دکتر فتاح شریفزاده / رحمتالله قلیپور
جهان امروز با چالشهایی مواجه است که ناشی از دگرگونیهای حاصل از پیشرفت علم و صنعت و طرح نیازهای جدید سازمانی و اجتماعی است. یکی از مهمترین آن چالشهای فراروی بخش عمومی در تولید کالا و خدمات عمومی است. دگرگونیهای پدید آمده در زمینه علم و فنآوری ضمن آنکه افقهای نوینی را فراروی خدمات گوناگون گشوده مسئولیتهای جدیدی را نیز برای بخش عمومی ایجاد نمودهاست این دگرگونیها به یک مفهوم به معنای پدید آمدن نقشهای جدید و متفاوت برای بخش عمومی و به طور خاص برای دولت تلقی میشود.
در جهان متحول امروز نقش دولت نیز متحول و مسئولیت آن متفاوت خواهد بود دولتها به تنهایی قادر به پاسخگویی به نیازهای جدید نخواهند بود آنان باید با افزایش قابلیتهای خود از طریق بازدمیدن نیروی تازه در نهادهای عمومی توان پاسخگویی به نیازهای جدید را افزایش دهند. این مهم نیازمند الگوهای جدیدی است که بتوان از همه ظرفیتهای جامعه در بخشهای دولتی، خصوصی و مدنی استفاده نمود تا تولید و ارائه خدمات عمومی را حداکثر ساخت . الگوی حکمرانی خوب میتواند نظریهای نوین در پاسخگویی به انتظارات و مسئولیتهای جدید باشد؛ الگویی که میتواند راه برون رفت از وضعیت فعلی و روشی برای ارائه خدمات عمومی بهتر باشد. از این رو توجه و تعمق در الگوی یاد شده کمک زیادی به یافتن ترکیب جدیدی از همکاری سه بخش دولت، جامعه مدنی و بخش خصوصی در ارائه خدمات عمومی بهتر خواهد نمود.
بخشهایی که البته خود نیز نقش مهمی در تسهیل الگوی حکمرانی خوب در جامعه دارند. نقش نهادهای مدنی به عنوان مدافع حقوق شهروندی در تقویت مشارکت مردمی به منظور تاثیرگذاری بر سیاستگذاریهای عمومی، نقش بخش خصوصی به عنوان عامل تولید در تقویت سرمایهگذاریها و رشد تولید ناخالص ملی به منظور افزایش درآمد سرانه و پویایی اقتصاد و بازار و ایجاد رفاه نسبی و در نهایت نقش دولت به عنوان تسهیلکننده فعالیتهای عمومی در فراهم سازی محیطی برای توسعه پایدار به منظور ایجاد ثبات و توسعه عدالت اجتماعی در جامعه از نقشهای مهم و اساسی هر یک از بخشها در تسهیل حکمرانی خوب خواهند بود. در این نوشتار تلاش شده تا ضمن تبیین مفهوم حکمرانی خوب و شاخصهای آن به بازشناسی نقش دولت در الگوی حکمرانی خوب و مدل مطلوب دولت در تسهیل این الگو پرداخته شود.
حکمرانی خوب
یکی از مباحث بسیار مهم در عین حال جدید که از دهه 1980 به بعد در ادبیات توسعه مطرح شده موضوع حکمرانی خوب است. این مساله به ویژه در کشورهای در حال توسعه در راستای استقرار و نهادینهسازی جامعه مدنی در سیاستهای مربوط به اعطای کمکها از جایگاه ویژهای برخوردار شده است. موضوع حکمرانی خوب با هدف دستیابی به توسعه انسانی پایدار مطرح شده که در آن بر کاهش فقر، ایجاد شغل و رفاه پایدار، حفاظت و تجدید حیات محیط زیست و رشد و توسعه زنان تاکید میشود که همه اینها با حکمرانی خوب امکان تحقق مییابد.
همچنین حکمرانی خوب شامل طیف وسیعی از ساخت مفاهیمی مانند توسعه پایدار، توسعه روستایی و شهری و پیشرفت اقتصادی و اجتماعی با رویکرد مشارکتی و شفافیت و به موازات ویژگیهای غالب استراتژیهای اجرای خطمشی و برنامهریزیهاست. در حکمرانی خوب شراکت بین سه رکن اصلی دولت جامعه مدنی و بخش خصوصی در انجام فعالیتها وجود دارد که گاهی فراتر از مشارکت است. شراکت یاد شده که در نمودار ذیل به نمایش گذاشته شده است سبب میشود تا امور عمومی و مسائل عمومی به شکل صحیحتر و بهینهتری اداره شود.
نمودار فوق نشان میدهد که اداره امور عمومی با عزم و اراده و روابط تعاملی نهادهای مختلف امکانپذیر خواهد بود و به ویژه آنکه نهاد دولت نقش اصلی در برقراری روابط یاد شده دارد. ارتباط صحیح و تعاملی سه بخش یاد شده زمینه تحقق حکمرانی خوب را در ابعاد مختلف فراهم میسازد. حکمرانی دارای سه بعد یا رکن اقتصادی، سیاسی و اداری است. بعد اقتصادی شامل فرآیندهایی است که فعالیتهای یک کشور را تحت تاثیر قرار میدهد و با اقتصاد کشورهای دیگر در ارتباط است. بعد سیاسی همان فرآیندهای تصمیمگیری برای تنظیم سیاستهاست و بعد اداری همان سیستم اجرای خطمشیهاست. حکمرانی در هر یک از ابعاد سهگانه فوق دارای حوزه نظری خاص خود است و رویکرد جداگانهای را به بحث گذاشته است. اما آنچه حائز اهمیت است ترکیب سه بعد مذکور میباشد که فرآیندها و ساختارهایی را مشخص میسازد که روابط سیاسی، اجتماعی و اقتصادی را راهبردی و هدایت میکند.
تعریف حکمرانی خوب
مفهوم حکمرانی خوب به جهت جدید بودن آن با تعبیر و تفسیرهای متفاوتی مواجه بوده است؛ برخی افراد یا نهادها آن را با ویژگیهایش تعریف میکنند (کارشناسان بانک جهانی) و برخی دیگر آن را با عناصرش معرفی مینمایند. بانک جهانی به عنوان یکی از نهادهای بینالمللی معتبر در گزارشی که در سال 1989 منتشر نموده است برای اولین بار حکمرانی خوب را به عنوان ارائه خدمات عمومی کارآمد نظام قضایی قابل اعتماد و نظام اداری پاسخگو تعریف نموده است. UNDP حکمرانی را همان اعمال قدرت سیاسی، اقتصادی و اداری برای مدیریت امور کشور در کلیه سطوح میداند. حکمرانی خوب براساس تعریف این نهاد شامل مکانیزمها، فرآیندها و نهادهایی است که به واسطه آنها شهروندان، گروهها و نهادهای مدنی منافع خود را دنبال، حقوق قانونی خود را اجرا میکنند و تعهداتشان را برآورده میسازد و تفاوتشان را تعدیل میکنند.
در تعریف دیگر حکمرانی به معنای فرآیند تصمیمگیری و اجرای تصمیمات تعریف شده که براساس آن مفهوم حکمرانی در حوزههای مختلفی مانند حکمرانی شرکتی، بینالمللی، ملی و محلی کاربرد خواهد داشت. براساس این تعریف پدیده حکمرانی را میتوان با تمرکز بر بازیگران رسمی و غیررسمی که در فرآیند تصمیمگیری و اجرای آن دخالت دارند و نیز ساختارهای رسمی و غیر رسمی که برای اتخاذ و اجرای این تصمیمات به وجود آمدهاند مورد بررسی و تجزیه و تحلیل قرار داد. ماری رابینسون ، کمیسر ارشد حقوق بشر حکمرانی را فرآیندی میداند که از طریق آن نهادهای دولتی به مسائل عمومی میپردازند منافع خود را مدیریت میکنند و تحقق حقوق بشر را تضمین میکنند و حکمرانی خوب براساس این تعریف فعالیتهای فوق را به شکل صحیح و به دور از خطا و با محوریت قانون انجام میدهند.
از این رو عدهای حکمرانی خوب را مترادف با حکومت قانون میدانند. به واسطه حکمرانی خوب وضعیتی از توسعه فراهم میآید که در آن حق تقدم به فقرا و افراد کمدرآمد داده میشود، بهبود در امور زنان حاصل میشود ، در محیط زیست پایداری ایجاد میشود، فرصتهای اشتغال به وجود میآید و سایر مسائل رفاهی ایجاد میگردد. و خلاصه آنکه حکمرانی تمرین قدرت اقتصادی، سیاسی و اداری کشورها در تمام سطوح به منظور ایجاد توسعه پایدار انسانی است. در نتیجه بین حکمرانی خوب و توسعه انسانی یک جداییناپذیری وجود دارد که این مهم در اجرا به ضرورت وجود دولت خوب منتهی میشود و در واقع ارتباط تنگاتنگی بین دولت خوب و توسعه پایدار انسانی وجود دارد.
شاخصهای حکمرانی خوب
شاخص ساز و کار مناسب برای معرفی و سنجش یک پدیده است. در این راستا عدهای در تعریف و شناسایی حکمرانی خوب به بیان شاخصهای آن پرداختند تا ضمن شناسایی حکمرانی خوب، با استفاده از شاخصها به اندازهگیری و سنجش آن در جوامع مختلف بپردازند. برای این منظور افراد، گروهها و نهادهای ملی و بینالمللی هر یک شاخصها و ویژگیهایی برای حکمرانی خوب معرفی نمودهاند. هاتر و شاه شاخصهایی مانند مشارکت شهروندان، دولتمحوری، توسعه اجتماعی و مدیریت اقتصادی را برای حکمرانی خوب معرفی نمودهاند و معتقدند که به هر میزان در دستیابی به ویژگیهای معرفی شده موفقیت حاصل شود به حکمرانی خوب نزدیک میشود. جدول شماره یک به بیان شاخصهای یاد شده میپردازد.
جدول شماره 1: شاخصهای حکمرانی خوب
همانطور که ملاحظه میشود شاخصهای چهارگانه جدول در راستای دستیابی به اهداف حکمرانی پیشنهاد شده و کارکردهای هر یک نیز در ستون دوم پیشبینی شده است. برای مثال دولتمحوری ویژگی حکمرانی خوب است که نتیجه آن کارایی قضایی، کارایی اداری و فساد پایین خواهد بود. UNDP نیز خصوصیات و شاخصهایی برای حکمرانی خوب معرفی میکند در آن بر پاسخگویی، اجماعمحوری، مشارکت، قانونمحوری، کارایی و اثربخشی ، عدالت و برابری، مسئولیتپذیری و شفافیت تاکید شده است. نمودار ذیل به تبیین شاخصهای فوق میپردازد.
نمودار 2: شاخصهای حکمرانی خوب
پاسخگویی: تصمیمگیران بخش دولتی، خصوصی و مدنی بایستی نسبت به مسائل عمومی همانند منافع سازمانی و سهامداران خود پاسخگو باشند. بنابراین نه فقط بخش دولتی بلکه بخشهای خصوصی و مدنی نیز باید به مسائل عمومی و سازمان خویش پاسخگو باشند.
شفافیت: به معنای آزاد گذاشتن جریان اطلاعات و قابل دسترس بودن آن برای همه کسانی که در ارتباط با تصمیمات هستند.
حاکمیت قانون و پیروی از قانون: یک حکومت خوب نیازمند چارچوبهای قانونی قوی است تا بتواند منصفانه و درست عمل کند. همچنین باید از حقوق افراد کاملا محافظت کند و نیز باید از دستگاه قضایی و امنیتی قوی برخوردار باشد تا بتواند قوانین را اعمال نماید.
مشارکت: نظرات همه افراد (زن و مرد) باید در تصمیمگیریها لحاظ شود. به عبارت دیگر همه افراد به طور مستقیم یا غیر مستقیم باید در تصمیمگیریها مشارکت نمایند. البته برای تحقق چنین هدفی، ابتدا شهروندان باید مشارکت را تمرین کرده و به تدریج یک جامعه مدنی سازماندهی شده شکل گرفته و در کنار آن آزادیهای اساسی نظیر آزادی بیان و اجتماعات تضمین شود.
مسئولیتپذیری: حکومت خوب نیازمند آن است که نهادها و فرایندها به همه ذینفعان در یک فرصت مقتضی خدمات ارائه دهد این امر زمانی امکانپذیر است که نهادهای مذکور نسبت به خواستها، انتظارات و نیازهای افراد و گروهها حساس و مسئول باشند.
اجماعمحوری: حکمرانی خوب مستلزم میانجیگری بین دیدگاهها و منافع مختلف موجود در سطح جامعه به منظور نیل به نوع اجتماع گسترده در خصوص ارزشهای سیاسی، بهترین خیر و مصلحت برای کل جامعه نیز چگونگی دستیابی به آن است. چنین حکومتی باید فرصتها را در اختیار همه افراد و گروههای جامعه قرار دهد.
کارایی و اثربخشی: حکمرانی خوب مستلزم وجود فرایند و نهادهایی است که حاصل آن تامین نیازهای جامعه، توام با بهترین استفاده از منابع در دسترس میباشد. مفهوم کارایی و اثربخشی در چارچوب حکمرانی خوب دربرگیرنده استفاده پایدار از منابع طبیعی و حفظ محیط زیست است.
انصاف و عدالت: در حکمرانی خوب همه افراد باید از فرصتها بهرهمند شوند و همه آنها به ویژه قشر آسیبپذیر باید از فرصت رشد و توسعه برخوردار باشند. همچنین UNDP در بخشی از فعالیتهای خود شاخصهای ذیل را برای اجرای برنامه حکمرانی خوب در کشورهای عربی معرفی نموده است و در آن بر مولفههایی نظیر شفافیت، حاکمیت قانون، مشارکت و پاسخگویی تاکید دارد. اقدامات UNDP در کشورهای عربی برای اعمال حکمرانی خوب به شرح ذیل است.
ـ بسط و دستیابی به عدالت
ـ بهبود فرآیندهای حقوقی
ـ ایجاد سیستمها و مکانیزمهای انتخابی کارآمد
ـ پاسخگو بودن نهادهای عمومی
ـ گسترش دستیابی به عدالت
الزامات حکمرانی خوب در تعریف حکمرانی به تعامل و شراکت سه بخش دولت، بخش خصوصی و نهادهای مدنی در حکمرانی خوب اشاره شد. در واقع فعالیت تعاملی این سه بخش نقش پیشبرندگی در حکمرانی و تسهیلکنندگی را ایفا خواهند نمود و بستر لازم برای تحقق حکمرانی را فراهم میسازد. در این نوشتار بر آن خواهیم بود به نقش دولت در تحقق حکمرانی خوب بپردازیم که به باور نگارنده دولت بازیگر اصلی در الگوی یاد شده میباشد.
نقش دولت
دولتها بسته به رویکردهای متفاوت نقشهای مختلفی را بر عهده میگیرند. رویکرد امنیت سبب شکلگیری دولتهایی شده که توجه اولیه و اساسی آنها به ایفای نقش امنیتی و برقراری امنیت بوده است. رویکرد توسعه اقتصادی سبب شکلگیری دولتهایی شده که توجه و تاکید آنها بر ایفای نقش اقتصادی و اجتماعی بوده است. دولتهایی مانند دولت رفاه در این دسته قرار میگیرند که تلاش آنها بر ایجاد رفاه اجتماعی، امنیت اجتماعی و افزایش درآمد سرانه بوده است. رویکرد توسعه سیاسی و دموکراسی نیز سبب شکلدهی دولتهایی شده که وظیفه و نقش اصلی آن در توسعه و تقویت نهادهای دموکراتیک در جامعه میباشد. براساس این رویکرد دولت باید دموکراسی را در جامعه نهادینه سازد تا افراد بتوانند در پرتو آن آزادانه به فعالیتهای اقتصادی، اجتماعی وسیاسی بپردازند.
این رویکرد که رویکرد غالب جامعه جهانی امروز است بر بسترسازی به منظور تقویت نهادهای مدنی وآزادیهای اجتماعی، تاکید دارد. از این رو جامعه امروز را نیازمند دولتی دموکراتیک میدانند که در آن با بسترسازی مناسب، افراد بتوانند با فرایند انتخاب آزاد، مشارکت فعال در عرصههای مختلف سیاسی، اجتماعی وا قتصادی داشته باشند. در کشورهایی که فرایند انتخابات وجود دارد دولت متشکل از یک حکومت منتخب و یک شاخه اجرایی است. نقش چنین دولتی متعدد است توجه به قراردادهای اجتماعی، اعمال قدرت و کنترل، مسئولیت ارائه خدمات عمومی و فراهمسازی محیطی برای توسعه پایدار انسانی از نقشهای اصلی دولت خواهد بود در نقش جدید دولت باید ثبات و پایداری در جامعه ایجاد کند. چارچوبهای قانونی مناسب و اثربخش برای فعالیت بخش عمومی و خصوصی وضع کند و ثبات و عدالت در بازار ایجاد نماید.
نقش میانجی در مصالح عمومی داشته باشد و اثربخشی و پاسخگویی در ارائه خدمات عمومی داشته باشد. و آخر آنکه دولت باید فرصتهای لازم برای افراد جامعه به منظور بهبود وضعیت خویش فراهم آورد. در چنین شرایطی اداره دولت از روش مدیریت عمومی به روش حکمرانی عمومی تغییر خواهد یافت. حکمرانی عمومی بر ارزشهای قانونی و ارزشهای مشروعیت به جای ارزشهای اقتصادی و کارایی صرف تاکید بیشتری دارد و ایجاد دموکراسی در جامعه برای آن اهمیت دارد. جدول شماره 2 به بیان تغییر رویکرد فوق میپردازد.
جدول شماره 2: سیر تغییر رویکرد در اداره امور عمومی و نقش دولت
رویکرد جدیدی که بر مبنای ارزشهای دموکراتیک بنا شده است به دنبال تغییر نقشی بود که برای دولت ترسیم شده است. دولت در نقش جدید که وامدار نظریاتی مانند نظریه مدیریتی دولتی نوین هود، نظریه دولت مدیریتی و نظریه دولت کارآفرین آزبورن و گیبلر است، نیازمند الگویی است که در آن ضمن تاکید بر جنبههای کارایی و اثربخشی دولت که در رویکرد توسعه مطرح بود بر جنبههای دموکراتیک و ارزشهای دموکراسی نیز توجه داشته باشد. با استفاده از چنین الگویی میتوان ساختی از دولت طراحی نمود که تسهیلکننده حکمرانی خوب باشد (نمودار شماره 3)
نمودار شماره 3: الگوی دولت تسهیلگر
در الگوی جدید دولت از مولفههای دموکراسی، مشارکت، پاسخگویی، عدالتمحوری و اثربخشی برخوردار است که هر یک با تاکید بر ارزشهای بنیادین، کار ویژههای ارزشمندی را خواهند داشت. ضمن آنکه شرط دستیابی به کار ویژههای هر یک از مولفهها ایجاد ساختارهای مناسب در درون دولت میباشد. جدول شماره 3 به بیان هر یک از مولفهها، ویژگیها (ارزشها) ساز و کارهای ساختاری مناسب و کار ویژههای این الگو میپردازد.
جدول 3: مولفهها، ارزشها، ابزار ساختاری و کارکردهای الگوی دولت در حکمرانی خوب
در الگوی جدید که جزئیات آن در جدول شماره 3 تدوین شده است بر دولت دموکراتیک تاکید میشود که به دنبال ارزشهایی مانند آزادی، عدالت، انصاف و برابری مشارکت شهروندان در اداره عمومی و شهروندمداری میباشد بر دولت مشارکتی تاکید دارد که درصدد جلب مشارکت مردم در انجام امور و سپردن کارها به دست آنان است. بر دولت پاسخگو تاکید دارد که سبب شفافیت در رفتار دولت، کاهش فساد اداری ،افزایش اعتماد و تقویت سرمایه اجتماعی خواهد شد. برعدالتمحوری توجه دارد که در واقع جوهره مقاصد خطمشیگذاری دولتی در جامعه است و سرشت و ذات قانون مقید به تحقق عدالت فرض میشود. براثربخشی تاکید دارد که خود زمینه پاسخگویی را فراهم میآورد و موجب افزایش بهرهوری میشود. البته تحقق این الگو خود نیازمند بستر مناسب فرهنگی، اجتماعی وسیاسی است که از آن به عنوان زیرساختهای فرهنگی، اجتماعی وسیاسی یاد میشود.
نتیجهگیری:
آنچه گذشت اشاره به روند شکلگیری نظریه حکمرانی خوب، تعریف و ویژگیهای آن و نقش دولت در حکمرانی خوب داشته است. همانطور که گفته شد دولت یکی از بازیگران اصلی در حکمرانی خوب محسوب میشود و دارای نقش مهم و تاثیرگذاری است وسایر نهادهای خصوصی و مدنی با همکاری بخش دولت میتوانند فعالیت خود را در استقرار حکمرانی خوب تسهیل و تسریع نمایند. این مساله در کشورهای در حال توسعه با چالشهایی مواجه است، زیرا مفهوم حکمرانی خوب متناسب با جوامع توسعه یافته بوده و بیانگر گرایش سیاسی خاص میباشد که پیادهسازی آن در جوامع در حال توسعه با موانعی روبرو میباشد.
به اعتقاد برخی نویسندگان وجود نوعی شکاف بین دولت و ملت در اینگونه جوامع که ریشه در شرایط تاریخی، اجتماعی وفرهنگی کشورهای در حال توسعه دارد مانع عمدهای در تحقق حکمرانی خوب خواهد بود. از این رو هرگونه تلاش برای ایجاد و استقرار حکمرانی خوب در یک جامعه به شکل برونزا و هنگامی که بسترهای فرهنگی و زیرساختهای لازم فراهم نیست نمیتواند رشد سریع فرهنگ دموکراتیک در آن جامعه را به ارمغان آورد. ضرورت وجود ظرفیت و توانایی لازم در بخش دولت برای اجرای سیاستهای حکمرانی خوب نیز از نکات مهمی است که بدون توجه به آن اعمال حکمرانی خوب امکانپذیر نخواهد بود. بنابراین دولتهایی که به تازگی مردمسالاری را تجربه میکنند به جهت عدم وجود زیرساختهای لازم سیاسی، فرهنگی و اجتماعی، موفق به اعمال حکمرانی خوب نشدهاند.