این نوشتار به بررسی معنا و مفهوم مسئولیت مدنی و تبیین ابعاد مهم آن پرداخته و آن را مورد نقد قرار میدهد چون حقوق شهروندی در سایه نهادینه شدن مسئولیت مدنی دولت جامع عمل خواهد پوشید قبل از کاوش در ویژگیهای مسئولیت مدنی دولت ضرورت دارد ابتدا به بررسی مفهوم مسئولیت مدنی دولت پرداخته شود.
گرچه تعاریف گوناگونی از مسئولیت مدنی دولت از ناحیه حقوقدانان ارائه شده اما در یک جمعبندی میتوان گفت مسئولیت مدنی دولت عبارت است از مسئولیت ناشی از اعمال دولت اعم از این که مسئولیت مبتنی بر تقصیر بوده و یا نبوده و خواه در اثر نواقص سیستم اداری و با خطای عوامل انسانی باشد، بدیهی است تقصیر شخصی مستخدم دولتی خارج از شمول تعریف فوق بوده و مستثنی است و بر این اساس باید ساختار قوانین حقوق کشور به صورت شفاف مسئولیت مدنی دولت را پذیرفته تا شهروندان بتوانند با تکیه بر چنین قوانینی، حقوق شهروندی خویش را استیفا کنند زیرا با رشد فزاینده تکنولوژی و عوارض ناشی از آن بحرانهای ناخواسته از خدمات انحصاری دولت به شهروندان وارد میشود که میباید با راهکارهای قانونی شفاف جبران شده تا جامعه از نتایج زیانبار اجتماعی و اقتصادی آن مصون بماند.
قانون به خاطر تنظیم روابط میان افراد جامعه و جلوگیری از مخاطرات ناشی از خواستهها و آزمندیهای متنوع و متکثر افراد جامعه است ضرورتها و منافع مشترک افراد جامعه حکومت را بر آن داشته تا به نمایندگی از جامعه قانون را اجرا کند و برای آنکه اجرای قانون تضادی در تعامل حاکمان و مردم ایجاد نکند، ضرورت پیدایش میثاق تقسیم کار و مسئولیت کارگزاران با عنوان قانون اساسی، به وجود آمده است و این امر موجب بازشناسی مسئولیت فرمانروایان و فرمانبرداران شده و آنگاه مسئولیت مدنی دولت پا به عرصه اجتماعی نهاد که از جهات گوناگون قانونمندی جامعه و حاکمیت قانون را در سطحی کلان مطرح میکند و از دیگر سو راهکارها و حقوق و همکاری دولت و مردم را شفاف و قابل اجرا میسازد. با توجه به این که مسئولیت مدنی دولت در جامعه حقوقدانان چالشهای ابهامانگیزی پدید آورده، نگارنده امید دارد که شاهد برگزاری همایشهای علمی برای نقد و بررسی این مفهوم سرنوشتساز از سوی اساتید حوزه و دانشگاه و وکلای دادگستری و قضات باشد و از طرفی چون این موضوع شاکله موضوعات مهم حقوق شهروندی و مردمسالاری دینی را تشکیل میدهد، حمایت علمی و عملی از سوی صاحبنظران را میطلبد تا گامی بلند در زمینه تقویت حوزه مسئولیت مدنی دولت برداشته شود و بستر نقد و نظر پیرامون این مباحث حقوقی فراهم شود. موجودیت مسئولیت مدنی در قانون اساسی و منابع معتبر فقهی مسلم است اما مسأله اصلی این است که این موجودیت چرا مغفول مانده است. زیرا پیش از این موضوع گاهی از سوی دولت به صورت رسمی پذیرفته شده و گاهی نیز وجود آن به دلیل شفاف نبودن و اجمال و سکوت قانون، مورد تردید قرار گرفته است. در این صورت تنها راه سامان یافتن این قضیه تدوین قوانین جامع و کامل با توجه به واقعیات و آزمودههای عصری بوده که میتواند این ابهامات را برطرف سازد البته قابل ذکر است که گاهی دولت در مسیر شتابان توسعه اقتصادی و سیاسی عذر آورده و مسائل اقتصادی و سیاسی را بر مسئولیت مدنی دولت ترجیح داده و در عمل مانع ظهور و گسترش مسئولیت مدنی شدهاند پویایی و استحکام مشارکت مردمی در همین مفهوم نهفته است که شهروندان از حداقل حقوق برابر با مسئولان در عرصههای مختلف برخوردار باشند و گرنه چه بسا دولت تمایلی به اجرای داوطلبانه این حقوق نداشته باشد. سهم حقوقدانان در این رابطه فراهم کردن زمینه توسعه و افزایش تحقق مسئولیت مدنی دولت هم از نظر علمی و هم از نظر عملی است. سهم دولت نیز در این میان به رسمیت شناختن و نهادینه کردن آن است و لازمه جامعه زنده، پویا و متکامل نیز وجود دولت مقتدر و کارآمد است.
مسئولیت مدنی دولت در قبال شهروندان حوزهای از مسئولیت در قانون اساسی و منابع معتبر فقهی محسوب میشود. بویژه در عرصههایی از زندگی صنعتی امروزی که دولت فعالیت انحصاری کامل دارد. به نحوی محسوس و شفافتر است. مردم در یک ارتباط قهری از خدمات دولت بهرهمند و به همان نسبت از نتایج زیانبار آن برخوردار میشوند و در این فرآیند زیاندیدگان اسباب و وسایل تحقیق و اطمینان از سلامت و صحت اعمال دولت را در اختیار ندارند. زیرا از این سو توانایی علمی و ابزار و اذن تحقیق سلامت خدمات ارائه شده از سوی دولت را در اختیار نداشته و از سوی دیگر این تحقیق، منطق اجتماعی و ضمانت اجرایی ندارد و در نظامهای مختلف سیاسی این امر از وظایف تعریف شده دولت بوده و تابع مقررات قانونی خاص است. در اصل یکصد و هفتاد و سوم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران این منطق اجتماعی به صراحت در یک چارچوب مستوفی تعریف شده و برای رسیدگی به شکایات و خسارات وارده به افراد و بررسی عملکرد سازمانهای دولتی، مراجع و نهادهای مشخصی پیشبینی شده است. دولت به عنوان یک شخصیت حقوقی کلان در همه زمینههای اجتماعی و اقتصادی برنامهریزی داشته و برای پیشبرد اهداف خویش وسایل و ابزارهای فنی و تکنولوژی مختلفی را به خدمت میگیرد. مؤسسات دولتی در انجام وظایف تعریف شده در عرصههای مختلف امکان ارتکاب خطا و اشتباه و سهلانگاری و ترک فعل را دارند. بدین جهت اصل 167 قانون اساسی، قوه قضائیه را ملجأ زیاندیدگان اعلام کرده است و تدارک و جبران ضررهای عمده فقط از عهده دولت برمیآید. اگر به این گزارهها آموزههای دینی و تکالیف شرعی نیز افزوده شود، هرگونه شک و شبههای را در مورد مسئولیت مدنی دولت برطرف میکند.
جایگاه مسئولیت مدنی دولت در فقه
دین مبین اسلام به عنوان آخرین شریعت و کاملترین رسالت الهی برای همه قسمتهای زندگی اجتماعی انسانها تعیین تلکیف کرده و در حوزه مسئولیت مدنی دولت نیز منابع معتبر فقهی بیشتر از 2 جهت تأکید داشته است.
نخست این که در یک جامعه دینی و مکتبی انسان با تکیه بر اصول و آرمانهای قوی دینی خودش را فقط یک شهروند نمیداند بلکه افراد جامعه دینی به تکالیف و مسئولیتها و تعاملات اجتماعی نه تنها با نگرش صرف مصالح اجتماعی بلکه با توجه به ارتباطات قوی مکتبی و آرمانی نیز توجه دارند که نتیجه آن التزام واقعی افراد به تکالیف و مسئولیتهاست و همچنین مسئولان و حاکمان نیز بر همین منهج سلوک کرده و احساس دین و ادای وظیفه نسبت به شهروندان دارند.
و دیگر این که چون تشکیل حکومت و اداره قانونمند جامعه از اهم اصول رسالت دینی به شمار میرود، فقه درباره تنظیم و تبویب حقوق و تکالیف افراد جامعه و مناسبات آنها با یکدیگر و از دیگر سو هماهنگی و تعیین حد و مرز حاکمان در مسئولیتهای محوله و برای ادای حقوق مردم نقش اساسی ایفا میکند. تکالیف و حقوق شهروندی از حقوق و تکالیف ایمانی در یک جامعه دینی سرچشمه میگیرد و در این صورت، فرض وجود جامعه دینی مستلزم فرض دولت در این نگرش فقهی خواهد بود.
در حقوق عمومی همانطور که دولت حق و تکلیف بر شهروندان دارد از سوی دیگر شهروندان به همان موازات حق و تکلیف بر دولت دارند اما حقوق مردم در مقابل دولت همواره برابر و مساوی در بخش اعمال حاکمیت و مسائل امنیتی نبوده است. چون در بسیاری از موارد دولت در رابطه با مردم در یک وضع تقدم و حالت امتیازی و اولویتی قرار دارد. به طوری که دولت هرگاه اراده کند حق دارد به طور یکجانبه خود را بر شهروندان تحمیل کند. این حق و اولویت و تحمیل اراده و ایجاد تکلیف برای شهروندان، ناشی از این تفکر است که دولت حافظ مصالح و منافع عمومی است و علت تفویض چنین حقی به دولت اختیار و وکالتی است که مردم به دولت دادهاند و به هنگام تعارض و تزاحم منافع عمومی و شخصی، عدل و انصاف حکم میکند که منافع عمومی بر منافع شخصی مقدم شمره شود.
بنابراین دولت به موجب وکالتی که از مردم دارد میتواند هرجا منافع افراد را منافی منافع جامعه بداند، حقوق اجتماع را بر حقوق شهروندان ترجیح دهد و براساس حقوق و منافع عمومی مردم برنامهریزی و اجرا کند. گرچه امروزه نوع تفکر ارزش کاربردی نداشته و عقیده بر این است که هیچ زیانی نباید بدون جبران باقی بماند و اراده جبران زیان به بهترین وجه در قاعده زرین فقهی به نام قاعده «لاضرر» سرلوحه کار ما قرار دارد، هدف این است که مسئولیت مدنی و ضرورت جبران خسارت به طور مطلق وارد شده دولت نمیتواند از این قاعده مستثنا باشد. بویژه آن که ماده 56 قانون مجازات اسلامی که در مقام اعمال حاکمیت بوده، علل موجهه جرم را موجب زوال مسئولیت کیفری دانسته و مشروط به این است که امر آمر قانونی خلاف شرع نباشد. همانطور که مأمور حق دارد و مکلف است که قانونی بودن دستور را مورد بررسی قرار داده و در صورتی که آن را مغایر و مخالف قانون یافت از اطاعت امر غیرقانونی خودداری کند. همچنین مکلف است که شرعی بودن آن را مورد بررسی قرار دهد و چنانچه خلاف شرع بود، باید از اجرای آن امتناع کند. در این روند یک دستور خلاف قانون و خلاف شرع نمیتواند از علل موجهه جرم محسوب شود و شکی در جرم بودن آن دستور وجود ندارد. به همین دلیل ماده «574 ق.م.ا» مأموری را که از تحویل زندانی به مقامات قضایی خودداری کند، مسئول دانسته است، مگر آن که ثابت کند به امر مافوق خود چنین عملی را مرتکب شده و از مصادیق «ماده 580 ق.م.ا» است. از آنجا که نهادهای دولتی در عصر حاضر بیشتر و شفافتر در شکل اشخاص خصوصی در عرصه اجتماعی و اقتصادی ظاهر میشوند، ناگزیر فعالیتهای گوناگون آنان زیانهای مختلفی به شهروندان وارد میسازد که ضرورت جبران آن هر روز بیشتر از قبل احساس میشود و دولت به بهانههای گوناگون به قلمروی تجارت و بازرگانی وارد شده و در این صورت قلمرویی را که اختصاص به بخش خصوصی دارد، تصدی میکند. بنابراین در هنگام اجرای قانون و ارائه خدمات چنانه ضرر و زیانی به کسی وارد شود، دولت باید جبران کند. مانند لایحه قانونی نحوه خرید و تملک اراضی و املاک موردنیاز برای اجرای برنامههای عمومی و عمرانی دولت مصوب 1358 که به موجب آن دولت ملزم شده است در مقابل تملک اموال اشخاص خصوصی که از اعمال حاکمیت ناشی میشود، بهای آن را به زیاندیده بپردازد و به موجب ماده 11 قانون، مسئولیت مدنی اعمال حاکمیت موجب معافیت دولت از خسارت نیست. حقوق متقابل دولت و مردم در بخش اقتصادی و ارائه خدمات و کالا نیز همانند روابط در حقوق خصوصی و روابط متقابل اشخاص حقیقی مطرح است. در این رابطه اصل بر تساوی افراد در مقابل دولت است. یعنی دو طرف در واقع مانند دو طرف یک رابطه موضوع حقوق خصوصی بوده و مانند دو طرف یک معامله از حقوق یکسانی برخوردار هستند.
و نیز چنانچه فروشنده نمیتواند بدون رضایت خریدار اراده خود را به طرف مقابل تحمیل کند، دولت نیز در این فرایند نمیتواند شرایط را بر شهروندان بدون میل و رغبت آنان تحمیل کند. زیرا در این رابطه اعمال حاکمیت و مسائل امنیتی مطرح نیست. چنانچه در رابطه دولت و اشخاص حقیقی مصالح امنیتی و حاکمیتی مطرح باشد، رابطه برابر جای خود را به رابطه ممتاز میدهد و دولت از موقعیت برتر برخوردار میشود، زیرا فرض آن است که مصالح امنیتی از اهمیت خاص برخوردار بوده و معادل نفع خصوصی شهروندان ندارد بلکه بر منافع مردم ترجیح دارد.
مبانی مسئولیت مدنی دولت
در این مقوله 2 نظریه به صورت عمده قابل طرح است:
الف) مسئولیت مبتنی بر تقصیر
نظریه مبتنی بر تقصیر بر این اصل استوار است که خواهان باید ثابت کند خوانده با ارتکاب خطا، زیانی به وارد کرده به عبارتی زیاندیده بتواند خسارات ناشی از عملکرد کارکنان اداره را که موجب ضرر بودهاند، اثبات کند با این فرض که دولت بر اثر نواقص سامانه اداری یا خطای کارکنان دچار تقصیر و با اثبات خطای کارمند، تقصیر دولت احراز میشود. در نتیجه دولت باید ضرر وارد آمده را جبران و در غیر این صورت هیچ مسئولیتی نخواهد داشت.
مسئولیت مبنی بر تقصیر
هرگاه کارمند دولت مرتکب فعل زیانبار شود، دولت نه به سبب خطا یا مسئولیت کارمند که به دلیل خطای خود به طور مستقیم عهدهدار مسئولیت خواهد بود. یعنی عمل به دولت به طور مستقیم انتساب پیدا میکند، بدون آن که در ابتدا کارمند مسئول خطا شناخته شود.
با توجه به این که مفهوم دولت یک مفهوم اعتباری و انتزاعی بوده و در صورت اعمال دولت به وسیله افراد و اشخاص حقیقی انجام میگیرد. بنابراین درباره نحوه انتساب عمل توأم با خطا به دولت نیز نظارت مختلفی مطرح است، آنچه ماحصل تظارب آرا و عقاید مختلف بوده و به نظر سازگاری بیشتری با واقعیات و پدیدههای اجتماعی داشته و موافق عدالت نیز است، این است که مسئولیت دولت را مستقیم غرض و فارغ از تقصیر اداری کارمند که به عنوان عوامل اجرایی دولت انجام وظیفه میکند، خود دولت به طور مستقیم مسئول شناخته شود. در دفاع از این نظریه میتوان چنین گفت که دولت متشکل است از افراد و موجودات هوشمندی که به عنوان اندامهای آن عمل میکنند و انجام اعمال به وسیله دولت لامحاله به وسیله افراد و کارمندان انجام میگیرد و چون دولت حق انتخاب کارمند و تکلیف نظارت بر اعمال آنها را دارد، خطای عوامل اجرایی دولت در اثر گزینش نادرست و نظارت غیرمؤثر دولت بوده و در نتیجه تقصیر دولت مفروض است. البته استثنایی هم بر این نظریه وارد است و عبارت است از این که تقصیر اداری و تقصیر شخص کارمند دولت قابل تفکیک بوده و باید بین آنها فرق قائل شد. هرچند که تمایز این 2 مقوله امری سهل و روشن نبوده و به نظر دادگاه و ملاک عرف است، اما به نظر میرسد تنها معیار مؤثر کاربردی در این قضیه این است که هر خطایی که از کارمند دولت در رابطه با غیروظیفه اداری صادر شود، خطای شخصی تلقی شده و نامبرده خود مسئول عمل خویش است. حال که مسئولیت مدنی مبتنی بر تقصیر دولت مورد بحث قرار گرفت برای تکمیل بحث شایسته است به طور اجمال به موضوع ارکان مسئولیت نیز که در این ارتباط است، پرداخت شود.
ارکان مسئولیت مدنی دولت
مسئولیت مدنی دولت با وجود 3 رکن اساسی قابل تحقق است: الف) ضرر ب) تقصیر ج) رابطه سببیت. با توجه به متون نصی و مراتب مفهومی قوانین جاریه کشور ضرر عبارت است از 1- ضرر مادی 2- منافع قطعیالحصول 3- زیان معنوی
ضرر
وجود ضرر در تحقق مسئولیت مدنی دولت از ضرورتهای قطعی به شمار میرود. هرگونه تجاوز عمدی یا خطاکارانه در اموال یا منفعت مالی که از دست برود و یا به سلامت و حیثیت و عواطف شخص لطمهای وارد آید، عنصر ضرر که از ارکان مسئولیت مدنی است، تحقق یافته است.
ضرر باید مسلم باشد
قطعی و مسلم بودن ضرر آن را قابل مطالبه میکند یعنی شرط قابلیت مطالبه ضرر این است که قطعی و مسلم باشد به تعبیری مدعی خسارت باید ثابت کند که ضرر به او وارد شده است و به صرف احتمال ورود زیان، نمیتوان دولت را به جبران آن خسارت محکوم کرد.
زیان باید مستقیم باشد
در صورتی دادگاه مبادرت به صدور حکم خسارت میکند که عمل کارمند دولت باید علت مؤثر در به وجود آمدن زیان باشد و مدعی خسارت باید ثابت کند که از عمل کارمند ضرر به او وارد شده و این ضرر بدون واسطه ناشی از انجام نشدن تعهد یا تأخیر آن یا تسلیم نشدن محکوم به بوده است.
ماده «728 ق.آ.د.م» همگی اقسام ضرر در صورتی که نتیجه مستقیم عمل انتسابی به دولت بوده و مسلم نیز باشد، قابل مطالبه است. رکن دوم مسئولیت مدنی دولت یعنی تقصیر مطابق ماده 953 قانون مدنی دارای 2 ضابطه اساسی یعنی تعدی و تفریط بوده و تحقق آن در این حوزه مصداق دارد هرچند که این دو رکن به نوبه خود در تحقق مسئولیت مدنی دولت حائز اهمیت هستند. بنابراین تا زمانی که ارتباط منطقی میان آن 2 برقرار نشود به مثابه مواد خامی بوده که نفسه افاده هیچ اثری نمیکنند و تنها وجود رابطه سببیت میان آنها میتواند فرآیند تحقق مسئولیت را تکمیل و اثربخش کند. از این رو در یک جمعبندی میتوان گفت، با وجود ضرر و زیان و فرض تقصیر دولت و احراز رابطه سببیت میان آنها، 2 مسئولیت مدنی موردنیاز برای اثبات تقصیر دولت تحقق پیدا میکند.
ب: مسئولیت بدون تقصیر
با توجه به این که نظریه مسئولیت مدنی مبتنی بر تقصیر دولت در همه موارد جوابگو نبوده و در عمل مواردی پیش آمده که ضرری از ناحیه دولت به افراد وارد شده است، پس زیاندیده بر اثر حادثه بیتکلیف مانده، در این صورت تکلیف چیست؟
با توجه به اصل کلی که مقرر میدارد هیچ ضرری نباید بدون تدارک و جبران باقی بماند به تدریج وجدان عمومی جامعه به این سو سوق پیدا کرده که برای دولت حتی در صورت فقد عنصر تقصیر نیز مسئولیت مدنی قائل شوند، هرچند که پیدایش و رواج رسمی این نظریه مربوط به زمان طولانی نبوده است. بنابراین به عنوان یک نظریه مترقی تلقی و با توجه به گستردگی تعاملات اجتماعی یک ضرورت اساسی برای جامعه امروزی به شمار میرود. زیرا همین که دولت زیانی به بار آورد باید آن را جبران کند، خواه کاری که سبب ایجاد ضرر شده است، صواب یا خطا باشد. آنچه در این زمینه گفتنی است رابطه علیت میان کار دولت و ورود ضرر به دیگری است و علم حقوق باید بیش از هر چیز به احراز این رابطه بپردازد.