وضعیت عمومی مناطق
فدراسیون روسیه متشکل از 88 واحد جغرافیایی(1) است که براساس جایگاه، حوزه و میزان اختیارات در شش سطح مختلف طبقهبندی شدهاند.(2) بحث حوزهی اختیارات و نحوهی توزیع قدرت بین مناطق با یکدیگر و میان مرکز و مناطق از دیرباز محل کشمکش بوده است. در دههی 70 (90م) فدراسیون روسیه به دلیل بحرانهای ناشی از فروپاشی شوروی و ضعف حکومت مرکزی به «روسیهی مناطق»(3) تبدیل شده بود. یلتسین و داعیههای آزادیطلبانه و دموکراتیکخواهانهی او در تشدید این وضعیت تأثیر مؤثر داشت. او ضمن مردود دانستن سیاست تمرکز مقامات مناطق را ترغیب میکرد تا حد ممکن حوزهی استقلال خود را افزایش دهند. کمکهای مالی «گزینشی» به برخی مناطق و امضای موافقتنامههای دوجانبه با تقریباً نیمی از 89 منطقه از جمله سیاستهای انبساطی یلتسین در این راستا بود که با هدف مشخص کردن حوزه اقدام سیاسی و اقتصادی هر منطقه زیر عنوان موافقتنامههای تقسیم قدرت با مناطق انجام گرفت.
مجموعهی این عوامل اسباب کاهش اقتدار دولت مرکزی و توانیابی قابل ملاحظهی مناطق به ویژه کسب حق انتخاب مستقیم فرمانداران خود (از سال 1375) را فراهم آورد که به همین واسطه از دورهی زمانی سالهای 1378 – 1370 به دورهی طلایی مناطق یاد میشود.(4) در این دوره به دلیل ضعف حکومت مرکزی، مقامات مناطق حتی اجازهی تخطی از قانون اساسی و قوانین فدرال را به خود میدادند (5) و تلاش مسکو برای مدیریت چالشهای خود با مناطق تنها معطوف به چانهزنی و مذاکره بود.(6)
با به قدرت رسیدن پوتین و تأکید او بر اعادهی نظم به روندهای سیاسی، اقتصادی و اجتماعی، رابطهی مرکز و مناطق به نحو محسوسی دستخوش تغییر شد. آشفتگیها و چالشهای عدیدهی دورهی پس از شوروی و سیاستهای نابسامان یلتسین دستآویز مناسبی برای پوتین و «سیلاویک»های(7) کرملین برای پیگیری راهبرد تمرکز قدرت خود بود. پوتین به تکرار و به روشنی تأکید کرده بود که ایجاد دولتی قدرتمند از اصول اساسی شیوهی حکومتمداری او است و تمرکز قدرت در دولت کارآمدترین سازوکار رفع مشکلات و نابسامانیها و مهمترین اصل توسعهی روسیه در مرحلهی گذار است. او بر این اساس از ابتدای به دست گرفتن قدرت عزم خود برای ایجاد دولتی متمرکز را جزم و با تأکید بر ارجحیت «دیکتاتوری قانون» بر «حاکمیت قانون»، در مدتی نسبتاً کوتاه از طریق اصلاحات از «بالا» راهبرد تثبیت و تمرکز قدرت را تا حد قابل ملاحظهای به انجام رساند.(8)
او براساس این رویکرد با ایجاد «دیوانسالاری در دست حاکمان» و نظام سلسلهمراتبی انعطافناپذیر، با اعمال عمودی قدرت مجال رفتارهای مستقل از سوی کنشگران مختلف از جمله مناطق را محدود کرد. پوتین براساس رویکرد تمرکز قدرت خود در روندهای مختلف تصمیمسازی نوع رابطهی خود با کنشگران نهادی، مدنی و نقشی را بر تحصیل اجماع دستوری از طریق کنترل سلسله مراتبی راهبردها و حوزههای عمومی و چانهزنی محدود در تاکتیکها و حوزههای موضوعی مبتنی کرد. زیر این شرایط هر چند در مقاطعی و به برخی کنشگران از جمله مناطق اجازه چانهزنی محدود داده شد، اما پوتین به صراحت فهمانده بود که رئیسجمهور آخرین تصمیمگیرنده است.(9)
تحدید حضور سیاسی مناطق در دورهی پوتین
پوتین در راستای راهبرد تمرکز قدرت خود انجام اصلاحات در ساختار فدرالی را ضروری اعلام و دلیل آن را جلوگیری از آشوبها، هرج و مرجهای قومی، حفظ ماهیت فدرالی کشور و ایجاد فضای واحد قانونی، سیاسی، امنیتی و اقتصادی اعلام کرد. به اعتقاد او باید شرایطی ایجاد میشد که هر شهروند روسیه چه در مسکو و چه در دورترین نقطه این کشور از حقوقی یکسان برخوردار گردد و راهکار این منظور اتخاذ روش یکنواخت برای تدوین و اعمال قوانین از سوی نهادهای منطقهای بود. پوتین تحقق عملی این هدف را تنها در سایهی احیاء زنجیرهی عمودی اقتدار و اعمال سیاستهای یکسان در سراسر فدراسیون با مرکزیت مسکو ممکن میدانست و برای عملیاتی کردن آن سه هدف را مطمح نظر قرار داد؛
1ـ اصلاح شورای فدراسیون و ایجاد شورای جدید زیر کنترل دولت
2ـ تضمین اختیارات جدید برای دولت از جمله امکان عزل فرمانداران مناطق و انحلال پارلمانهای منطقهای
3ـ جلوگیری از وضع قوانین مغایر با قانون اساسی و قوانین فدرال از سوی مناطق (10)
کرملین سازوکارهای مختلفی را برای انجام این منظور به کار گرفت و گام اول را با ابلاغ فرمانی در شهریور 1379 که طی آن روسیه به 7 فرامنطقه(11) (طبق نواحی هفتگانهی نظامی آن، تقسیم میشد) آغاز کرد.(12) در رأس هر یک از این نواحی نمایندهی ویژهی رئیسجمهور منصوب شد که وظیفهی اصلی او احیاء و تحکیم «زنجیرهی عمودی قدرت» و اجرای سیاستهای دولت بود. پنج نفر از این هفت نماینده از طیف «سیلاویک»های کرملین بودند که مستقیماً از سوی رئیسجمهور منصوب، زیر نظارت او فعالیت و مستقیماً به او پاسخگو بودند و عضویت غیر دائم شورای امنیت را نیز در اختیار داشتند. آنها از سوی پوتین کلیهی اختیارات لازم برای نظارت بر اقدامات مقامات محلی را داشتند و باید براساس قوانین فدرال و منطقهای به ایجاد فضای «واحد قانونی» اقدام میکردند.(13)
گام دوم کرملین برای اصلاحات در مناطق تغییر ترکیب شورای فدراسیون بود که از طریق تغییر قانون انتخابات این شورا و لغو عضویت مستقیم فرمانداران مناطق در آن عملی شد. با اجرایی شدن این قانون اکثر نمایندگان شورای فدراسیون تغییر و به تبع آن قدرت مناطق برای نفوذگذاری از این طریق کاهش یافت. اکثر فرمانداران مناطق شهامت مخالفت با این قانون را نداشتند، اما نیکلای فئودوروف (14) فرماندار چوواش (15) این لایحه را نقض قانون اساسی دانست، اما دادگاه قانون اساسی این ادعا را رد کرد.(16)
تغییر قانون انتخابات فرمانداران مناطق با هدف کاهش قدرت آنها در ساختار سیاسی تلاش دیگر کرملین برای اصلاحات در سطح مناطق بود که با استفاده از عدم تصریح نحوهی این انتخاب در قانون اساسی و واگذار کردن آن به قوانین فدرال و ارائهی لایحهای از سوی دولت برای انتخاب مستقیم فرمانداران مناطق از سوی رئیسجمهور و تصویب آن در آذر 1383 از سوی مجلسین عملی شد.(17) هر چند تیرماه 1387 بحثهایی از سوی مینتی میرشایمیف (رئیسجمهور تاتارستان) و مرتضی رحیموف (رئیسجمهور باش کوردستان) در خصوص ضرورت لغو قانون انتخاب مقامات مناطق از سوی رئیسجمهور و حق وی به انحلال پارلمانهای محلی مطرح شد، اما این امر با مخالفت مسکو و شماری از رهبران مناطق مواجه و رد شد.(18)
کرملین در اقدامی دیگر اعتبار 42 توافقنامهی دو جانبه دولت فدرال با مناطق که در دورهی یلتسین به امضاء رسیده و به اعتقاد دولت فضای واحد قانونی را با مشکل مواجه کرده بود، مورد تردید قرار داد و تا سال 1382 حدود 30 مورد از آنها را لغو کرد. پس از آن نیز دولت با انجام اقداماتی کلیهی منافذ نفوذ مقامات محلی به کمیسیونهای انتخاباتی، دادگاهها و وزارت کشور را محدود کرد.(19) سیاست پوتین برای کاهش قدرت فرمانداران مناطقی که به راحتی حاضر به تسلیم در برابر اقتدار مرکز نبودند، برگزاری انتخابات «فرمایشی» بود. در این فرایند کاندیداهای مناطقی که به هر دلیل مورد تأیید کرملین نبودند، از جمله در جمهوریهای کورسک، اینگوش و چچن رد صلاحیت شده و از مشارکت آنها در انتخابات ممانعت به عمل آمد.(20)
مورد دیگر اعمال فشارهای مالی به مناطق از طریق تصویب قانونی در سال 1379 بود که طبق آن مقامات محلی موظف شدند پنجاه درصد درآمدهای مالیاتی خود را به خزانهی فدرال واریز نمایند که این امر نیز در تحلیل بیش از پیش استقلال مقامات مناطق مؤثر بود.(21)
مناطق و سیاست خارجی
میزان پویایی مناطق در حوزهی سیاست خارجی تا حدود زیادی به ویژگیهای فرهنگی، تاریخی، ژئوپولیتیکی، اجتماعی و اقتصادی آنها بستگی دارد که معمولاً ترکیبی از عوامل هم پیوند از جمله سه موضوع کلی زیر در این رابطه حائز تأثیر است:
ـ وضعیت عمومی منطقه (وجود و یا فقدان ساختارهای قدرتمند اجتماعی، اقتصادی و سیاسی از جمله وجود ذخایر و منابع طبیعی، میزان توسعهی صنعتی و ساختارهای پیشرفتهی اقتصادی)(22)
ـ جایگاه منطقه در ساختار فدراسیون (نوع روابط مسکو و منطقه اعم از رسمی ـ طبق قانون اساسی ـ و غیر رسمی)(23)
ـ موقعیت ژئوپولیتیکی منطقه (مجاورت با مرزهای سرزمینی، مناطق بحران، وضعیت راهبردی و نظامی آن)(24)
در میان عوامل بازگفته، توانمندیهای اقتصادی و مؤلفهی تجربهی تاریخی مناطق در تعیین دامنهی تأثیر آنها در حوزهی سیاستگذاری خارجی از سایر مؤلفهها مهمتر به نظر میرسد. به عنوان نمونه نظریهی پراشای شرقی(25) که تا قبل از سال 1324 وجود خارجی نداشت، در حال حاضر مؤلفهای حائز تأمل در تلاش کالینینگراد برای همگرایی با اروپا محسوب میشود. این منطقه که در حال حاضر بین کشورهای عضو اتحادیهی اروپا قرار گرفته، در مواردی نشان داده که به دور از فشارهای مسکو و پایتختهای اروپایی به دنبال برقراری رابطهای متعادل با هر دو طرف است. مقامات این منطقه تلاش میکنند از این نظریه برای تقویت روابط خود با کشورهای غربی به ویژه آلمان و توسعهی اقتصاد و صنعت گردشگری خود استفاده کنند.
برای مناطق شرق دور نیز خاطرهی جمهوری شرق دور(26) (1301 - 1299) برای ایجاد روابط نزدیکتر با ژاپن و ایالات متحده که در آن دوره از اولویتهای سیاست خارجی جمهوری مذکور بود، توجیهی تاریخی محسوب میشود.(27)
مؤلفهی هویت و نوع تعریف مناطق از موقعیت و وضعیت خود نیز عاملی مهم در نحوهی حضور آنها در حوزهی روابط خارجی است. به عنوان مثال تصوّر «روسی بودن» وجه غالب درک نخبگان و رسانههای مناطق جنوبی است، حال آن که گفتمان منطقهای مناطق مرزی غرب روسیه همیشه در راستای گفتمان ملی نیست. بر همین اساس در فرآیند توسعهی ناتو به شرق احساسات ضد غربی در مسکو و مناطق جنوبی نسبت به مناطق غربی که با اعضاء جدید ناتو هممرز شدهاند، بروز بیشتری داشته است.(28) در این میان مناطق مرزی به واسطهی موضوعاتی از جمله قاچاق اسلحه، مواد مخدر و انسان، تروریسم، مهاجرت، کشمکشهای مرزی، مشکلات اقتصادی و زیستمحیطی با موضوعات خارجی بیش از سایر مناطق درگیر هستند.
مجموعاً 47 منطقهی روسیه از خشکی و دریا با کشورهای خارجی مرز مشترک دارند که به طور طبیعی هرگونه رابطهی دوستانه و یا خصمانهی مسکو با کشورهای هممرز این مناطق میتواند در نوع وضعیت آنها تأثیر مستقیم داشته باشد. این مسئله به ویژه در خصوص مناطق مرزی شرق دور (مجاور چین و کره و ژاپن)، مناطق شمالغرب و شمال قفقاز ملموستر است.(29) به عنوان مثال تعاملات اقتصادی دولت فدرال با قدرتهای اقتصادی شرق آسیا باعث پویایی اقتصاد مناطق سیبری و شرق دور از جمله خاباروفسک و پریمورسکی با ژاپن، چین و کره جنوبی، ساخالین با کره جنوبی و ژاپن و آمُور با چین شده و ارتقاء سطح توسعهی این مناطق را به همراه داشته است.(30)
مناطق و سیاستگذاری خارجی در دورهی پوتین
خلال دههی 70 (90م) مقمات مناطق با استفاده از ضعف ساختاری و اجرایی مرکز اقدام به گسترش فضای نفوذ خود در حوزه سیاست خارجی کردند. این امر اسباب شکلگیری پدیدهای به نام «منطقهای شدن»(31) سیاست خارجی شد که عبارت از تقاضای فزاینده مناطق به بسط حوزهی تأثیر و نقش خود در تصمیمسازیها در این حوزه بود. در این دهه مناطق با استناد به قانون اساسی فدرال و قوانین اساسی خود اقدام به توسعهی روابط خارجی خود با سازمانها و دولتهای خارجی کردند(32)، از دخالت و ابراز نظر در خصوص موضوعات بینالمللی هیچ ابایی نداشتند(33) و مشارکت در این عرصه را حق مسلم خود میدانستند.(34)
این موضوع تا به آنجا پیش رفته بود که در برخی مقاطع مسکو نمیتوانست موافقتنامهای را با کشورهای همسایه که به نحوی با منافع مناطق مرزی آن ارتباط داشت، حداقل بدون مشورت با مقامات آنها امضاء کند. معمولاً مقامات مناطق در مذاکرات مرتبط با این موافقتنامهها حضور داشتند و اعمال تأثیر میکردند. به عنوان مثال یوگنی نازدراتنکو(35) فرماندار منطقه پریمورسکی در نشست نخستوزیران عضو اَپک در مالزی، پریماکف (نخستوزیر وقت) را همراهی میکرد.(36) ایگور فاخات دینوف(37) فرماندار ساخالین نیز در مذاکرات دو جانبهی مرزی بین روسیه و ژاپن در مورد جزایر مورد منازعهی کوریل شرکت و تأثیر داشت.(38) در این رابطه جمهوری تاتارستان پیش رو بود و مناطق دیگر این جمهوری را به عنوان الگو در توسعهی روابط خارجی خود مورد توجه قرار میدادند.(39)
زیر این شرایط در سال 1378 یازده منطقه در کشورهای خارجی و در مقابل شماری از کشورها در برخی مناطق به منظور تسهیل تجارت خارجی و ایجاد فضای مناسب سرمایهگذاری اقدام به تأسیس نمایندگی کرده بودند.(40) مسکو با گسترش روابط خارجی مناطق تا زمانی که با قوانین اساسی و فدرال تعارض نداشت، مخالفت نمیکرد و حتی برخی فعالیتها از این دست را که در راستای منافع ملی تشخیص میداد (از جمله اقدام دمیتری آیتسکف(41) فرماندار منطقهی ساراتف(42) برای توسعهی روابط با اکراین) را ترغیب میکرد.(43)
در دورهی پوتین این وضعیت و به عبارتی دخالت فزایندهی مناطق در حوزهی سیاست خارجی به نحو محسوسی معکوس شد. سیاست خارجی روسیه از «منطقهای شدن» فاصله گرفت و اصل تمرکز به عنوان مؤلفهای مهم در سیاستگذاری و تصمیمسازی در این حوزه مسلط شد. کرملین بیش از این اجازه رفتارهای مستقلانه در حوزه سیاست خارجی را به مناطق نداد و بر ضرورت تنظیم مناسبات و موافقنامههای خارجی مناطق در راستای خطوط کلی تعیین شده از سوی کرملین تأکید کرد. همان طور که اشاره شد تشدید راهبرد تمرکز قدرت، تقویت سلسله مراتب عمودی اقتدار و اعمال کنترل دولت بر منابع اقتصادی مناطق از جمله مهمترین اسبابی بود که توان مناطق برای اعمال دخالت در حوزهی سیاست خارجی را به نحو قابل ملاحظهای تحلیل برد.
به عنوان نمونه در سال 1383 ویکتور ایشایف فرماندار منطقهی خاباروفسک که پوتین را در سفر به پکن همراهی میکرد، بدون توان ابراز هرگونه مخالفتی شاهد امضای موافقتنامهی مرزی میان روسیه و چین بود که براساس آن جزیرهای نزدیک خاباروفسک به چین واگذار میشد.(44) با وجود اینکه پوتین در اولین نشست شورای دولتی(45) در تیر 1382 بر این نکته تأکید کرد که سیاست خارجی سرگرمی نخبگان کرملین نیست و برای تدوین سیاست خارجی جامع، منسجم و قدرتمند باید همه شهروندان و همهی اجزاء فدراسیون از جمله مقامات محلی و منطقهای مشارکت داشته باشند، اما سیر تحولات و تأکید همزمان او در این نشست بر ضرورت عطف سیاست خارجی به منفعت همهی شهروندان حکایت از دیدگاههای تمرکزگرای او در سیاستگذاری خارجی داشت.(46)
زیر این شرایط در دورهی وی دامنهی تأثیر مناطق در حوزهی سیاست خارجی تنها به نفوذگذاری کماثر بر تصمیمسازیهای دولت در حوزهی تجارت خارجی محدود شد. واقعیتها نیز حاکی از آن است که علیرغم تأکید آلکسی لاوروف (47) رئیس اداره بودجهی وزارت دارائی بر این نکته که؛ «در حوزهی اقتصاد خارجی دولت زیرساختها را برای استفاده مناطق مهیا میکند و این مناطق هستند که باید از این فرصتها بهرهبرداری کنند»، مسکو تنها تصمیمساز در این حوزه بود و تصمیمگیری در خصوص اینکه چه شرکت خارجی، در کجا، با چه شرایطی و در چه حجمی فعالیت اقتصادی داشته باشد کاملاً زیر هدایت آن انجام میشد.(48)
اما نکتهی حائز تأمل اینکه پدیدهی منطقهای شدن سیاست خارجی روسیه در دورهی پوتین نیز به طور کلی قابل حذف نبود و ضرورت توجه به حق مناطق در دخالت امور خارجی مرتبط با منطقهی خود، جنبهی منطقی سهمخواهی آنها در مشارکت در سیاست خارجی بود. براساس آمارها در سال 1381 حدود 82 منطقه در فدراسیون روسیه با شرکای خارجی خود در 77 کشور ارتباط مستقیم و غیر مستقیم داشتند و 74 دفتر نمایندگی مناطق در کشورهای خارجی فعال بوده است.
لذا به نظر میرسد کرملین نمیتواند بطور کامل تمایل مقامات متنفذ منطقهای از جمله شایمیف و یوری لوژکف (شهردار مسکو)(49) را در دخالت در امور خارجی زیر کنترل بگیرد. برای مثال جمهوری تاتارستان در سال 1381 حدود 68 موافقتنامهی بینالمللی با طرفهای خارجی خود امضاء کرده بود که 43 مورد آنها «ترانسورس» و موافقتنامههایی شبیه به موافقتنامههای دولت مرکزی با کشورهای خارجی بود.(50) در موردی دیگر لوژکف در سال 1385 بدون هماهنگی با مقامات مسئول، استقلال منطقهی جداییطلب آبخازیای گرجستان را مورد شناسایی قرار داد، که این امر برای وزارت خارجه مشکلاتی را به همراه داشت.(51)
نتیجهگیری
هرچند مناطق در دورهی پوتین قادر به پیگیری سیاست خارجی «شبه مستقلی» که در دورهی یلتسین آنرا تجربه کرده بودند، نبودند، اما به نظر میرسد در این دوره نیز شرایط به نحوی بود که امکان جلوگیری از همکاری و همگرایی آنها با کشورها و مناطق همجوار و زیر سیستمهای بینالمللی وجود نداشت، کنترل کامل محرکههای روابط خارجی مناطق مقدور نبود و مسکو نمیتوانست صرفاً با تصمیمات خود و بدون در نظر گرفتن دیدگاهها و منافع مناطق این روابط را مدیریت کند.
نکتهی شایان توجه اینکه روابط خارجی مناطق همیشه منفی نبود و برخی اقدامات آنها در حوزهی خارجی از جمله در قالب همکاریهای اقتصادی، زیستمحیطی و فرهنگی با کشورها و مناطق هممرز خود در بهبود مشکلات این مناطق تأثیر مؤثر داشت و حتی در برخی موارد کلان روابط خارجی روسیه با طرفهای خود به طور مثبت زیر تأثیر قرار داد. به عنوان مثال روابط منطقهی کالینینگراد با کشورهای همسایهی خود لهستان و لیتوانی در ایجاد فضای تفاهم برای حل مشکلات مرزی با این کشورها و همچنین جلوگیری از نظامی شدن این منطقه تأثیر مثبت داشت و روابط حسنهی منطقهی کاریلیا با فنلاند نیز در ایجاد جو مثبت در روابط مسکو ـ هلسینکی مؤثر بود.