد. این راه حل برای خروج از بن بست عدم امضا توسط رییس جمهوری همچنان پابرجاست و در ماده 1 قانون مدنی به آن اشاره شده است.
26 مصوبه یی که احمدی نژاد از امضای آنها سر باز زد نیز به همین ترتیب ابلاغ شدند. شاید ابتدا باید به این سوال پاسخ گفت که: با وجود استعداد عدم امضا توسط روسای مجریه، چرا قوانین اساسی غالب کشورها اصرار بر امضا و ابلاغ توسط رییس جمهوری دارند؟ به نظر می رسد پاسخ این سوال را باید در تاثیر عمیق اصل تفکیک قوا در نهضت دستورگرایی (قانون اساسی نوشته) جست وجو کرد. تفکیک قوا با هدف سرشکن کردن قدرت سیاسی، ابلاغ و دستور برای اجرا را خارج از شان قوه مقننه می داند و این از صلاحیت های رییس قوه مجریه است. قانون اساسی جمهوری اسلامی هم از دیگر کشورها مستثنا نبوده و با بیان خاص خود در اصل 57 و در بیانِ قوای سه گانه حاکمیت: مقننه، مجریه و قضاییه تصریح دارد که این قوا مستقل از یکدیگرند.
پس اصل تفکیک قوا را می توان مبنایی برای صلاحیت رییس جمهوری در امضای قوانین دانست. با متمایز کردن صلاحیت اختیاری از صلاحیت تکلیفی، در بعضی از کشورها نوعی صلاحیت اختیاری برای ریاست جمهوری در نظر گرفته شده است. این حق که به هیچ وجه مطلق نیست، در رژیم های پارلمانی با عنوان «حق مناقشه در قانون» و در رژیم های ریاستی «حق وتوی تعلیقی» شناخته می شود. اما در قانون اساسی جمهوری اسلامی و آنچه از اصل 123 فهمیده می شود، صلاحیت از نوع تکلیفی آن است: «رییس جمهور موظف است مصوبات مجلس یا نتیجه همه پرسی را پس از مراحل قانونی و ابلاغ به وی امضا کند و برای اجرا در اختیار مسوولان قرار دهد».
تنها قیدی که در این اصل آمده و می تواند محل بحث باشد، این است که مصوبات قانونی «پس از طی مراحل قانونی» به رییس جمهوری ابلاغ شده باشد. به نظر می رسد این قید تنها به لحاظ شکلی می تواند به رییس جمهوری امکان خودداری از امضا را بدهد. برای مثال اگر مصوبات به شورای نگهبان فرستاده نشود، در این صورت عنوان «قانون» اساسا صدق پیدا نمی کند که امضا یا عدم امضای ریاست جمهوری موضوعیت پیدا کند. پس ورود به ماهیت قوانین عادی و ایراد خلاف قانون اساسی بودن آنها به وضوح از شان قوه مجریه و رییس جمهوری خارج است. زمانی که مصوبه یی با تصویب مجلس و تایید شورای نگهبان یا طریق دیگر پیش بینی شده در قانون اساسی یعنی تصویب مجمع تشخیص مصلحت نظام، به رییس جمهوری ابلاغ شد، راه دیگری جز امضای قانون و ابلاغ آن پیش پای رییس جمهوری دیده نمی شود.
با این حال اگر رییس جمهوری به وظیفه قانونی اش عمل نکند، تکلیف چیست؟ و چطور می شود از بن بست به وجود آمده رها شد؟ برای خروج از بحران هایی که کشور در ابتدای دهه 60 با استنکاف یا تاخیر در امضای قوانین دچار می شد ماده واحده قانون تعیین مهلت قانونی جهت اجرای اصل 123 قانون اساسی مصوب شد. بعدها امکان اینکه رییس مجلس بتواند در صورت استنکاف رییس جمهوری از امضای قانون، آن را به روزنامه رسمی ابلاغ کند، در ماده1 قانون مدنی گنجانده شد. مساله تشریفاتی با تنفیذی بودن امضای رییس جمهوری ریشه در همین بحث دارد. با اعتقاد به تشریفاتی بودن امضای رییس جمهوری که از قانون اساسی و اصل 123 آن و همچنین مذاکرات خبرگان تدوین قانون اساسی برمی آید امضای رییس جمهور تغییری در ماهیت مصوبه قانونی ایجاد نمی کند و صرفا امری تشریفاتی است.
از سوی دیگر طبق اصل 94 قانون اساسی شورای نگهبان اگر در مهلت مقرر پاسخی به مصوبه مجلس ندهد، مصوبه قانونی و لازم الاجرا خواهد بود. به طریق اولی رییس جمهوری نیز با تاخیر و استنکاف سوای تخلفی که مرتکب می شود نمی تواند در مقابل وضع قانون بایستد. در مجموع و با توجه به سیاق اصول مربوط به تقنین در قانون اساسی، تشریفاتی بودن امضای ریاست جمهوری تا حدودی واضح به نظر می رسد. اما در این میان، پرداختن به یک نکته حقوقی لازم است: در حالی که امضای ریاست جمهوری در فرآیند وضع و اجرای قانون ضروری است و در قانون اساسی ضمانت اجرایی برای عدم امضای رییس جمهوری مشخص نشده است، به نظر می رسد قانون عادی نمی تواند مقرره قانون اساسی را (هرچند در شرایطی خاص) نقض کرده و ابلاغ توسط رییس مجلس را جایگزین کند.
هرچند اگر همین راه حل به ظاهر حقوقی نبود، عاقبتِ 26 مصوبه مجلس هشتم که رییس جمهوری در طول مجلس هشتم از امضای آنها سر باز زد، معلوم نمی شد. (مصوباتی همچون قانون اصلاح قانون نفت مصوب تیر90، قانون زکات مصوب آبان90، قانون ارتقای سلامت اداری و مبارزه با فساد مصوب اردیبهشت 87، قانون تفسیر ماده 12 قانون هدفمند کردن یارانه ها درباره منابع حاصل از اجرای هدفمندی یارانه ها و... قوانینی هستند که با دستور رییس مجلس در روزنامه رسمی منتشر و لازم الاجرا شده اند.) با این حال وضعیتی که رییس جمهور از امضا سر باز زند و رییس مجلس راسا اقدام کند که البته روش مناسبی به نظر می رسد، باید در قانون اساسی پیش بینی می شد.
با این تفاسیر امضا و ابلاغ قوانین مانند دیگر وظایف مصرح در قانون اساسی برای رییس جمهوری الزامی است و استنکاف از آن، تخلف محسوب می شود. در رابطه با تخلف رییس جمهوری از وظایف قانونی خود در قانون اساسی، دو راه استیضاح توسط نمایندگان و رسیدگی قضایی توسط دیوان عالی کشور بیان شده است. به نظر می رسد نبود و کار نکردن ضمانت اجرایی محکم برای تخلف از وظایف رییس جمهوری، خود یکی از عوامل رواج قانون گریزی و تخلف باشد: مساله یی که در عدم تحویل به موقع لایحه بودجه و سیر صعودی تاخیرهای آن نیز شاهد بودیم. در حالی که اگر دستگاه های ذی ربط یعنی مجلس شورای اسلامی و دیوان عالی کشور در مواقع تخلف جدی تر نشان می دادند، نیاز به راهگشاهای غیرحقوقی هم پیدا نمی شد. دخالت رییس مجلس در امضا و ابلاغ قوانین اگرچه در مواردی مفید بوده است اما خود، مولود و میوه عدم رسیدگی به تخلفات رییس جمهوری است.
مجلس هشتم تا دو ماه دیگر به پایان می رسد و مجلس نهم با سال پایانی دولت احمدی نژاد منطبق می شود. تجربه نشان داده است که مجلس های نو، با دولت های کهنه مدارا می کنند تا سال آخرشان تمام شود اما باید دید پس از ریاست جمهوری هشت ساله احمدی نژاد، رییس جمهوری بعدی حاضر می شود که تمام قوانین را مو به مو و در مهلت مقرر امضا و ابلاغ کند؟ و لایحه بودجه را 15 آذرماه به مجلس ببرد؟ و اعتبارات قانونی را تمام و کمال تخصیص بدهد و... باید صبر کرد و تماشا کرد: میراث دولت نهم و دهم.