دکتر مرتضی الویری
1- مقدمه
سند چشمانداز 20 ساله، سیاستهای کلی اصل 44 قانون اساسی و برنامه پنجساله چهارم توسعه، همگی بر خصوصیسازی و کوچک کردن دولت تاکید میورزند. تجربیات جهانی نشان میدهد که خصوصیسازی یکی از شروط لازم (و نه کافی) تحقق توسعه اقتصادی به شمار میآید. همین تجربیات نشان میدهد که چگونه با اتخاذ روش درست در آلمان شرقی، سازمان "تروی هند" توانست ظرف یک و نیم سال، بیش از یکصدهزار بنگاه اقتصادی را به بخش خصوصی واگذار نماید و بصورت الگوی موفق خصوصیسازی در جهان مورد توجه قرار گیرد. اما در برخی از کشورهای بلوک شرق، خصوصیسازی دولتمدارانه شکست جدیدی را بر الگوهای غلط گذشته آنان تحمیل کرد. در این مقاله، با استناد به گزارشهای رسمی موجود نشان میدهیم اجرای سیاستهای کلی اصل 44 که قریب دو سال از ابلاغ آن میگذرد و برنامه پنجساله چهارم که وارد سومین سال خود شده است در حوزه کوچکسازی دولت و خصوصیسازی با شکست مواجه شده است. سیاستهای کلی اصل 44 که میتوانست و میتواند منجر به یک انقلاب اقتصادی در کشور شود، و برنامه پنجساله دوم که با تکیه بر کوچکسازی دولت و تقویت بخش غیردولتی میبایست زمینه تحقق رشد اقتصادی، فراتر از کشورهای منطقه آسیای جنوب غربی را جهت رسیدن به مقام اول اقتصادی در چشمانداز 20 ساله فراهم کند، اکنون دومین سال عمر خود را با رشد حدود 5 درصد پشتسر گذارده است. امید که با ملاحظه و ارزیابی عملکردها اشتباهات گذشته اصلاح و تلاش مضاعفی برای جبران مافات فراهم شود.
2- الزامات قانونی کوچکسازی دولت
سیاستهای کلی اصل 44:
از آنجا که در این مقاله بحث عملکرد دو ساله دولت در زمینه خصوصیسازی مطرح است، لذا در اینجا فقط بخشی از سیاستهای کلی اصل 44 را که متضمن اهداف کمی و دستورات اجرائی مشخص میباشد مرور میکنیم. یادآور میشوم که کلیه بخشهای سیاست اصل 44 در خرداد 84 و بند ج آن در 12/4/85 ابلاغ گردیده است.
ـ ممنوعیت فعالیت اقتصادی جدید خارج از موارد صدر اصل. 44
ـ واگذاری سالیانه 20 درصد فعالیتهای خارج از صدر اصل 44 به بخش خصوصی و تعاونی و ممنوعیت دولت در شروع فعالیت جدید.
ـ افزایش بخش تعاونی در اقتصاد کشور به میزان 25 درصد تا آخر برنامه پنجم.
ـ واگذاری 80 درصد از سهام بنگاههای دولتی مشمول صدر اصل. 44
ـ در بند "الف" بخش الزامات واگذاری تصریح شده است که قیمتگذاری سهام از طریق بازار بورس انجام میشود.
الزامات قانون در مورد کوچکسازی دولت
ماده 7- کلیه امور مربوط به سیاستگذاری و اعمال وظایف حاکمیت دولت تا پایان سال دوم برنامه از شرکتهای دولتی منفک و به وزارتخانهها و موسسات دولتی تخصصی ذیربط محول میگردد.
ـ حداکثر ظرف مدت دو سال پس از شروع اجرای برنامه چهارم به پیشنهاد سازمان مدیریت، شرکتهائی که ماهیت حاکمیتی دارند، به شکل سازمانی مناسب تغییر وضعیت داده و به دستگاه اجرائی مرتبط منتقل نماید. دولت موظف است تا پایان سال اول برنامه کلیه دفاتر و شعب شرکتهای دولتی مستقر در خارج از کشور را منحل نماید.
ماده 138- الزام سازمان مدیریت برای دگرگونی در نظام بودجهریزی بر مبنای حجم فعالیتها، حداکثر تا پایان سال دوم برنامه.
ماده 139- ارائه لایحه و پیشنهاد حذف و یا واگذاری حداقل 20 درصد از تعداد سازمانها و نهادها، موسسات و شرکتها تا پایان سال اول برنامه.
ماده 143- کاهش حداقل 20 درصد از پستهای مدیریت و سرپرستی.
ماده 145- کاهش سالانه حداقل 3 درصد از تصدیهای اجتماعی، فرهنگی، تولیدی، خدماتی و نظایر آن توسط دستگاههای اجرائی.
ـ تعیین اهداف کمی برنامه خصوصیسازی شرکتهای دولتی و سقف اعتبارات آنها، در قوانین بودجه سالانه، به نحوی که نسبت اعتبارات شرکتهای دولتی و بودجه کل کشور به تولید ناخالص داخلی هر ساله حداقل 2 درصد کاهش یابد.
1- در پایان برنامه چهارم تعداد کل کارکنان دولت از تعداد آن در آغاز برنامه به میزان 5 درصدکاهش مییابد.
2- تعداد استخدامها از 50 درصد تعداد کارکنانی که از خدمت خارج میشوند تجاوز نکند.
ماده 153- کلیه دستگاهها هر 6 ماه یکبار گزارش نوسازی تشکیلاتی خود را به سازمان مدیریت بدهند.
علاوه بر وظائف قانونی که در موارد فوق برای کوچکسازی دولت تصریح گردیده بود، میتوان اصلاح ساختار دولت در جهت کوچکسازی را در جدول زیر خلاصه کرد
3- عملکرد دو ساله برنامه پنجساله چهارم در حوزه کوچکسازی دولت
از آنجا که گزارشهای نظارتی، علیرغم صراحت قانونی و مفاد ماده 158 قانون برنامه منتشر نگردیده است، لذا ارزیابی دقیقی در مورد تکالیف مختلفی که در مواد قانون برنامه ذکر شده در دست نمیباشد. ذکر فهرست این تکالیف قانونی آنقدر طولانی است که در این مقاله نمیگنجد، اما خوبست نمایندگان محترم مجلس این مهم را مورد توجه قرار دهند. اما در اینجا عمدتا میتوان به مقولاتی پرداخت که گزارشهای مربوطه بصورت آمار و ارقام توسط ارگانهای اقتصادی منتشر شده است.
الف ـ افزایش تعداد کارکنان دولت و رشد بودجه عمومی
در برنامه پنجساله چهارم بایستی 5 درصد از تعداد کارکنان دولت کم شود. ماده 145 قانون برنامه نیز مقرر میدارد تعداد استخدامها از 50 درصد تعداد کارکنانی که از خدمت خارج میشوند تجاوز نکند. با توجه به استخدامهای جدید و بازنشسته شدن یا اخراج کارکنان، بایستی به طور متوسط سالانه 30 الی 32 هزار نفر از تعداد کارکنان دولت کاسته شود. ارقام غیررسمی نشاندهنده نه تنها کاهش بلکه افزایش کارکنان میباشد که به دلیل غیردقیق بودن از ذکر آن خودداری میکنم، اما رشد بودجه عمومی نشانگر چنین افزایشی است. بد نیست بدانیم در سال 1356 تعداد کارکنان دولت از 950 هزار نفر تجاوز نمیکرده، اما در سال 1385 این تعداد به سه میلیون و دویست هزار نفر بالغ شده است. به عبارت دیگر در حالی که جمعیت کشور دو برابر شده است (از 7/34 میلیون نفر به 70 میلیون نفر) تعداد کارکنان دولت 4/3 برابر شده است. این در حالی است که در کلیه کشورها، به کارگیری اتوماسیون اداری و تکنولوژیهای جدید موجب تقلیل محسوس نیروی انسانی در سیستم اداری شده است. اضافه مینماید که اقدامات شورای عالی اداری عمدتا ادغام در راس هرم بوده ولی قاعده هرم به توسعه و گسترش خود ادامه داده است. رشد اعتبارات هزینهای طبق برنامه پنجساله چهارم نباید از 10 درصد تجاوز نماید. به عبارت دیگر بایستی به قیمت ثابت، افزایش در اعتبارات هزینهای اتفاق نیفتد. عملکرد سالهای 83، 84 و 85 ارقام 221000 و 318000 و 372000 میلیارد ریال را به ثبت رسانیده است. به بیان دیگر اعتبارات هزینهای در سالهای اول و دوم برنامه به ترتیب با 45 درصد و 17 درصد رشد مواجه بوده است.
ب ـ رشد بودجه شرکتهای دولتی
به موجب سیاستهای کلی اصل 44 قانون اساسی از آنجا که نقش دولت از مالکیت و مدیریت مستقیم بنگاهها به سیاستگذاری و هدایت و نظارت تغییر یافته و از سوی دیگر از ورود انجام فعالیتهای ذیل اصل 44 منع گردید، لذا میبایستی بودجه شرکتهای دولتی در طول برنامه سیر نزولی خود را شروع نماید. اما معالاسف چنانچه در جدول زیر ملاحظه میشود بودجه شرکتهای دولتی نه تنها کاهش نیافته بلکه از رشد چشمگیری نیز برخوردار بوده و متاسفانه در قانون بودجه سال 1386 نیز ادامه یافته است. همانطور که در جدول شماره 1 ذکر گردید، به موجب مفاد برنامه پنجساله چهارم بایستی نسبت بودجه کل کشور به تولید ناخالص داخلی در طول برنامه ده درصد (سالیانه 2 درصد) کاهش یابد. جدول شماره 3 نشان میدهد که این نسبت نه تنها کم نشده بلکه به بدترین وضعیت خود در طول سالهای بعد از انقلاب رسیده است. افزایش نسبت بودجه عمومی دولت به تولید ناخالص داخلی نیز به معنای حجیمتر شدن دولت است که در بند ب به آن اشاره شد.
د ـ مغایرت طرح توزیع "سهام عدالت" با اهداف برنامه
علاوه بر ایرادهای فوق یک اشکال محوری و اساسی در خصوصیسازی گم کردن هدف و افتادن در مسیری است که در قرن گذشته جزء تجربیات منفی خصوصیسازی به ثبت رسیده است. توضیح اینکه اگر سهام دولتی را بدون توجه به ارزش واقعی آن بین اقشاری از مرد توزیع کنیم اما مدیریت دولتی مستقیم یا غیرمستقیم بر بنگاه اقتصادی حاکم باشد نتیجهای جز تنزل بهرهوری و نابودی منابع در بر نخواهد داشت. آنچه که در عمل به کارآیی بنگاه اقتصادی میانجامد نوع مدیریت آنست نه نوع مالکیت. به همین جهت در برخی از کشورها قبل از آنکه به خصوصیسازی به روش سهام دولتی به مردم بپردازند، در ابتدا بخشهایی از واحدهای تولیدی یا خدماتی را به مدیریت غیردولتی میسپارند. در کشور ما آنچه که تحت عنوان طرح "سهام عدالت" عمل میشود، دقیقا مغایر با تجربیات جهانی و استفاده از یک شیوهی منسوخ قرن گذشته است. تعدادی سهام در میان تعداد بسیار زیادی سهامدار توزیع میشود. سهامداران عمدتا از اقشار فقیر هستند بایستی بهای سهام خریداری شده را از طریق سود سالیانه به تدریج بپردازند. به دلیل پراکندگی سهامداران و پائین بودن سطح دانش، مدیریت این مجموعه عملا دولتی یا تعاونی زیر نظر دولت خواهد بود. پس هیچگونه اتفاق خاصی نیفتاده است، همهچیز مثل سابق است با این تفاوت که اوراق سهام کارخانه یا بنگاه، در صندوقچه افرادی نگهداری میشود و یک توقع جدید در مردم بوجود آمده که در انتظار سود سهام خود هستند. ممکن است دولت برای نشان دادن سود و راضی کردن سهامداران، امتیازات خاصی به این واحد تولیدی دهد و حتی در مواقعی از منابع دولتی در آن تزریق کند. اینجاست که رقابت سالم بین دو شرکت که یکی متکی به خود و کاملا خصوصی است و دیگری که به شیوهی فوق عمل میکند مخدوش میشود. نکته مهم در طرح توزیع "سهام عدالت" نادیده گرفتن سیاستهای کلی اصل 44 در نحوهی توزیع سهام است که میبایستی از طریق بازار بورس بعمل آید. به نظر میآید که هدف از توزیع طرح سهام عدالت، توجه بیشتر به اقشار کمدرآمد جامعه است. این هدف مقدسی است، اما، باید توجه داشت که هدف خصوصیسازی این نیست اگرچه که میتواند در سیکلهای بعدی، از طریق بازتوزیع درآمد این هدف را نیز تامین نماید. نکته دیگری که امر خصوصیسازی را به بیراهه برده است نگرش غلط به خصوصیسازی به عنوان روشی برای تامین درآمد دولت است. این نگاه به خصوصیسازی نتیجهای جز حراج منابع کشور، تنزل بهرهوری و افزایش بیکاری نخواهد داشت. برای دولت نیز بیش از یک امکان "یک بار مصرف" نقش ایفا نخواهد کرد. "عدالت محوری" و "درآمد محوری"، دو خطای بزرگ در امر خصوصیسازی در ایران است.
4- جمعبندی
با توجه به آنچه گذشت عملکرد دولت در حوزه کوچکسازی و اجرای سیاستهای کلی اصل 44 قانون اساسی را میتوان اینگونه خلاصه نمود:
1- اغلب قوانین و آئیننامههای مصرح در قانون برنامه چهارم مرتبط با موضوع فوق به تصویب نرسیده و گزارشهای نظارتی در هیچ موضوعی از جمله موضوع فوق ارایه نگردیده است.
2- کاهش یک درصدی (سالیانه) تعداد کارمندان دولت اتفاق نیفتاده و مکانیسمی برای اجرای این شاخص در برنامه پیشبینی نشده است.
3- رشد اعتبارات هزینهای که میبایستی در حد 10 درصد محدود گردد در دو سال اول برنامه بطور متوسط 5 .31 درصد رشد داشته است.
4- بودجه شرکتهای دولتی که بایستی با کاهش تصدیگری دولت کاهش یابد در دو سال اول برنامه بطور متوسط 5 .41 درصد رشد داشته است.
5- نسبت بودجه کل کشور به تولید ناخالص داخلی که میبایستی در دو سال اول برنامه 4 درصد کاهش یابد 18 درصد افزایش یافته است.
6- درآمد حاصل از خصوصیسازی در سال 85 فقط حدود 7 درصد تحقق یافت، این بدان معناست که وظیفه دولت برای فروش سالانه 20 درصد فعالیتهای اقتصادی غیر از صدر اصل 44 در حد بسیار محدود و ضعیفی اجرا شده است.
7- اجرای طرح توزیع "سهام عدالت" دنبالهروی طرح شکستخوردهی بلوک شرق است که به دلیل محفوظ ماندن مدیریت دولتی یا شبهدولتی با روح سیاستهای کلی اصل 44 و مفاد برنامه پنجساله چهارم سازگاری ندارد.
در پایان باید اذعان کرد سیاستهای اصل 44 قانون اساسی که در دو مرحله توسط مقام رهبری ابلاغ گردید، اگرچه مورد بیمهری مسئولین قرار گرفته است و ما فرصت دو ساله اول برنامه و سند چشمانداز را از دست دادهایم، اما راه و مسیری که این سیاستها فرا روی اقتصاد ایران گشوده است آنقدر فراخ و گسترده است که میتوان با تدوین قوانین و مقررات پائیندستی و اجرای آن عقبافتادگیها را جبران نمود.