بخش اول: چارچوب نظری
به چند علت نئورئالیسم به عنوان چارچوب نظری این مقاله انتخاب شده که به طور خلاصه می‌توان به موارد زیر اشاره کرد. 1) رئالیزم علی‌رغم همه نقدهایی که از آن شده هنوز نظریه مسلط روابط بین‌الملل است.(1) 2) علی‌رغم این که در نگاه اول به نظر می‌رسد دیدگاههای لیبرالی توانایی بیشتری برای تحلیل نحوه شکل‌گیری، جایگاه و عملکرد سازمان‌های بین‌المللی دارند ولی با تعمق بیشتر اینگونه به نظر می‌رسد که آنها در این زمینه کمتر موفق بوده‌اند.
این موضوع را می‌توان با فروپاشی جامعه ملل که بر پایه‌های دیدگاههای لیبرالی ساخته شده بود و همچنین ناکامی‌های سازمان ملل طی چند دهه اخیر نشان داد. 3) چند دهه فعالیت شورای امنیت نشانگر آنست که عملکرد شورا تا حد زیادی وابسته به نوع نظام بین‌الملل می‌باشد و با توجه به اینکه در نظریه نئورئالیسم نوع نظام بین‌الملل مهمترین عامل تعیین‌کننده رفتار و عملکرد بازیگران بین‌المللی می‌باشد به نظر می‌رسد این دیدگاه توانایی بیشتری برای تبیین جایگاه، عملکرد و مباحث مطروحه در آن من جمله مبحث اصلاح و در نهایت موفقیت و یا ناکامی آن دارد.
نئورئالیسم والتز
مهمترین نکته‌ای که در نظریه نئورئالیزم وجود دارد این نکته است که نظام بین‌الملل مهمترین عامل تعیین‌کننده رفتار و عملکرد بازیگران بین‌المللی می‌باشد. از نظر والتز در عرصه بین‌المللی ساختاری وجود دارد که تعیین‌کننده عملکرد واحدهاست. این ساختار از سه اصل مهم تشکیل شده که به طور خلاصه در زیر شرح داده می‌شود.
1) اصل نظم‌دهنده
از نظر والتز در عرصه داخلی اصل نظم‌دهنده، سلسله مراتبی بودن آن است که از طریق قدرت و حاکمیتی (که دارای صلاحیت اجباری ناشی از فرایندی حقوقی و سیاسی است) اعمال می‌گردد. به عبارت دیگر حکومت در عرصه داخلی از طریق قوانین و مقررات به اعمال و اجرای قوانین می‌پردازد و افراد هم مجبور به اطاعت از آن قوانین و دستورها هستند. در مقابل در عرصه بین‌الملل اصل نظم‌دهنده آنارشی‌ست که به معنای فقدان یک نهاد فراملی برای ایجاد قواعد و مقررات مثل عرصه داخلی می‌باشد(2). دولت ـ ملت‌ها برخلاف افراد در عرصه داخلی در یک محیط خودیاری فعالیت می‌کنند، جایی که خواست بقا مستلزم این است که آنها به دنبال جستجوی امنیت از طریق جمع‌آوری و کسب قدرت نظامی باشند. معمای امنیتی (security dilemma) برای همه دولتها وجود دارد، علی‌رغم ویژگی‌ها و فرهنگ‌های متفاوت آنها.
به عبارت دیگر اصل نظم‌دهنده، دولتها را مجبور می‌کند به رغم تفاوت به یک شکل عمل کنند که در این فرایند آنها جامعه‌پذیر می‌شوند و رفتارهایی را یاد می‌گیرند که در مرکز آنها بی‌اعتمادی متقابل، خوداتکایی و تعقیب امنیت قرار دارد. این فرایند جامعه‌پذیری حتی برای دولتها غیرمنطبق با سیستم که دارای رژیم‌های انقلابی هستند نیز شکل می‌گیرد، چرا که رد و نادیده گرفتن قواعد بازی می‌تواند بقای رژیم را با خطر مواجه کند. والتز بیان می‌دارد ماهیت آنارشیک سیستم بین‌الملل دارای اصل نظم‌دهنده‌ای است که برای چندین قرن است که فعالیت می‌کند و الگویی در روابط بین‌الملل ایجاد کرده که مانع هرگونه تغییر و تحول جدی می‌شود(3).
2) ویژگی‌های واحدهای سیستم
از نظر والتز ویژگی‌های واحدهای سیستم هم شکل می‌باشد. تمام دولتها در عرصه بین‌الملل دارای کارکردهای مشابهی هستند که ناشی از محدودیت‌هایی است که ساختار ایجاد می‌کند. حوزه آنارشیک نظم خاصی را بر دولتها اعمال می‌کند. تمام دولتها نیاز دارند تا قبل از پیگیری سایر اهداف خود، امنیت خود را جستجو کنند. بنابراین همه دولتها به علت ویژگی ساختاری عملکردهای مشابهی دارند(4).
3) توزیع توانایی‌ها
با وجود این که دولتها از نظر عملکرد دارای شباهت‌های فراوانی هستند، در زمینه توانایی‌ها آنها با هم تفاوت‌های عمده‌ای دارند. توانایی‌ها در عرصه بین‌المللی غیرمتوازن و به گونه‌ای نابرابر مابین دولتها تقسیم شده است و در عین حال این بعد دارای تحول است و همیشه توزیع توانایی‌ها در عرصه بین‌المللی به یک شکل باقی نمی‌ماند.(5)
ویژگی سوم‌ای که والتز اشاره می‌کند، نقش مهمی در نظریه او دارد. در واقع تحول در عرصه بین‌المللی ناشی از تحول در این ویژگی سوم می‌باشد. به عنوان مثال گاهی توانایی‌ها در بین پنج کشور تقسیم شده که در این حالت به عنوان مثال نظام بین‌الملل پنج قطبی شکل می‌گیرد. گاهی توانایی‌های مابین دو کشور توزیع شده که در این حالت نظام بین‌المللی دوقطبی شکل می‌گیرد. در هر کدام از نظام‌های بین‌المللی رفتارهای متفاوتی از دولتها انتظار می‌رود. به عنوان مثال زمانی که انگلیس در قرن 18 کشور مسلط در عرصه بین‌المللی بود، رفتاری متفاوت با رفتاری که این کشور در دوران نظام بین‌الملل دوقطبی و یا نظام کنونی بین‌المللی را داشت. هر کدام از این نظام‌ها شرایط خاصی را بر دولتها و واحدها تحمیل می‌کنند.
سازمان‌های بین‌المللی همچون سازمان ملل متحد به عنوان یک سازمان جهانی نیز از این امر خارج نیست و این سازمان هم، عملکردش، موفقیت و یا ناکامی‌هایش همه به نوع نظام بین‌الملل و شرایط بین‌المللی بستگی دارد. نظام بین‌الملل همچون محیطی است که سازمان ملل متحد در آن به فعالیت می‌پردازد، بنابراین نمی‌تواند متأثر از این نظام قرار نگیرد. بنابراین اگر فرض بر آن باشد که اوایل دهه 90 توزیع توانایی‌ها و متعاقب آن نوع نظام بین‌الملل دچار تحول شده است، در این حالت شرایط برای عملکرد و فعالیت سازمان ملل متحد نیز دگرگون گشته است.
بنابراین فعالیت، موفقیت و ناکامی‌های شورای امنیت تا حد زیادی بسته به نوع نظام بین‌الملل می‌باشد. بحث اصلاح نیز که بحث بسیار بنیادینی است نیز از این قاعده خارج نیست و اصلاح و یا عدم اصلاح و همچنین سطحی و یا عمقی بودن آن تا حد زیادی (در چارچوب نظریه والتز) بسته به نوع نظام بین‌الملل می‌باشد. این نوع نظام بین‌الملل است که می‌تواند عامل تسریع‌کننده فرایند اصلاح شورا و یا عامل اصلی ممانعت‌کننده آن باشد.
به همین دلیل و با توجه به نظریه والتز، در این تحقیق هدف آن است تا با بررسی نوع توزیع توانایی‌ها در عرصه بین‌الملل بعد از فروپاشی شوروی و پایان جنگ سرد، به بررسی مهمترین عواملی که سبب ایجاد مانع در سر راه اصلاح شورای امنیت می‌شود پرداخته شود، با تأکید بر این نکته که براساس دیدگاه والتز عامل اصلی رفتار دولتها، موفقیت سازمان‌های بین‌المللی، عدم موفقیت آنها، اصلاح آنها تا حد زیادی ناشی از نوع خاص نظام بین‌الملل است.
بخش دوم: بررسی مهمترین زمینه‌ها و ضرورت‌های اصلاح شورای امنیت
همانطور که گفته شد کارشناسان طرفدار اصلاح شورای امنیت در راستای دیدگاه خود به یک سری زمینه‌ها و ضرورت‌ها اشاره می‌کنند که در این بخش به بررسی این زمینه‌ها و ضرورت‌ها پرداخته می‌شود.
الف) فروپاشی شوروی
60 سال پیش از این و در پی جنگ جهانی دوم سازمان ملل با هدف حفظ صلح و امنیت بین‌المللی در سایه همکاری نهادینه کشورهای قدرتمند تأسیس شد. این حرکت، تولد صلحی پایدار را نوید می‌داد، ولی برخلاف انتظار بنیان‌گذاران آن، به فاصله کوتاهی پس از تشکیل آن، دسته‌بندی و رقابت جایگزین همکاری و مودت شد و نهایتاً به جنگ سردی انجامید که دهها سال عملاً مانع تحقق اهداف منشور گردید. تضاد منافع دو ابرقدرت و اقمار آنها در دوران جنگ سرد و حاکمیت نظام «دوقطبی» فعالیت‌های سازمان ملل را به طور اعم و شورای امنیت را به طور اخص کند یا فلج کرده بود. در نتیجه شورای امنیت عملاً نقش خود را به عنوان یک نهاد بین‌المللی عهده‌دار حفظ صلح و امنیت بین‌المللی از دست داده بود و به عرصه‌ای دیپلماتیک برای تقابل دیدگاه‌ها و تضاد منافع کشورهای عضو دائم خود تبدیل شده بود.
از میان ارکان شش‌گانه سازمان ملل متحد، شورای امنیت بیشترین سهم را از آثار فلج‌کننده جنگ سرد داشت. این موضوع از یک سو متاثر از طبیعت حساس و پیچیده مسائل مربوط به حفظ صلح و امنیت بین‌المللی و از جهت دیگر ناشی از تضاد منافع کشورهای بزرگ و استفاده از حق وتو توسط اعضای دائم برای سد کردن اقدامات نامطلوبشان بود. بدین‌ترتیب در چنین شرایطی بحث اصلاح سازمان ملل به طور اعم و شورای امنیت به طور اخص قاعدتاً بحث بیهوده‌ای بود. هرچند که بحث اصلاح سازمان ملل هیچ‌گاه به طور کامل کنار گذاشته نشد، ولی همانطور که بیان شد در چنین شرایطی عملاً مطرح کردن و پیگیری بحث اصلاح عملاً راه به جایی نمی‌برد.(6)
با فروپاشی بلوک شرق، خاتمه جنگ سرد و تغییر در ضوابط حاکم بر روابط بین‌الملل، ضرورت رسیدگی اساسی به نیازها و مقابله سریع با مشکلات موجود بیش از پیش احساس شد. دیگر سازمان ملل متحد صحنه رقابت دو بلوک شرق و غرب و ایدئولوژی‌های سرمایه‌داری و کمونیسم نبود. بلوک شرق در یک چرخش بزرگ و قابل توجه نظام اقتصادی سرمایه‌داری را برگزید و با توجه به نیازی که در این راستا به کمک‌های مادی و معنوی غرب داشت، تغییر موضع سیاسی داد و به تدریج تا آن جا که اقتضا می‌کرد، به همکاری با آن پرداخت. بدین ترتیب سازمان ملل متحد علی‌رغم داشتن کاستی‌های فراوان، بعنوان نقطه مرکزی تمام کوشش‌ها در زمینه‌هایی که تلاش همه جهانیان را می‌طلبید، واجد اهمیت گشت.
آب شدن یخ‌های جنگ سرد با موفقیت‌های موردی و مقطعی اقدامات سازمان ملل در کشورهای آنگولا، موزامبیک، السالوادر، کامبوج، نامیبیا، ایران و عراق و عراق و کویت قرین گردید. اتفاق نظر اعضای دائم شورا در برخورد سریع با اشغال کویت از سوی عراق در واقع نقطه عطف فعالیت‌های تازه شورای امنیت در صحنه بین‌المللی به شمار می‌رود. بحرانی که عرصه‌ی بی‌نظیری را برای آزمون و نمایش کارایی مؤثر و تعیین‌کننده شورای امنیت پس از جنگ سرد فراهم آورد. شورا که در این برهه با شرایط فراهم آمده پس از جنگ سرد تحت نفوذ بلامنازع کشورهای غربی قرار داشت، با یافتن محفلی قانونی برای دفع تجاوز عراق زمینه توسعه کمی و کیفی فعالیت‌های خود را گسترش داد.
در یک مقایسۀ کمی بین این دوران و دوران جنگ سرد به راحتی می‌توان به این نتیجه رسید که شورا توانسته وظایف خود را تا حدودی و نه به طور کامل بهتر و کامل‌تر از دوران گذشته ایفا کند(7). به طور مثال در طول جنگ سرد یعنی در فاصله 45 سال شورا فقط در موارد معدودی در چارچوب فصل هفتم منشور ملل متحد موفق شده است که قطعنامههای الزامآوری صادر کند. اولین آنها در سال 1948 در مورد فلسطین بود، دوم در مورد جنگ کره در سال 1950 و مورد سوم در خصوص رودزیا در سال 1966 بود که تا سال 1977 چندین مورد قطعنامه الزامآور در آن مورد صادر شد.
بعدی در مورد آفریقای جنوبی در سال 1977 و سپس در خصوص جزاریز فالکند و در نهایت می‌توان به قطعنامه 598 در مورد جنگ عراق و ایران اشاره کرد که در واقع آخرین قطع‌نامۀ الزامآوری بود که در دوران جنگ سرد صادر می‌شد. بنابراین به طور کلی می‌توان گفت شاید شورا تنها در ده مورد قطعنامه الزامآور صادر کرده است و این در حالی است که بعد از پایان جنگ سرد یعنی در فاصله سال 1989 یا به عبارت دقیق‌تر 1992 تاکنون، قطعنامههای صادرشده الزامآور به مراتب از قطعنامههای که در طول 45 سال گذشته صادر شده بیشتر است.
همانطور که آشکار است، پایان جنگ سرد فرصتی ایجاد کرد تا شورای امنیت در یک فضای به دور از رقابت بین دو بلوک بتواند وظایفی را که منشور برای آن در نظر گرفته است را راحتر انجام دهد. اصلاح شورای امنیت نیز خارج از این قاعده نیست و به تبع با فروپاشی شوروی نیز زمینه مساعدی برای بحث اصلاح فراهم آمد. کمااینکه که در همین مقطع بحث‌های فراوانی در این مورد شکل گرفت و گروههای کاری نیز سرگرم جمع‌آوری و توصیه طرح‌هایی برای اصلاح سازمان و بویژه شورا شدند.
ب) افزایش توان تأثیرگذاری بعضی از بازیگران بین‌المللی
در طول رقابت‌ها و کشمکش‌های سیاسی و نظامی بین دو بلوک شرق و غرب در دوران جنگ سرد، فرصتی برای برخی از بازیگران بین‌المللی پیش آمد تا بتوانند با استفاده از وضع موجود ابزارهای لازم جهت تأثیرگذاری بیشتر در نظام بین‌المللی را بدست آورند. آلمان، ژاپن، هند و برزیل از این گروه کشورها می‌باشند. درگیری و رقابت دو ابرقدرت شرق و غرب و بویژه مسابقه پرهزینه تسلیحاتی و همراه با عوامل دیگر، زمینه‌های مناسبی بوجود آورد تا در عرصه بین‌المللی کشورهای مذکور، بویژه آلمان و ژاپن بدور از رقابت‌های تسلیحاتی و آسوده‌خاطر از این امر و فارغ از افزایش توان نظامی و دفاعی خود، قابلیت‌های اقتصادی خویش و سهم خود را از بازار تجارت جهانی به طور چشمگیری توسعه دهند.
تحولات جامعه بین‌المللی و افزایش نقش قدرت اقتصادی در عرصه بین‌المللی این کشورها را بر آن داشته است تا فعال‌تر از آنچه در گذشته عمل می‌کردند، باشند. ژاپن و آلمان در کنار جایگاه اقتصادی خود در عرصه جهانی به دنبال کسب موقعیت سیاسی و یافتن جایگاه فعال‌تری هستند. به همین دلیل دو کشور مذکور نسبت به مشارکت در امور بین‌المللی و از جمله سازمان ملل بیش از گذشته رغبت نشان می‌دهند. آنها ضرورت ایفای چنین نقشی را در صحنه بین‌المللی، ورود به شورای امنیت به عنوان مهمترین رکن این سازمان می‌دانند. در این بخش به بررسی یکایک این دولتها پرداخته خواهد شد.
الف) آلمان
آلمان به عنوان سومین اقتصاد جهان و اولین اقتصاد اروپا در کنار هند به عنوان دومین کشور جهان از حیث جمعیت، ژاپن به عنوان دومین اقتصاد جهان با تولید ناخالص داخلی بالغ بر 5/4 تریلیون دلار و برزیل به عنوان قدرت‌مندترین اقتصاد آمریکای لاتین با تولید ناخالص داخلی 600 میلیارد دلار به عنوان مهمترین کاندیداهای عضویت در شورای امنیت مطرح می‌باشد که تقریباً نام این کشور در تمامی طرح‌های پیشنهادی وجود دارد.
آلمان با تولید ناخالص داخلی حدود 3 تریلیون دلار، نزدیک به 9 درصد بودجه جاری سازمان ملل متحد که در سال 2003 به 6/1 میلیارد دلار رسید را تأمین می‌کند. بنابراین در مرتبه سوم بعد از آمریکا و ژاپن قرار دارد. علاوه بر اینها عضویت پی‌درپی آلمان در کرسی غیردائم شورا نشانگر توجه سایر دولتها به این کشور در عرصه بین‌المللی است به گونه‌ای که این کشور تاکنون چهار بار به عضویت غیردائم شورا طی سالهای 78-1977، 88-1987، 96-1995، 4-2003 رسیده است که همانطور که گفته شد این امر نشانگر علاقه کشورها به عضویت آلمان در شورا و اعتبار این کشور در عرصه بین‌المللی است. انتخاب آلمان در آخرین بار از 183 رأی ممکن 180 رأی را کسب کرد که نشانگر همین مساله می‌باشد.(8)
ب) ژاپن
ژاپن تا حد زیادی به علت توانایی‌های قابل توجه اقتصادیش می‌باشد که کاندیدای اصلی عضویت در شوراست. این کشور با درآمد ناخالص ملی بیش از 4 تریلیون دلار بیش از مجموع کشورهای همچون فرانسه، چین، روسیه و انگلستان به بودجه سازمان ملل کمک می‌کند، به گونه‌ای که بعد از آمریکا در جایگاه دوم قرار دارد. همچنین آلمان، برزیل، هند، فرانسه، انگلیس و استرالیا هرکدام به انگیزه‌های خاصی از عضویت ژاپن حمایت می‌کنند. آمریکا نیز از عضویت ژاپن حمایت می‌کند، هرچند با طرح گروه 4 که شامل ژاپن، آلمان، هند و برزیل است، مخالف است.(9)
رهبران ژاپن نیز بارها خواهان عضویت در شورا شده‌اند و کشور خود را شایسته این عضویت در عرصه بین‌المللی دانسته‌اند، کویزمی در سخنرانی خود در پنجاه و نهمین اجلاس مجمع عمومی سازمان ملل اذعان داشت: «کشورهایی که توان و تمایل به ایفای نقش اساسی در صلح و امنیت بین‌المللی را دارند، باید همیشه در روند تصمیم‌گیری‌های شورای امنیت مشارکت داشته باشند. بنابراین شورا نیاز به گسترش اعضای خود دارد، بدین معنا که هم از دولت‌های در حال توسعه به آن اضافه شود و هم از دولت‌های توسعه‌یافته.»(10)
هرچند ژاپن از لحاظ اقتصادی مشکلی برای عضویت در شورا ندارند، اما باید به این نکته نیز اشاره کرد که کشوری که صاحب کرسی دائم در شورای امنیت است، می‌بایست از ظرفیت و توان نظامی کافی برای اقدام نظامی در اقصی نقاط جهان و یا لااقل منطقه پیرامونی خود برخوردار باشد. در این چارچوب مشکل اصلی ژاپن ماده 9 قانون اساسی این کشور در مورد عدم نظامی‌گری در مسائل جهانی است که دست دولت ژاپن را در این زمینه تا حدی می‌بندد. هرچند ژاپنی‌ها معتقد هستند که استقرار نیروهای ژاپنی در عراق می‌تواند به عنوان تجربه‌ای برای عملیات‌های حفظ صلح از سوی شورای امنیت باشد، با این وجود کشوری که از لحاظ امنیتی تا حدی زیادی به سایر دول وابسته است نمی‌تواند به طور کامل وظایفی را که منشور برای اعضای دائم، از جمله حفظ صلح و امنیت بین‌المللی گذاشته انجام دهد.
ج) هند
هند یکی دیگر از کاندیداهای عضویت در شوراست، که علت اصلی این مساله به جمعیت بالای این کشور برمی‌گردد. هند به عنوان یک قدرت هسته‌ای تقریبا یک ششم جمعیت جهان را دارد و بزرگترین دمکراسی جهان نیز محسوب می‌گردد. هند علاوه بر جمعیت زیاد و هسته‌ای بودن، نقش فعالی را در فعالیت‌های حفظ صلح سازمان ملل انجام می‌دهد. این کشور نقش فعالی را در عملیات‌های حفظ صلح در کنگو، قبرس، کامبوج، یمن، سومالی، رواندا و نامبیا داشته است. با توجه به این که آسیا پرجمعیت‌ترین قاره جهان است و در عین حال تنها یک عضو در شورای امنیت به طور دائم دارد، هندی‌ها تلاش گسترده‌ای را آغاز کرده‌اند تا سهمیه بعدی این قاره را به نام خود کسب کنند.
بر این اساس رهبران این کشور بر این باورند که در زمینه مسائلی چون واقعیت‌های جغرافیایی و جمعیتی، کمک‌های مالی و نیز کمک‌های انسانی جهت عملیات‌های حفظ صلح و نیز ارتقای توانایی‌ها برای پیشبرد اهداف سازمان ملل، عملکرد هندوستان بسیار بیش از آن شرایطی بوده که جهت عضویت در شورای امنیت لازم است.(11) هند در این بین از حمایت‌های آلمان، ژاپن، برزیل در گروه چهار برخوردار است.
د) برزیل
مساله عضویت برزیل برای اولین بار به طور رسمی توسط آقای سلسو آموریم وزیر امور خارجه برزیل در مراسم 49 سالگرد تأسیس سازمان ملل مطرح گردید. وی دلیل خواست برزیل را جمعیت زیاد، تولید ناخالص داخلی بالا، وسعت سرزمین و سنت صلح‌طلبانه در عرصه بین‌المللی و در مجموع داشتن شرایط عمومی عضویت در شورا دانست.
در همین رابطه برزیل طی چند سال گذشته با شرکت در عملیات‌های حفظ صلح موردنظر سازمان ملل از جمله اعزام نیرو به هائیتی، آنگولا، السالوادر، بوسنی و هرزگوین به عنوان ناظر و همچنین پرداخت 14 میلیون دلار کمک سالیانه که بالاتر از میزان سهمی است که چین به عنوان یکی از اعضای دائم می‌پردازد و همچنین بهبود اوضاع اجتماعی و توجه به وضعیت حقوق بشر در داخل و بالا بودن توانایی اقتصادی نشان داده است که می‌تواند با توجه به این که از قاره آمریکا تنها یک کشور عضو دائم شوراست، یکی از کاندیداهای اصلی عضویت باشد.
علاوه بر موارد ذکرشده 1) برزیل یکی از رهبران اصلی کشورهای در حال توسعه محسوب می‌شود، بویژه در مباحثی که در درون سازمان تجارت جهانی شکل می‌گیرد. 2) سابقه رهبری عملیات‌های حفظ صلح سازمان ملل مثل عملیات حفظ صلح در هائیتی را دارد. 3) برزیل توانسته حمایت روسیه که از اعضای اصلی شوراست را بدست آورد. 4) برزیل بزرگترین کشور آمریکای لاتین در سه حوزه اقتصاد، جمعیت و وسعت می‌باشد. 5) برزیل عضو گروه 4 می‌باشد و از حمایت‌های ژاپن، هند و آلمان برخوردار است و در نهایت این که برزیل مثل سایر دول که به علت پیروزی در جنگ با متحدین توانستند جایگاهی در شورا بدست آورند، نقش مهمی را در جنگ ایفا کرد ولی در نهایت سهمی بیشتر نسیب آسیا و اروپا شد، در حالی که قاره آمریکا تنها یک عضو بدست آورد.(12)
3) افزایش نقش کشورهای جنوب
شورای امنیت سازمان ملل مهمترین رکن بین‌المللی برای مدیریت درگیریها و حفظ صلح است. برخلاف مجمع عمومی که تصمیمات آن دارای ضمانت اجرا نمی‌باشد، تصمیمات شورا برای همگان لازم اجراست. این بدان معناست که شورا می‌تواند تحریم‌هایی را اعلان و یا از عملیات‌های حفظ صلح استفاده کند که در هر دو صورت، حاکمیت دولتها را خدشه‌دار می‌کند. در واقع این حق برای شورا که قرار است حافظ صلح و امنیت بین‌المللی باشد، ضروری است. ولی اگر قرار بر این باشد که قطعنامههای شورا مورد احترام قرار گیرد و در نهایت اجرا شوند در این حالت ضروری است کشورهای جهان سوم که بخش اعظم اعضای سازمان ملل را تشکیل می‌دهند در آن نیز حضور داشته باشند.
از سال 1945 که سازمان ملل تشکیل شد شورا تنها یکبار و آنهم نه به گونه‌ای بنیادین دچار تغییر گشته و این در حالی است که از آن موقع تاکنون 140 عضو جدید (که اکثراً جزو کشورهای در حال توسعه هستند) وارد سازمان شده‌اند و نقش مقاطعی همچون آمریکای مرکزی، آمریکای جنوبی، آسیا و آفریقا دچار تحولاتی اساسی شده است. کاملا درست است که امروزه بیشتر درگیری‌هایی که در شورا مطرح هستند متعلق به کشورهای جهان سوم می‌باشد، ولی در عین حال همین کشورها نقش فعال و گاه پررنگ‌تری از بعضی از دولت‌های توسعه‌یافته در عملیات‌های حفظ صلح دارند.
کشورهای جهان سوم با تأکید بر ملاکهایی چون قدرت سیاسی، اقتصادی، جمعیت، مشارکت در حفظ صلح و توزیع عادلانه جغرافیایی، خواستار حضور در شورای امنیت به صورت دائم می‌باشند. در این زمینه می‌توان به تلاش این کشورها در چارچوب سازمان کشورهای غیرمتعهد (NAM) اشاره کرد. به عنوان مثال در اعلامیه اجلاس 1976 سران در «کلمبو» آمده است «کنفرانس از این که یک کشور عضو به واسطه سوءاستفاده از قدرت وتو از پذیرش کشورهای جهان سومی که دارای شرایط عضویت در شورا هستند جلوگیری می‌کند، عمیقاً اظهار تأسف می‌کند».(13) همچنین کشورهای اسلامی نیز که اکثراً جزو کشورهای جهان سوم هستند، بارها تقاضای خود را برای عضویت یکی از دول اسلامی مطرح کرده‌اند.
در بیانیه اجلاس سران کشورهای اسلامی در تهران بر لزوم اصلاح شورای امنیت تأکید شد و در ماده 22 اشاره شد که از دبیرکل سازمان ملل درخواست می‌نمایم که اصلاح شورای امنیت را به نحوی پیگیری نمایند که حداکثر دمکراتیزه شدن تصمیم‌گیری در درون نظام سازمان ملل تضمین شود. در این زمینه بر لزوم استیفای نقش و جایگاه موثر و عادلانه‌تر مجموعه اعضای سازمان کنفرانس اسلامی در ارکان سازمان ملل من‌جمله شورا تأکید شده است.(14)
علاوه بر این کشورهای عربی ـ اسلامی در سال 1977 در جریان کنفرانس گروه کاری برای اصلاح سازمان مطرح کردند که کشورهای عربی ـ اسلامی باید دو کرسی غیردائم و یک کرسی دائم در شورا داشته باشند. حتی در صورت امکان آنها خواهان آن هستند که یک کرسی دائم آنها دارای همه امتیازات من‌جمله حق وتو نیز باشد. با این وجود در خارج از دنیای اسلام مخالفت‌های زیادی با عضویت دول اسلامی در شورا شده است.(15)
4) تشکیل اتحادیه اروپا
یکی دیگر از عواملی که در جهت اصلاح شورای امنیت مطرح می‌شود، شکل‌گیری اتحادیه اروپا است. این اتحادیه از آن‌گونه واقعیات عینی در نظام بین‌الملل می‌باشد که ضرورتاً نمی‌تواند تأثیر خود را بر نظام توزیع جهانی قدرت برجای نگذارد، لذا این اتحادیه بر ساختار و ترکیب شورای امنیت بی‌تأثیر نخواهد بود. در حال حاضر دو عضو این اتحادیه دارای کرسی دائم در شورای امنیت هستند، اما کاهش قدرت انگلستان در عرصه بین‌المللی و پیوند سنتی آن با سیاست‌های آمریکا و نیز این که فرانسه به تنهایی نمی‌تواند نماینده نقش، تأثیر و قابلیت‌های اتحادیه اروپا باشد، لذا عده‌ای خواهان عضویت اتحادیه اروپا در شورا شده‌اند.(16)
علاوه بر اینها اتحادیه اروپا یکی از مهمترین کمک‌دهندگان به سازمان ملل محسوب می‌شود، به گونه‌ای که روی هم رفته اعضای اتحادیه اروپا 37 درصد بودجه سازمان ملل را تأمین می‌کنند. در عین حال این اتحادیه حدود 000/50 هزار سرباز برای مأموریت‌های حفظ صلح و همچنین 50 درصد کمک‌های که برای توسعه جهانی صورت می‌گیرد را تأمین می‌کند.(17)
طرفداران این طرح به قدرت اقتصادی اتحادیه اروپا، اتمی بودن اعضای آن و سابقه تاریخی اروپا اشاره می‌کنند. با این وجود با توجه به این که منشور عضویت در شورا را تنها برای دولتها در نظر گرفته است و نه مجموعی از دولتها و همچنین این سوال که آیا ممکن است انگلیس و فرانسه به سود اتحادیه اروپا از جایگاه خود دست بکشند، طرح این مساله را با موانع مهم و اساسی مواجه کرده است.
5) نیاز به نمایندگی عادلانه در شورای امنیت
مساله نمایندگی عادلانه در شورا و افزایش اعضای آن، اولین بار به عنوان موضوع بحث در مجمع عمومی در سال 1979 مطرح گردید.(18) مبتکران اصلی پیشنهاد (الجزایر، آرژانتین، بنگلادش، یونان، هند، مالدیو، نپال، نیجریه و سریلانکا)، ابتکار عمل خود را اینگونه توجیه کردند که تعداد نمایندگان کشورها در سازمان ملل متحد و شورا در مجموع نشانگر نمایندگی عادلانه نیست.(19) فزونی چشم‌گیر اعضای ملل متحد که طی چهار دهه گذشته بیش از سه برابر افزایش یافته، خواسته جدی بازتاب نمایندگی عادلانه را مطرح کرده است. اگر طی سالهای آغازین تناسب بین اعضای شورای امنیت و اعضای سازمان یک به پنج بود به تدریج این رقم افزایش پیدا کرده است، تا جایی که امروزه این نسبت به حدود یک به سیزده رسیده است.
پایه نظریه نمایندگی عادلانه در شورای امنیت ماده 24 منشور است، چرا که شورای امنیت مسئولیت اولیه حفظ صلح و امنیت بین‌المللی را براساس نمایندگی از سوی ملل متحد ایفا می‌کند. اگرچه از دیدگاه حقوقی افزایش اعضای ملل متحد خللی به اعتبار ماده 24 وارد نمی‌سازد، زیرا هر عضو با پذیرش منشور در کل و از جمله ماده 24 به جرگه ملل متحد می‌پیوندد، اما غفلت از مبنایی که وجود قاعده‌ای حقوقی را ایجاد کرده است در نهایت موجب تزلزل در اعتبار قاعده می‌شود. بر این اساس اکثر دولت‌های خواهان اصلاح شورای امنیت، همین مساله را به عنوان یکی از دلایل اصلی خود مطرح می‌کنند.(20)
اگر قرار است که شورا خصلت نمایندگی خود را حفظ کند، باید از بین کشورهای جهان سوم (همانطور که بررسی شد) نیز تعدادی وارد شورا شوند، تا شورا هم نمایندگی دول توسعه‌یافته و هم نماینده دول در حال توسعه را داشته باشد در غیر اینصورت تنها شورا را باید نمایندۀ دول و ملل ثروتمندان جهان در نظر گرفت، در حالی که به عنوان مثال قاره آفریقا که دومین قاره بزرگ و دومین قاره پرجمعیت جهان است و در عین حال بیشترین تعداد اعضا را در سازمان ملل دارد، هیچ نماینده‌ای در شورا نخواهد داشت.
6) افزایش وظایف شورا و لزوم اصلاح آن
یکی دیگر از عواملی که به عنوان ضرورت اصلی از آن یاد می‌شود، افزایش بی‌سابقه وظایف شورای امنیت و به طبع سنگین شدن بار مسئولیت اعضای آن است. در واقع روند افزایش میزان اختیارات شورا از سال 1982 آغاز گردید. از این سال به بعد روند تمرکز قدرت تصمیم‌گیری در شورا رو به رشد نهاد و به تدریج اعضای شورا بویژه اعضای دائم آن درصدد برآمدند که به جای نفی آن و تعقیب منافع خود در خارج از چارچوب سازمان ملل، به تقویت سازمان پرداخته و در مواردی که جو سیاسی بین‌المللی اقتضا نماید از آن برای مشروعیت بخشیدن به اقدامات ناقض حقوق بین‌الملل و موازین عدالت خود بهره‌برداری کنند. به این ترتیب روند توسعه اختیارات شورا با افزایش تمایل دولت‌های صنعتی به سازمان ملل همراه بود. این کشورها در اواخر دهه 80 از طریق اقتدار شورای امنیت عملاً کنترل سازمان ملل را بدست آوردند.
از طرف دیگر با به هم ریختن معادلات بین‌المللی پس از فروپاشی شوروی و پایان جنگ سرد زمینه همکاری کشورها در نهادها و مراجع بین‌المللی، من‌جمله شورای امنیت پدید آمد. در گذشته شورا در زمینه حفظ صلح بین‌المللی پیش از بروز تخاصم به میان جگری و پس از جنگ و فروکش کردن تخاصم به حائل شدن بین دو طرف و سپس حفظ آتش‌بس اکتفا می‌کرد، ولی از دهه 90 تاکنون نیروهای سازمان ملل مأموریت‌های دیگری که تازگی دارد، انجام می‌دهند.
در دوره کنونی، همچنین شورا به عنوان رکن حافظ صلح و امنیت بین‌المللی فعالیت‌های خود را در عرصه بین‌المللی از نظر کمی و کیفی گسترش داده است. از نظر کمی تعداد نشست‌های شورا و قطعنامههای آن به شدت افزایش پیدا کرده به نحوی که فقط در فاصله اول ژانویه 1992 تا سی و یک ژانویه 1993، 359 جلسه مشورت‌های غیررسمی و 247 جلسه رسمی داشته و در این مدت، 137 قطعنامه و 44 بیانیه صادر کرده است.
از نظر کیفی نیز شورا حیطه صلاحیت خود را گزارش داده، به گونه‌ای که مسائلی همچون حقوق بشر، گسترش و حفظ دمکراسی و تروریسم در حوزه وظایف این رکن قرار گرفته‌اند و کار حتی به جایی کشیده شده است که شورا را به نقض منشور و عمل کردن در فراتر از اختیاراتی که منشور برای آن در نظر گرفته، متهم می‌کنند.(21)
بنابراین با توجه به گسترش حوزه اختیارات شورا چه از لحاظ کیفی و چه از لحاظ کمی و چه از طریق تفسیرهای موسعی که از منشور در چارچوب وظایف شورا صورت می‌گیرد و همچنین بروز تهدیدات جدید که نوع بشر را به طور کلی مورد تهدید قرار می‌دهد، عده‌ای بر این امر تأکید دارند که شورا با چارچوب کنونی، یعنی با تعداد اعضای محدودی که دارد و همچنین فرایندهای تصمیم‌گیری سخت و غیرشفاهی که شورا طبق آن کار می‌کند جواب‌گویی عصر حاضر نمی‌باشد، بنابراین باید اصلاحاتی اساسی (چه در بعد افزایش اعضا و چه در رویه‌های تصمیم‌گیری) در آن صورت گیرد.
همانطور که از موارد یادشده در بخش‌های قبلی آشکار گشت، امروزه ضرورت‌های فراوانی برای اصلاح شورای امنیت وجود دارد. از یک طرف با فروپاشی شوروی جو سیاسی خاصی که سالها عامل اصلی ناکامی شورا و به بن‌بست کشیدن آن بود دیگر وجود ندارد و از طرف دیگر کشورهای همچون آلمان و ژاپن توانسته‌اند خود را در شرایطی قرار دهند تا سایرین از عضویت آنها در شورا به عنوان یک ضرورت غیرقابل چشم‌پوشی یاد کنند.(22) شکل‌گیری اتحادیه اروپا، افزایش تعداد دول عضو و ضرورت نمایندگی عادلانه، گسترش میزان اختیارات شورای امنیت و بروز تهدیدات جدید، همگی از جمله عواملی هستند که نشانگر آن می‌باشند که ساختار کنونی شورا که در آن 5 عضو دارای عضویت دائم و حق وتو هستند، دیگر جوابگوی مسائل و مشکلات در بعد صلح و امنیت بین‌المللی نمی‌باشد.
در واقع بحث اصلاح و ضرورت آن امروزه یک بحث عمومی است، به گونه‌ای که کمتر کشوری است که ضرورت اصلاح سازمان ملل و بویژه شورای امنیت را نادیده بگیرد. همه به ضرورت‌های اصلاح باور دارند، اما مشکل چگونگی آن است. به عبارت دیگر سوال اصلی چرایی اصلاح نیست، بلکه چگونگی آن می‌باشد.
بخش سوم: مهمترین موانع اصلاح شورای امنیت
در این بخش به بررسی مهمترین موانع اصلاح شورای امنیت پرداخته می‌شود. براساس دیدگاه والتز ساختار نظام بین‌الملل مهمترین و تعیینکنندهترین عامل بر روی رفتار بازیگران بین‌المللی است. مهمترین اصل این ساختار توزیع توانایی‌ها می‌باشد، چرا که نوع نظام بین‌الملل براساس نحوه توزیع توانایی‌ها شکل می‌گیرد. به همین دلیل در ادامه به بررسی توزیع توانایی‌ها در عرصه بین‌الملل پس از فروپاشی شوروی پرداخته می‌شود تا رابطه آن با شورا امنیت و تأثیری که بر روی عملکرد و همچنین مباحث مطروحه در آن من‌جمله اصلاحات می‌گذارد، روشن گردد.
الف) قدرت و جایگاه ایالات متحده آمریکا
در مقایسه با سایر دولتها آمریکا تنها کشوری است که در تمامی ابعاد قدرت از سایرین پیشی گرفته است و مدام در حال افزایش فاصله خود با آنهاست. در زمینه قدرت نظامی بعد از این که در دهه گذشته در هزینه‌های نظامی آمریکا کاهش دیده شد، دوباره شاهد آن هستیم که هزینه‌های نظامی آن رو به افزایش گذاشته است. بودجه نظامی این کشور در سال 2003 به 450 میلیارد دلار رسید و این مقدار از آن زمان تاکنون مدام در حال افزایش بوده است. امروزه آمریکا از هر 10 دلاری که در امور نظامی سرمایه‌گذاری می‌شود، بیش از نیمی را به تنهایی سرمایه‌گذاری می‌کند، در حالی که نصف مابقی را نیز دولت‌های حامی آن صرف می‌کنند.(23) در واقع آمریکا یگانه قدرت جهانی می‌باشد،(24) چرا که تنها این دولت است که از توانایی نظامی قاطعی برخوردار است که می‌توان جنگ عراق را به عنوان نمونه‌ای که آن را اثبات کرد مثال زد.
آمریکا تنها کشوری است که می‌تواند با موشک‌های خود هر نقطه‌ای در روی زمین را مورد هدف قرار دهد و در عین حال تنها کشوری می‌باشد که می‌تواند نیروهای خود را با حجم زیاد و سرعت فراوان در سرتاسر کره زمین پراکنده کند.
علاوه بر اینها نیروی دریایی آمریکا تنها نیروی دریایی می‌باشد که کل دریاها را پوشش می‌دهد.(25) در بعد تحقیق و توسعه که امروزه موتور محرکۀ توان نظامی محسوب می‌گردد، آمریکا تقریباً 80 درصد بودجه تحقیقاتی جهان را به خود اختصاص داده است.(26) نکته قابل توجه در مورد هزینه نظامی و تحقیقاتی آمریکا در این است که حتی زمانی که آمریکا به تنهایی بیش از سایر دولتها در این امور سرمایۀ‌گذاری می‌کند، سهم بودجه نظامی در کل بودجه بین 5/3 تا 4 درصد می‌باشد، یعنی چیزی حدود نصف دوران جنگ سرد.(27)
بعد دیگر قدرت آمریکا اقتصاد این کشور است که بزرگترین اقتصاد دنیاست. بعد از حدود دو دهه گسترش و توسعه اقتصادی، آمریکا هنوز به تنهایی حدود 30 درصد کل تولیدات جهان را در دست دارد که از سهم این کشور در سال 1950 بیشتر است. بدون شک شکاف اقتصادی آمریکا با سایرین نسبت به بعد نظامی محدودتر است، ولی با این وجود برتری آمریکا در این بعد هنوز کاملاً آشکار است.
اقتصاد آمریکا در سال 2002 در بعد اندازه برابر با چهار کشور بعد از آن (ژاپن، آلمان، فرانسه و انگلیس) بوده در حالی که چین و روسیه در حال بازسازی هستند و به ویژه چین با سرعت به سوی توسعه حرکت می‌کند، ولی اندازه اقتصادی آنها با کشوری مثل ایتالیا قابل مقایسه است و نه با آمریکا.(28) بین سالهای 1990 تا 1998 رشد اقتصادی ژاپن 9 درصد و رشد اقتصادی اروپا 15 درصد بود، در حالی که در همین زمان رشد اقتصادی آمریکا حدود 27 درصد بود که تقریباً دو برابر رشد اقتصادی اروپا و سه برابر رشد اقتصادی ژاپن می‌باشد، که اصولاً قابل مقایسه باهم نیستند.(29)
علاوه بر قدرت نظامی و اقتصادی، آمریکا از آن چیزی که جوزف نای قدرت نرم(30) می‌نامد برخوردار است.
این قدرت ناشی از فرهنگ و ارزش‌های آمریکایست و همچنین موفقیت در استفاده از قدرت سخت. اکنون تقلید از آمریکا یک واقعیت جهانی است. این مساله به سرمشق‌های فرهنگی، ملاک‌های اجتماعی و یا الگوهای مصرف ارتباط ندارد، بلکه در امور سیاسی، هم در مسائل جدی و خطیر و هم در امور جزئی و پیش پا افتاده نیز تجلی یافته است. حتی حساسیت جهانی نسبت به حقوق بشر، هرچند که بدون تردید نتیجه بیداری جهانی می‌باشد، به دلیل تأکید آمریکا بر موضوع تشدید شده است. جبهه‌گیری‌های نسبتاً مخالفت‌آمیز رسانه‌های گروهی در مقابل دولت و به ویژه نقش تجسسی که روزنامه‌نگاران سیاسی در این کشور اعمال می‌کنند، سرمشق مطبوعات جهان شده است. شیوه مبارزات شخصی برای کسب مسئولیت‌های اجرائی سطح بالای دولتی، همواره الگوی مبارزاتی انتخابات ریاست جمهوری در آمریکا بوده است.
تعداد دانشجویان خارجی که در آمریکا تحصیل می‌کنند به صدها هزار نفر می‌رسد که این رقم چندین برابر سایر دولت‌هاست. پیش‌بینی شده است که بیش از 80 درصد انتقال و پردازش اطلاعات از آمریکا نشات گیرد و بیش از 50 درصد فیلم‌های جهانی محصول شرکت‌های آمریکایی باشند. از نظر گسترش برنامه‌های تلویزیونی هیچ کشوری را یارای مقاومت ولو ضعیف با آمریکا نیست.(31)
ضمن اینکه باید به نهادهای بین‌المللی نیز اشاره کرد. این نهادها که اکثراً در دوران پس از جنگ جهانی دوم ایجاد شده‌اند، همگی تا اندازه زیادی تحت کنترل و هدایت آمریکا هستند. سازمان ملل متحد، گات (هم‌اکنون سازمان تجارت جهانی)، ناتو، بانک جهانی و صندوق بین‌المللی پول و سایر نهادهای دیگر از مهمترین سازمان‌هایی هستند که سبب افزایش نفوذ و قدرت آمریکا در عرصه بین‌المللی می‌شوند. آمریکا با توسل به همین نهادهاست که روند سیاسی و اقتصادی سایر دولتها را تحت کنترل خود دارد.(32)
سایرین نیز هرکدام به علل خاصی توان مقابله با آمریکا را ندارند. روسیه، علی‌رغم برخورداری از ذخائر هسته‌ای یک ابرقدرت، فاقد توانایی اعمال قدرت در صحنه جهانی می‌باشد، این در حالی است که ارتش روسیه نیز از هم متلاشی شده و در مجموع باید گفت قدرت روسیه غیرکارآمد است. ژاپن در کوتاه‌مدت نمی‌تواند قدرت اقتصادی خودش را به قدرت سیاسی تبدیل کند و اتحادیه اروپا نیز راهی طولانی و پرچالش را برای ابرقدرت شدن در مقابل خود می‌بیند، به گونه‌ای که حتی عده‌ای از کارشناسان بر این باور هستند که به علت تفاوت میان قدرت آمریکا و سایرین عملاً هیچ دولتی و یا هیچ مجموعه‌ای از دولتها توانایی توازن دادن و ایجاد موازنه را در مقابل آمریکا ندارد.(33) و این نکته‌ای است که خود والتز نیز طی مصاحبه‌ای نیز آن را تأکید کرده است.(34)
بدین‌ترتیب به طور خلاصه می‌توان گفت که بعد از فروپاشی شوروی ما شاهد تغییر در الگوی توزیع توانایی‌ها یا همان اصل سوم والتز بوده‌ایم. اگر در دوران دوقطبی توزیع توانایی‌ها مابین دو دولت بود، در حال حاضر منابع قدرت در دست یک کشور می‌باشد به گونه‌ای که این کشور با فاصله‌ای زیاد جلوتر از سایر دول قرار گرفته است و احتمالاً این وضعیت برای سالهای آینده نیز ادامه خواهد داشت.
از طرف دیگر همان‌گونه که مفروض این تحقیق براساس این مساله می‌باشد که نوع نظام بین‌المللی که سازمان ملل و بویژه شورای امنیت در آن فعالیت می‌کند، در موفقیت، ناکامی، اصلاح و یا عدم اصلاح آن نقش عمده‌ای دارد، می‌توان گفت امروزه در شرایطی که آمریکا یگانه کشور قدرتمند در عرصه بین‌المللی است عملاً موفقیت و ناکامی و یا اصلاح شورا و همچنین عدم اصلاح آن به شدت به اقدامات و تصمیمات این کشور بستگی دارد.(35) طبیعتاً مطابق با این اصل که هیچ کشوری دست به اقدامی نمی‌زند که در نهایت منجر به افزایش قدرت رقبا و کاهش قدرت خودش شود، دولت آمریکا نیز اجازه اصلاح عمیق و جدی شورا را نخواهد داد.
برخلاف آنچه که فکر شد که با فروپاشی شوروی و پایان رقابت شرق و غرب شرایط برای موفقیت شورا در عرصه بین‌الملل و همچنین ایجاد اصلاحات اساسی در آن فراهم می‌شود عملاً شرایط بدتر شده است، چرا که امروزه رفتار آمریکا با توجه به توانایی‌هایش شورای امنیت را از پا انداخته است، درست همان‌گونه که دوقطبی بودن جهان آن را فلج کرده بود. ساختار قدیمی قدرت به شوروی این توان را می‌داد تا شورا به بن‌بست بکشاند.
ساختار کنونی نیز اکنون به آمریکا این اجازه را می‌دهد که پا را فراتر از گذشته نهد و شورا را نادیده گیرد. به عنوان مثال شورا در جنگ عراق چگونه می‌توانست عمل کند. هم تأئید و هم عدم تأئید سبب بی‌اعتباری شورا می‌شد. در صورت تأئید برتری آمریکا بر شورا را قبول کرده بود و در صورت عدم تأئید آمریکا بدون نیاز به مجوز به عراق حمله می‌کرد. این درست است که جنگ عراق نقطه عطفی‌ست که باعث بی‌اعتباری شورا شد ولی واقعیت قدرت نابرابر آمریکاست که سبب بی‌اعتباری شورا شده است.
اگر بوش رییس‌جمهور سابق در اوایل دهه 90 میلادی و پس از پایان جنگ سرد در چارچوب دکترین نظم نوین جهانی بر قانون‌گرایی در عرصه بین‌المللی و پرهیز از قانون جنگل با نگاه ویژه به سازمان ملل و همکاری در قالب این نهاد بین‌المللی تأکید می‌کرد، جرج بوش بعد از حوادث 11 سپتامبر با الهام از نظریه نومحافظه‌کاری ضمن اتخاذ رویکرد نوین در حوزه یک‌جانبه‌گرایی مدعی است که شورای امنیت در مواردی که منافع قدرت‌های بزرگ ایجاد می‌کند، نباید تأکید ویژه‌ای بر حفظ هنجارها و مقررات جهانی داشته باشد. به عبارت دیگر باید دولت‌های قدرتمند در فرصت‌های مناسب بتوانند حتی از ورای حقوق بین‌المللی و نهادهای بین‌المللی به اعمال سیاست‌های موردنظر خود بپردازند.
در واقع آمریکا به علت قدرت و جایگاه بین‌المللی خود نه تنها قائل به واگذاری نقشی به سازمان ملل نیست و به همکاری همه‌جانبه باوری ندارد، بلکه با نگاه هژمونیک خود معتقد است برخلاف 60 سال گذشته که سازمان ملل متحد شکل گرفت و آمریکا تازه وارد عرصه بین‌الملل شده بود و تقریباً در سطح برابری با سایرین قرار داشت، امروزه در سطح متفاوتی از قدرت قرار دارد و دیگر شایسته نیست که همتراز با دیگر اعضای دائم شورا فرض شود و لذا این کشور نه تنها مخالف جدی اصلاح شورا و افزایش تعداد آن است بلکه خواهان افزایش جایگاه خود و کاهش نقش سایرین است.
در همین زمینه توماس جی.ویس به عنوان یکی از کارشناسان مسائل بین‌المللی ضمن بررسی مفصل قدرت آمریکا از آن به عنوان مهمترین مانع اصلاح شورای امنیت یاد می‌کند. او می‌گوید با توجه به حضور جهانی آمریکا که بیش از هر امپراطوری دیگری است، اقدامات شورای امنیت برای کنترل رفتار آمریکا درست مثل اقدامات سنا برای کنترل امپراطور می‌باشد (منظور او سنای روم در مقابل امپراتور است).
از نظر او امروز ما دو سازمان جهانی داریم، سازمان ملل متحد با عضویت جهانی و ایالات متحده آمریکا با قدرت و ثروت جهانی، منتقدان برتری آمریکا می‌گویند که اعمال قدرت نظامی باید برپایه حاکمیت سازمان ملل باشد و نه براساس توانایی‌ها، اما واقعیت این است که این دو مساله کاملاً جدایی‌ناپذیرند، چرا که توانایی‌های سازمان ملل ناشی از قدرت آمریکاست و عملیات‌های سازمان ملل تنها زمانی صورت می‌گیرد که آمریکا موافق باشد و هزینه‌ها و نیروهای آن را تامین کند.(36)
حتی او معتقد است که اگر شورا به مخالفت‌های خود در مقابل اقدامات آمریکا ادامه دهد به سرنوشت سلف خود یعنی جامعه ملل تبدیل خواهد شد. در همین زمینه جرج بوش در سخنرانی که در ارتباط با حمله 11 سپتامبر صورت می‌گرفت گفت: «ما بودیم که شورای امنیت را بوجود آوردیم، بنابراین برخلاف جامعه ملل، چاره‌جویی و ژرف‌نگری‌مان باید بیش از آنچه می‌گویم باشد و قطع‌نامه‌هایمان باید فراتر از آرزوهایمان باشد».(37) و در استراتژی امنیت ملی آمریکا که در زمان دولت بوش منتشر شد آمده است «ما آماده هستیم تا به گونه‌ای جداگانه و مستقل از شورا، زمانی که منافعمان اقتضا می‌کند عمل کنیم.(38)
دبیرکل سابق سازمان ملل پتروس غالی که تجربه فراوانی در امور مربوط به سازمان ملل دارد نیز به همین امر اعتراف دارد. او ضمن اشاره به زمینه‌ها و ضرورت‌های اصلاح شورای امنیت، وابستگی سازمان را به ایالات متحده و در عین حال قدرت و جایگاه آن را به عنوان مهمترین مانع می‌داند. او طی یک سخنرانی که در دانشگاه‌های آمریکا داشت به صراحت به این مساله اشاره کرد: «سازمان ملل با بحران مواجه شده است. علت این امر در این است که با نیازهای کنونی دنیای در حال تحول همخوانی ندارد. ولی اصلاح سازمان و بویژه شورا به علت جایگاه برتر آمریکا غیرقابل تصور است.»(39)
به دلیل همین موانع، عده‌ای بر این باور هستند که شورا نباید به صورت یکباره اصلاح شود و اصلاح مرحله‌ای و بلندمدت بهترین راه‌حل برای حل کردن مساله و مشکل اصلاحات می‌باشد، در غیر اینصورت سازمان با «بحران‌های غیرضروری»(40) مواجه خواهد شد.
ب) حق وتو
برای جلوگیری از آن که سازمان ملل متحد به سرنوشت سلف خود جامعه ملل تبدیل نشود، حق وتو برای پنج عضو دائم شورا به رسمیت شناخته شد و بعدها همین حق به مهمترین مانع انجام فعالیت‌های شورا و همچنین یکی از موانع مهم اصلاح آن تبدیل شد. بند 108 منشور به پنج عضو کارت برنده‌ای دارد که هرگونه تلاشی که در جهت تضعیف موقعیت آنها صورت می‌گیرد را ناکام بگذارند، حتی زمانی که 191 عضو دیگر حق وتو را به عنوان یک حق ناعادلانه نقد و سرزنش کنند. حق وتو همیشه یکی از مهمترین موانع بر سر راه اصلاح شورای امنیت بوده است و امروزه هم همین‌گونه می‌باشد، چرا که پنج عضو دائم منافع بسیاری برای حفظ منافع خود در سازمان دارند و در منشور از آنها خواسته نشده که از حق خود در این زمینه بگذرند.
واقعیت آن است که در تعقیب منافع و اهداف ملی کشورها از نهادها برای خدمت کردن به منافع خود سوءاستفاده می‌کنند. اگرچه فرانسه و انگلیس و همچنین روسیه امروز به عنوان ابرقدرت مطرح نیستند ولی موقعیت دائم و حق وتو به آنها در عرصه بین‌المللی نقش مهمی داده است. این مساله را می‌توان به راحتی در جنگ عراق مشاهده کرد، چرا که حق وتو به فرانسه و روسیه توانایی بازیگری را داد و در نهایت آمریکا را وادار کردند که بدون مجوز حمله را بر علیه عراق آغاز کند. کشورهای دارنده حق وتو ذاتاً حافظان منافع خودشان هستند و نمی‌توان از آنها انتظار داشت به راحتی از حق خود بگذرند.(41)
ج) مساله عضویت
مساله عضویت به این موضوع اشاره دارد که چه دولتهایی باید به عضویت شورا درآیند. کدام دولتها شایستگی عضویت در شورا را چه با حق وتو و چه بدون حق وتو دارند. در واقع یکی دیگر از مشکلات اصلی در سر راه اصلاح شورا از همین جا آغاز می‌شود. مشکل رسیدن به توافق بر روی اعضای جدید است. سوالات اساسی زیر این مساله را واضح‌تر می‌کند. اگر مشکل اساسی شورای امنیت این است که توسط قدرت‌های بزرگ و کشورهای توسعه‌یافته پرشده، پس چرا ژاپن و آلمان که خود از دول توسعه‌یافته هستند، کاندیدای اصلی عضویت می‌باشند.
چرا نباید اتحادیه اروپا به جای آلمان، فرانسه و انگلیس اروپا را رهبری کند. آیا بهتر نیست یک اروپای واحد به جای آن که هر کدام از دول اروپایی به تنهایی عضو باشند، عضو شورای امنیت باشد. آرژانتین در قبال عضویت برزیل، پاکستان در قبال عضویت هند، آفریقای جنوبی در قبال عضویت نیجریه چه احساسی خواهند داشت. علاوه بر اینها اگر حق وتو، حق ناعادلانه‌ای است که سبب ناکارآمدی شورا شده، پس چرا باید این ناعدالتی را گسترش داد.(42)
در حال حاضر کاندیداهای عضویت در شورای امنیت هرکدام با مخالفان جدی مواجه هستند. رقابت شدیدی نیز بین دولتهایی که در یک منطقه هستند، وجود دارد. برای روشن‌تر شدن بحث می‌توان به مخالفت‌های علنی و رسمی که بر علیه عضویت مهمترین کاندیداهای عضویت در شورای امنیت شده اشاره کرد.
نماینده ایتالیا که کشورش مهمترین مخالف عضویت آلمان در شورای امنیت می‌باشد در سخنرانی خود در مجمع عمومی می‌گوید: «به اعتقاد ما مشکلات شورای امنیت را نمی‌توان از طریق افزایش اعضای آن حل کرد.» او در ادامه می‌گوید: من رقابتی را که بر مبنای منافع ملی باشد نمی‌پذیرم. این خطرات فراوانی را به ویژه برای اتحادیه اروپا که ظرف ماههای آینده قانون اساسی آن به بوته آزمایش گذاشته می‌شود و در عین حال اروپایی که صاحب وزیر امور خارجه خواهد شد، دارد. بنابراین آلمان با تقاضای عضویت خود علیه تمام ایده‌آلهایی که بر آن کوشش می‌کنیم حرکت کرده است.»(43)
نماینده چین که کشورش مهمترین مخالف عضویت ژاپن می‌باشد در پاسخ به درخواست ژاپن برای عضویت در شورای امنیت می‌گوید: «ما می‌دانیم که ژاپن انتظار دارد در موضعات مهم بین‌المللی نقش داشته باشد، ولی در عین حال معتقدیم اگر کشوری تمایل دارد در مسائل بین‌المللی نقش سازنده و موثری ایفا کند، می‌بایست درک و فهم روشنی از سوالات تاریخی راجع به خودش داشته باشد». از نظر او شورای امنیت را نمی‌توان مثل هیئت مدیره‌ای در نظر گرفت که ترکیب آن براساس کمک‌های مالی اعضا مشخص می‌گردد.(44) نماینده آمریکا در سازمان ملل نیز به مخالفت با طرح گروه 4 (متشکل از آلمان، هند، ژاپن، برزیل) پرداخت و آن را عاملی دانست که سبب کاهش کارآیی سازمان ملل متحد می‌شود. نماینده کانادا نیز از سیاست‌های آمریکا در این زمینه حمایت می‌کند.(45)
از طرف دیگر پاکستان نیز مهمترین مخالفت‌ها را با عضویت هند دارد. با توجه به این که این دو کشور دشمن همدیگر هستند و بر سر مسائل مرزی تاکنون چندین جنگ داشته‌اند، این مخالفت‌ها کاملاً طبیعی است. نماینده این کشور در ارتباط با طرح گروه چهار در مورد نادیده گرفتن اهداف سازمان ملل به کشورهای گروه چهار هشدار داد. او با استفاده از زبان انتقادی گفت: «حرکت کشورهای گروه چهار برای عضویت در شورای امنیت، حرکتی خودخواهانه است».(46) بنابراین علی‌رغم این که مسأله اصلاح طرفداران زیادی دارد، ولی هنوز معلوم نیست که واقعاً کدام دولتها شایستگی حضور در شورای امنیت را دارند. رقابت‌های گسترده در این زمینه طبیعتاً می‌تواند مساله اصلاح را برای مدت طولانی و شاید برای همیشه به بن‌بست بکشاند.
ضمن این که همان‌گونه که در قبل مطرح شد، تغییر در منشور ملل متحد مثل سایر تغییرات نهادی باید از حمایت‌های گسترده بین‌المللی برخوردار باشد. در این زمینه نیز موانع و مشکلات فراوانی دیده می‌شود چرا که براساس منشور زمانی می‌شود اصلاحات اساسی در سازمان ایجاد کرد که رأی دو سوم اعضا به آن مثبت باشد. آیا واقعاً می‌توان رأی دو سوم کشورهای عضو را بر روی اصلاح شورای امنیت بدست آورد، آیا دو سوم اعضا می‌تواند روی عضویت کشورهای خاص با توجه به رقابت‌هایی که در این زمینه وجود دارد و در بالا به گوشه‌ای محدود از آنها اشاره شد، به توافق برسند. واقعیت آن است که کشورها دارای منافع گوناگونی هستند و هنگامی که بر سر میز مذاکره می‌نشیند، هر طرف با دیدگاه خاص مربوط به منافع ملی خود به قضایا می‌نگرد. با وجود منافع ملی گوناگون اتحاد سیاسی کاری سخت و پیچیده‌ای می‌باشد.
اصولاً ایجاد تغییر کاری بسیار مشکل است و بدین لحاظ اعضای سازمان در تغییر، خطر بیشتری می‌بینند تا در ثبات و بدین لحاظ عمدتاً تمایل دارند تا وضع موجود حفظ شود.(47) بنابراین رسیدن به حدنصاب منشور بسیار مشکل است. حتی در صورت اصلاح منشور ملل متحد، اصلاحات به عمل آمده نیازمند تصویب آنها در سطح ملی می‌باشد و از آنجایی که معمولا قوه مقننه دولتها در تصمیم‌گیری خود از قوه مجریه محافظه‌کارترند، لذا بعید به نظر می‌رسد که هرگونه اصلاح شورا حتی اصلاحات جزء‌ای آن به راحتی در سطح ملی به تصویب برسد. لذا علاوه بر بر موانع یادشده، در موردی که تغییر ساختار شورای امنیت مستلزم اصلاح مقررات منشور باشد، مساله تصویب اصلاحات در سطح ملی یکی از موانع عمده تغییر ساختار شورای امنیت قلمداد می‌گردد.
بخش چهارم: سیاست‌های جمهوری اسلامی در زمینه اصلاحات شورای امنیت
به طور کلی دیدگاه ایران را می‌توان در موارد زیر خلاصه کرد. دولت ایران خواهان افزایش تعداد اعضای دائم شورای امنیت با تمام حقوق آن می‌باشد،(48) البته با این دید که در بین اعضای جدید باید توجه ویژه‌ای به کشورهای در حال توسعه و بویژه دنیای اسلام بشود. البته ایران از همان ابتدا انتقادات گسترده‌ای به حق وتو داشته و در حال حاضر نیز خواهان حذف آن به عنوان یک فاکتور غیرعادلانه در شورای امنیت است، ولی با این وجود با آگاهی از این مساله که حذف حق وتو تا حد زیادی غیرممکن است، همانطور که گفته شد ایران از عضویت دول اسلامی و کشورهای جهان سوم با تمام حقوق آن از جمله حق وتو و عضویت دائم حمایت می‌کند.
به همین دلیل ایران خواهان افزودن سازمان کنفرانس اسلامی به عنوان ششمین عضو دائم دارنده حق وتو در شورای امنیت می‌باشد. مقام معظم رهبری در مراسم گشایش هجدهمین اجلاس سران کشورهای اسلامی در تاریخ 18 آذر 1376 خطاب به نمایندگان کشورهای اسلامی اعلان کردند: کنفرانس اسلامی بایستی به نمایندگی از طرف 55 کشور اسلامی و یک میلیارد و چندصد میلیون نفر مسلمان، دارای یک کرسی دائم در شورای امنیت با تمام مزایای آن از جمله حق وتو باشد.(49) آقای خاتمی نیز به عنوان رییس‌جمهور ایران در پنجاه و سومین اجلاس مجمع عمومی سازمان ملل در 30 شهریور 1377 در نطق خود این موضوع را اعلان کردند و این موضوع توسط نژادحسینیان نماینده دائم ایران در سازمان ملل در جلسه گروه کاری تجدید ساختار شورای امنیت در 6 می 1998 مطرح گردید.
البته بعضی از کارشناسان با دلایلی که در ادامه مطرح می‌شود معتقد هستند که ایران نباید از افزایش تعداد اعضای شورا حمایت کند. اول این که با عضویت دائم رقبای منطقه‌ای جمهوری اسلامی ایران مثل هند و کشورهایی که هم‌طراز با جمهوری اسلامی ایران هستند (برزیل و احتمالاً آفریقای جنوبی، مصر، و نیجریه)، جمهوری اسلامی ایران عملاً تا 50 سال دیگر فرصت به عضویت دائم درآمدن را از دست خواهد داد. دوم این که با عضویت دائم چنین کشورهایی در شورای امنیت، احتمال این که در مبادلات منطقه‌ای و در روابط کشورهای در حال توسعه، این کشورها زیاده‌خواهی کنند، بیشتر شده و در تعاملات بین‌المللی در شورای امنیت ملل متحد نیز این قبیل کشورها در معادلات قدرت پنج عضو دائم اصلی نفوذ چندانی که به نفع جمهوری اسلامی یا کشورهای در حال توسعه باشد نخواهند داشت.
سوم این که در شرایط فعلی و تا زمانی که زمینه داوطلبی جمهوری اسلامی ایران برای عضویت دائم شورای امنیت فراهم شود، بهتر است درصدد تدوین و ارتقای طرحی بود که احتمال عضویت جمهوری اسلامی ایران در شورای امنیت به عنوان عضو غیردائم را لحاظ کرده باشد.(50)
فرجام
هرچند زمینه‌ها و ضروت‌هایی برای اصلاح شورای امنیت وجود دارد، ولی موانع مهمتری نیز در این راه قرار دارد. در چارچوب دیدگاه نئورئالیسم تعیینکنندهترین عامل بر روی رفتارها و عملکردهایی بازیگران بین‌المللی نظام بین‌الملل است. بر این اساس پس از فروپاشی شوروی و پایان نظام دوقطبی ما عملاًَ با نظام بین‌المللی مواجه هستیم که در آن آمریکا تنها ابرقدرت چهاربعدی محسوب می‌شود که در زمینه قدرت با فاصله‌ای عظیم از دیگر کشورها قرار گرفته است. در چنین نظامی واقعیت آن است اصولاً بحث اصلی می‌بایست بر روی ماهیت وجودی شورا و این که آیا شورا می‌تواند به حیات خود ادامه دهد باشد و نه این که آیا شورا باید اصلاح شود یا نه. در واقع در چنین شرایطی بحث اصلاح شورای امنیت بیشتر یک بحث حاشیه‌ای می‌باشد، چرا که عملاً موفقیت‌ها، ناکامی‌ها و همچنین اصلاح و یا عدم اصلاح آن به شدت به اقدامات و تصمیمات آمریکا بستگی دارد که ناشی از قدرت و جایگاه این کشور در عرصه بین‌المللی است.
بنابراین برخلاف آنچه در ابتدا گفته شد، فروپاشی شوروی و پایان نظام دوقطبی زمینه مهمی برای اصلاح شورا ایجاد نکرد، زیرا اگر در دوران دوقطبی تحت تأثیر متغیرهای سیستمی شورای امنیت به بن‌بست رسیده بود، در حال حاضر به علت تحول همان متغیرها شرایطی ایجاد شده که دولت آمریکا می‌تواند به طور کلی شورا را نادیده بگیرد. مسأله بعدی این که حتی اگر اصلاحاتی در شورا ایجاد شود و اعضای جدیدی وارد شورا شوند به نظر نمی‌رسد تأثیر چندانی بر روی کارآیی و عملکرد شورا داشته باشند، زیرا عملکرد شورای امنیت تا حد زیادی وابسته به نوع نظام بین‌الملل و چندقطبی بودن آن است و نه حق وتو و تعداد اعضای شورای امنیت.