علی باقری*
پس از آنکه وزارت کشور با تنظیم و انتشار لایحه نظام جامع انتخابات و تقدیم آن به دولت، عزم دستگاه اجرایی کشور را در ایجاد تغییرات اساسی در نظام انتخاباتی کشور به نمایش گذاشت، به رغم انتقادات فراوانی که متوجه این لایحه شد- و عملاً نیز تاکنون خبری مبنی بر تصویب این لایحه در دولت و ارائه آن به مجلس منتشر نشده است- طی یک سال گذشته، اصلاح موردی قوانین انتخاباتی کشور، خصوصاً قانون انتخابات مجلس شورای اسلامی، محل توجه جدی دولت و نمایندگان مجلس بوده است. در این ارتباط طرحها و لوایح گوناگونی در مجلس بررسی شده است که تکلیف برخی از این طرحها و لوایح مشخص شده و برخی دیگر همچنان مراحل اداری و قانونی خود را طی میکنند.
اجمالاً اهم مباحث و موضوعاتی از قوانین انتخابات که محل این پیشنهادات اصلاحی قرار گرفتهاند، موارد زیر را در بر میگیرند:
1- سن رایدهندگان
2- زمان استعفای مقاماتی که طبق قانون برای نامزدی در انتخابات، موظف به دادن استعفا از مسوولیتهای کنونی خود هستد.
3- مدرک تحصیلی نامزدهای نمایندگی
4- محدوده حوزههای انتخابیه
5- تجمیع انتخابات مختلف کشور
6- یک مرحلهای یا دو مرحلهای بودن انتخابات
جالب توجه آنکه در باب پارهای از این موضوعات مانند موارد 1 و 2 فوق، تنها چند ماه پس از تصویب طرح نمایندگان مجلس، دولت مجدداً با ارسال لوایح درصدد اصلاح مصوبات قبلی برآمده است.
البته تردیدی نیست که چگونگی نگاه قانون نسبت به هر یک از مباحث فوق، در جای خود میتواند در روند عمومی انتخابات تاثیرگذار باشد و در این ارتباط انتخاب بهترین ساز و کارها و ضوابط که با شرایط کشور ما نیز بیشترین انطباق را داشته باشد، اقدامی درخور احترام و تحسین است، اما چنانچه به نظر میرسد قرار است قوانین انتخاباتی کشور مورد بازنگری و اصلاح قرار گیرد، که این امر قطعاً مورد نیاز است، قاعدتاً باید بر یک بررسی آسیبشناسانه جامع نسبت به قوانین فعلی و توجه به آن قسمت از قوانین که طی سالهای گذشته مشکلاتی را در عمل به وجود آوردهاند استوار باشد. بر این اساس به نظر میرسد مباحثی از قبیل موارد ذکر شده در بالا، به هیچوجه در زمره اولویتهای این تغییر و اصلاح قرار ندارند. به اعتقاد نگارنده در اصلاح قوانین انتخاباتی، مواردی باید در اولویت قرار گیرد که وجود اشکال و نارسایی در این زمینهها منجر به ایجاد اخلال در تمامیت فرآیند انتخابات و از موضوعیت انداختن آن میشود. به تعبیر دیگر باید توجه کرد که چه عواملی انتخابات را به انتخاباتی واقعی، با استانداردهای قابل قبول تبدیل میکند تا نسبت به تقویت قانونی این عوامل همت گماشت و دقت شود که چه عواملی انتخابات را از محتوا و هویت خارج میکند تا به مرتفع ساختن آن عوامل اهتمام ورزید. بر این مبنا به نظر میرسد اولویت مشکلات قوانین انتخاباتی کشور برای اعمال اصلاح، نه میزان سن رایدهندگان است و نه زمان دادن استعفای مقامات یا مدرک تحصیلی مورد نیاز برای نامزدی در انتخابات و نه اساساً حل مساله برگزاری همزمان چند انتخابات یا استانی شدن محدود حوزههای انتخابیه یا یک مرحلهای شدن آن، گرهی از کار فروبسته قوانین انتخاباتی ما میگشاد. حال آنکه چنانچه در پی یافتن مشکلات اساسی کار و رفع نواقصی هستیم که وجود آنها، میتواند نظام انتخاباتی کشور ما را به زیر استانداردهای مورد قبول تنزل دهد، میتوان به جای پرداختن به این موضوعات روبنایی و کمتر مهم، موضوعات زیر را به عنوان بخشی از اولویتها، مورد توجه قرار داد.
الف- تلفیق نظام انتخاباتی و نظام حزبی
اصل ششم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، اداره امور کشور را به اتکای آرای عمومی و از راه انتخاب دانسته است. اصل بیستوششم قانون اساسی نیز تاکید دارد که احزاب، جمعیتها و... آزادند مشروط به اینکه اصول استقلال، آزادای، وحدت ملی، موازین اسلامی و اساس جمهوری اسلامی را نقض نکنند. بنابراین در حکومت جمهوری اسلامی ایران، هم نظام انتخاباتی و پارلمانی و هم نظام حزبی به رسمیت شناخته شده است. قانون اساسی هر چند در فصول و اصول مربوط به انتخابات نمایندگان مجلس و رئیسجمهور سلباً و ایجاباً اشارهای به برگزاری انتخابات براساس سیستم حزبی ندارد و فقط به برگزیده شدن منتخبان مردم از طریق رای مستقیم اشاره میکند، لذا به نظر نمیرسد که از نظر قانون اساسی برای ابتنای ساز و کارهای قانونی برگزاری انتخابات بر پایه نظام حزبی یا تلفیقی از انتخاب حزبی و انتخاب افراد، منعی وجود داشته باشد. از طرف دیگر سابقه برگزاری 7 دوره انتخابات مجلس و 9 دوره انتخابات ریاست جمهوری و داشتن نگاهی آسیبشناسانه به شیوه برگزاری و عوامل موثر بر نتایج انتخابات مختلف، مبین این واقعیت است که فقدان حضور موثر و جدی احزاب در انتخابات و عدم ابتنای فرآیند قانونی انتخابات بر مشارکت و ایفای نقش آنها، باعث شده است تا عرصه انتخابات و رقابتهای آن به مجالی برای حضور اشخاص و جریانات بدون هویت و شناسنامه خلقالساعهای تبدیل شود که برپایه ایجاد امواج احساسی و تبلیغاتی پردامنه، جهتگیری آرا را تحت تاثیر خود قرار داده و به سبب فقدان هویت و شناسنامه مشخص، پس از کسب موفقیت احتمالی در انتخابات نیز کسی را یارای حسابکشی و بازخواست از آنان نیست. در چنین معرکهای است که مسلماً مردم نیز برای انتخاب اصلح با مشکل مواجه میشوند. به نظر میرسد یکی از راههای نهادینه ساختن رقابتهای انتخاباتی بر مبنای دیدگاهها و تفکرات مشخص، سوق دادن انتخابات کشور به سمت رقابت احزاب است که خوب است دولت و مجلس برای فراهم آوردن ساز و کارهای قانونی این امر، نسبت به اصلاح قانون انتخابات اقدام کنند.
ب- ایجاد شفافیت در ضوابط قانونی نامزدی و نحوه رسیدگی به صلاحیتها
از چهارمین دوره انتخابات مجلس شورای اسلامی (سال 1371)، موضوع ضوابط قانونی کاندیداتوری و خصوصاً نحوه رسیدگی به صلاحیتهای قانونی داوطلبان، یکی از اساسیترین و پرمناقشهترین اجزای انتخابات بوده است. این موضوع در ادوار مختلف انتخابات، البته با فراز و فرودهایی مواجه بوده است اما در مجموع طی 15 سال گذشته تبدیل به موضوعی پیچیده شده است که هر بار در موسم انتخابات موجب تنش، نزاع و در بسیاری از مواقع تضییع حقوق افراد و جناحهای سیاسی کشور شده است.
واقعیت آن است که در قوانین انتخاباتی کشور و در مقام بیان شرایط الزامی داوطلبان انتخاباتی، واژهها و مفاهیم کشدار و قابل تاویلی همچون لزوم داشتن اعتقاد به برخی مفاهیم مقدس و یا فقدان سوءشهرت و ... وجود دارد که امکان دخالت برداشتهای فردی و اغراض شخصی و جناحی را به وجود میآورد. در این ارتباط لازم است تا دستاندرکاران امر اصلاح قوانین، ضوابط داوطلبی در انتخابات مختلف را به معیارهایی شفاف، روشن، قابل اندازهگیری و غیرقابل تفسیر فردی تغییر دهند تا یک بار برای همیشه این موضوع حل شود. همچنین در قوانین فعلی انتخابات ضمن در هم ریخته شدن مرزهای اجرا و نظارت بر انتخابات، نهاد ناظر بر انتخابات بدون آنکه قرینه لفظی روشنی در قانون موجود باشد، بر این باور است که صلاحیت داوطلبان را میبایست احراز کند و بر این مبنا است که مثلا در جریان انتخابات مجلس هفتم، صلاحیت قریب دو هزار از داوطلبان را صرفاً به دلیل عدم احراز صلاحیت آنان توسط نهاد نظارتی رد میکند. در این میان معلوم نیست که داوطلبان به چه طریقی میتوانند اعتقادات قلبی خود را برای نهاد نظارتی به احراز برسانند. بنابراین مشاهده میشود که در این زمینه، ابهامات و مشکلات عدیدهای در قوانین موجود است که منجر به تضییع حقوق بسیاری از داوطلبان شده و مبانی انتخابات آزاد را با تهدید روبهرو میکند. حال آیا نمایندگان محترم مجلس تصور نمیکنند اصلاح و تعیین تکلیف قانونی چنین مسائلی، از تغییر زمان لازم برای استعفای مسوولان برای نامزدی در انتخابات مهمتر است؟
ج- تامین سلامت برگزاری انتخابات و تعبیه راههای نظارتی موثر بر آن
به نظر میرسد مفهوم انتخابات بیش و پیش از هر مفهوم دیگری با برگزاری صحیح و سالم آن و جابهجایی و تداول قدرت گره خورده باشد. به تعبیر دیگر انتخاباتی انتخابات است که سالم برگزار شده باشد، در غیر این صورت اطلاق نام انتخابات به آن صحیح نیست. بر این اساس میزان کارایی ساز و کارهای قانونی مبتنی بر حفظ سلامت انتخابات، از مهمترین ویژگیهای یک قانون انتخابات خوب است که متاسفانه قوانین انتخاباتی ما در این زمینه ضعفهای آشکاری دارند و تاسفبارتر آن که به نظر میرسد این موضوع به هیچ عنوان محل توجه دولت و نمایندگان مجلس قرار نمیگیرد. در مقام بیان و معرفی عواملی که میتوانند به صحت برگزاری یک انتخابات کمک کنند، میتوان به موارد زیر اشاره کرد. انتخابات مجریان بیطرف یا دارای گرایشهای متفاوت سیاسی به گونهای که بتوانند یکدیگر را کنترل کنند، تعبیه دستگاه نظارتی عدالتمحور و کاملاً بینظر که رفتار مجریان را رصد و مشکلات احتمالی را برطرف کند، بهرهمندی از سیستم فنی کارآمد و مدرنی که بتوان بر پایه آن رایگیری و شمارش آرا را با حداقل دخالت عوامل انسانی به انجام رساند و ایجاد سازوکاری که بر مبنای آن نمایندگان احزاب فعال در انتخابات و نامزدهای انتخاباتی بتوانند نظارتی موثر و واقعی بر روند برگزاری انتخابات داشته باشند. نگاهی گذرا به قوانین انتخاباتی موجود، متاسفانه گویای این واقعیت است که قوانین کنونی ما تقریباً در تمامی زمینههای پیش گفته دارای نقص و کمبود است که میبایست مورد اصلاح قرار گیرد. در حال حاضر هیاتهای اجرایی به عنوان مهمترین عامل اجرایی انتخابات، عملاً مشترکاً توسط فرماندار و هیاتهای نظارت شورای نگهبان انتخاب میشوند که به فرض وجود گرایش سیاسی یکسان میان این دو (که در حال حاضر نیز عمدتاً اینگونه است) هیاتهای اجرایی انتخابات دارای گرایش سیاسی یکدستی خواهند شد که جناحهای سیاسی رقیب سهمی از آن نخواهند داشت. تکلیف هیاتهای نظارتی شورای نگهبان نیز براساس عملکرد چند ساله اخیر آنها کاملاً روشن است. این هیاتها که در اصل میبایست بدون داشتن گرایش سیاسی خاص در حکم داوری امین، میان گروهها و افراد ذینفع و مجریان دولتی انتخابات، براساس قانون و حق، نظارت نماید در بسیاری از موارد نه تنها خود دارای گرایش روشن سیاسی است بلکه میتوانند بعضاً در جایگاه بازیگری ذینفع عمل کنند. سیستمها و تجهیزات فنی انتخابات نیز که خود قصه پرغصهای است که حتی در مقایسه با کشورهای عقبماندهای مانند افغانستان موجب شرمساری و سرافکندگی است. سرانجام در خصوص امکان عملی نظارت موثر و فعال احزاب و نامزدها نیز باید خاطرنشان کرد که قوانین فعلی با حذف کامل نقش نظارتی احزاب بر انتخابات تنها در ماده 55 قانون انتخابات مجلس به نمایندگان نامزدهای انتخاباتی اجازه میدهد تا براساس سهمیه در نظر گرفته شده در برخی شعب اخذ رای حضور داشته باشند و بدون حق دخالت بر روند برگزاری انتخابات نظارت کنند و در نهایت گزارشهای خود را برای هیاتهای اجرایی و نظارت ارسال کنند. حال آنکه تجربه انتخابات گذشته به خوبی نشان داده است که فارغ از مشکلات و محدودیتهایی که در عمل برای اعمال نظارت نمایندگان کاندیداها به وجود میآید، گزارشهای تهیه شده و ارسالی آنان نیز هیچگاه محل توجه جدی قرار نگرفته و بنابراین عملاً تاثیر نظارتهای غیرحکومتی بر انتخابات در کشور ما به سمت صفر میل میکند.
د- برگزاری انتخابات براساس ثبت نام پیشینی از رایدهندگان و تعیین شعب مشخص برای هر رایدهنده
امروزه تقریباً در سراسر جهان برای جلوگیری از بروز مشکلات و نارساییهای محتمل در برگزاری انتخابات، پیش از برگزاری انتخابات طی مدت زمانی که از سوی مجریان انتخابات اعلام میشود، از کلیه واجدین شرایط رای دادن که مایل به شرکت در هر انتخابات هستند، در اماکن مشخصی ثبتنام به عمل میآید. سپس مسوولان اجرایی براساس محدوده جغرافیایی مشخص شده توسط هر رایدهنده، یک شعبه اخذ رای خاصی را برای وی انتخاب کرده، مراتب را (بعضاً به همراه کارت رای وی) قبل از برگزاری انتخابات به هر رایدهنده اعلام میکنند. همچنین در هر شعبه اخذ رای فهرستی از کسانی که مجاز به دادن رای در آن حوزه هستند وجود خواهد داشت که مشخصات هر رای مراجعه کننده را با آن تطبیق میدهند. بنابراین از قبل مشخص است که حداکثر چند نفر در هر انتخابات شرکت خواهند کرد و همچنین معلوم است که هر رایدهنده مجاز به رای دادن در کدام شعبه اخذ رای است. به این ترتیب امکان تقلب، چندباره رای دادن، ایجاد ازدحام در برخی شعب، کمبود تعرفه و ... از بین رفته، انتخابات با نظم، ترتیب، سلامت و آرامش بیشتری برگزار میشود. این شیوه به قدری معمول شده است که حتی انتخابات اخیر افغانستان و عراق نیز به همین نحو برگزار شد، اما در کشور ما اهتمام و توجهی جدی به فراهم ساختن زمینههای قانونی و اجرایی آن به عمل نمیآید. در عوض موضوعات کم اهمیتتری مانند سن رایدهندگان مورد نزاع دولت و مجلس است.