(روزنامه ايران ـ 1396/09/22 ـ شماره 6665 ـ صفحه 13)
بازخوانی حقوقی برجام در پرتو استراتژی جدید ایالات متحده در قبال ایران موضوع نشستی بود که در دانشگاه علامه طباطبایی و با حضور چند تن از استادان حقوق بین‌الملل دانشگاه برگزار شد. در این نشست حقوقدانان به بررسی ابعاد حقوقی برجام و نقش شورای امنیت در حفظ این سند پرداختند. در آغاز دکترمحمدرضا ضیایی بیگدلی – استاد حقوق بین‌الملل- با بیان اینکه برجام سه مرحله پیشابرجام، برجام و پسابرجام دارد گفت: در بحث پیشابرجام باید بگویم انجام مذاکرات هسته‌ای که از سال 92 شروع شد و به مدت 23 ماه طول کشید در نوع خود منحصر به فرد بود. اگرچه اکنون برخی مسائل سیاسی این موفقیت را زیر سؤال برده است اما در تاریخ دیپلماسی اقدام‌های دکتر ظریف و گروه همکارانش ثبت خواهد شد.
وی در ادامه افزود: متعاقب نهایی شدن برجام، قطعنامه 2231 نیز در کمتر از یک هفته تصویب شد که در جای خود کم نظیر است. این قطعنامه، قطعنامه‌های تحریم هسته‌ای پیشین علیه ایران را بسرعت لغو کرد و براساس ماده 25 منشور شورای امنیت صادر شده است. یکی از مزیت‌های این قطعنامه این است که برای نخستین بار کشوری مانند ایران در تهیه و تنظیم قطعنامه شورای امنیت مشارکت داشته است. نکته جالب این است که این قطعنامه، قطعنامه‌های فصل 7 بخصوص قطعنامه بسیار شدیداللحن 1929 را لغو می‌کند.
این استاد دانشگاه گفت: برجام یک توافق چند جانبه است که از نظر حقوقی، توافق تک معاهده‌ای است و چون ضمیمه شماره یک قطعنامه 2231 است پس حقوقی محسوب می‌شود. باید توجه داشت که شورای امنیت یک رکن سیاسی است و قطعنامه‌هایش نیز سابقه سیاسی دارد اما از نظر حقوقی قطعنامه‌های فصل 6 و 7 جنبه حقوقی دارد و براساس منشور باید اتخاذ شود. بنابراین اگر آن را به‌عنوان یک موافقتنامه نزاکتی هم در نظر بگیریم با این حال چون ضمیمه قطعنامه فصل 7 شده جنبه حقوقی پیدا کرده است. اما نظام ضمانت اجرای برجام و قطعنامه 2231 در یک نگاه کلی یک رژیم خود بسنده است که روی بحث اقدام متقابل کار می‌کند و آژانس بین‌المللی انرژی اتمی نیز نقش تعیین‌کننده‌ای برای راستی‌آزمایی فعالیت‌های هسته‌ای دارد و به طور مرتب به شورای امنیت گزارش می‌دهد و تاکنون 9 گزارش ارائه کرده است. نکته حقوقی مهم این است که می‌گوید این قطعنامه هیچ سابقه عرفی ایجاد نمی‌کند. برجام شامل 37 بند و پنج ضمیمه است که بر پایه آن همه قطعنامه‌ها علیه ایران لغو شده‌اند و تنها در صورت نقض تعهد از سوی ایران این قطعنامه‌ها باز می‌گردند. اما اگر 1+5 آن را نقض کند ایران حق انجام عملیات هسته‌ای خود را خواهد داشت در غیر این صورت طرف مقابل باید به توافق متعهد باشد.
ضیایی بیگدلی با بیان اینکه در این تعهدنامه اصولی چون وفای به عهد، حسن نیت، اجرای برجام در فضای سازنده، احترام متقابل و تعهد به همکاری و... بر مناسبات طرفین حاکم است افزود: یک نکته مهم دیپلماسی این است که پس از روی کار آمدن «دونالد ترامپ» رئیس جمهوری امریکا، وی تلاش دارد ایران را به سمت لغو برجام سوق دهد اما ایران بسیار سیاست مدبرانه و هوشمندانه‌ای پیش گرفت و گفت ما به برجام پایبندیم. البته فشار کشورهای اروپایی نیز مانع از این شد که ترامپ رسماً لغو برجام را اعلام کند. اما سؤال این است که آیا تهدید یا تعلل در اجرای برجام از سوی امریکا را می‌توانیم به منزله نقض برجام تلقی کنیم؟
روح برجام
دکتر پوریا عسکری- استاد حقوق دانشگاه علامه طباطبایی- نیز با تأکید بر اینکه بحث وی مربوط به روح برجام است اظهار داشت: روح توافق‌های بین‌المللی یا به طور خاص برجام موضوعی است که به اندازه کافی در دکترین به آن توجه نشده است. ایران و امریکا بعد از انتخاب ترامپ مدام همدیگر را به نقض روح برجام متهم می‌کنند. ادعاهای اصلی که دو طرف مطرح می‌کنند متعدد است به‌عنوان مثال ایران می‌گوید وقتی امریکا تحریم‌های مشابه تحریم‌های قبلی که با برجام از بین رفته است وضع می‌کند یا تحریم‌ها را به شکل کامل لغو نمی‌کند این‌ها نقض روح برجام است. در مقابل، امریکایی‌ها نیز اقدامات سپاه پاسداران را در برخی کشورهای خاورمیانه مداخله‌جویانه یا تحریک‌آمیز و دردسرساز برای صلح و امنیت بین‌المللی می‌داند و می‌گوید این نقض روح برجام است. از طرفی آزمایش موشک‌های بالستیک ایران، از سوی امریکا و سایر دولت‌های عضو برجام ناقض روح برجام دانسته شد.
این استاد دانشگاه در ادامه گفت: مهم‌ترین موضعی که در مورد تعهدات فنی ایران بارها بیان شده و آژانس بین‌المللی انرژی اتمی 9 گزارش در این باره ارائه کرده این است که ایران به تعهدات برجامی خود عمل کرده است. آژانس در متن گزارش‌هایش تأیید کرده که مسئولان این سازمان به هر سایتی که نیاز داشته دسترسی داشته‌اند. دبیر کل سازمان ملل متحد هم در سه گزارش خود تأیید کرده که ایران به تعهداتش پایبند است.
عسکری افزود: اینجا صحبت از یک سازوکار فرامتنی و معقول است که هدفش رسیدن به نتایج غایی مورد انتظار طرفین در هر توافق بین‌المللی است. از متن مقدمه برجام می‌توانیم نتایج غایی را به شکل مساوی یعنی دو هدف برای ایران و دو نتیجه برای 1+5 و اتحادیه اروپا در نظر بگیریم که مورد انتظار طرفین باشند. یکی از نتایج برای طرفین ایران این است که اطمینان حاصل کنند که برنامه هسته‌ای ایران صرفاً با اهداف صلح‌آمیز است و دوم اینکه مطمئن شوند ایران هیچ گاه و تحت هیچ شرایطی به‌دنبال تولید سلاح هسته‌ای نخواهد رفت. اما دو هدف ما این است که به عضو عادی «ان‌پی‌تی» تلقی شویم و در شرایط عادی فعالیت‌های صلح‌آمیز هسته‌ای خود را دنبال کنیم و دیگر اینکه به‌عنوان یک عضو جامعه بین‌المللی با دنیا تعامل داشته باشیم و این تحریم‌ها از بین برود.
اما سازو کار فرامتنی چیست؟ در متن برجام آمده است که حسن نیت، تداوم فضای سازنده و احترام متقابل باید در اجرای برجام حاکم باشد. در تشخیص این مفاهیم باید در فرا متن دنبال آنها بگردیم. در پاراگراف 29 متن برجام آمده است برای ما تعهدی وجود ندارد یعنی گفته شده است که نباید عمل خصمانه خاصی انجام دهند که روی روابط تجاری اقتصادی ایران تأثیر بگذارد. هر جا اقدامی انجام شود که تعهدات برجامی را زیر سؤال ببرد این تعهد فرامتنی و معقول را نقض می‌کند.
بنابراین روح برجام زمانی نقض می‌شود که تعهدات فرامتنی و معقول یعنی حسن نیت، تداوم فضای سازنده و احترام متقابل نقض شود. اختلاف اساسی ما با امریکایی‌ها این است که ما نگاه فرامتنی داریم اما آنها ازروح برجام تفسیر بیرون متنی می‌کنند نه فرامتنی.
وی با طرح این سؤال که آیا نقض روح همان نقض برجام است؟ گفت: به نظر بنده تا جایی که اثر عینی بر تعهدات طرفین بویژه تعهدات بند 29 برجام نداشته باشد نقض روح به منزله نقض برجام نیست اما اگر رسیدن به اجرای موفقیت‌آمیز برجام را در زمان تعیین شده برای رسیدن به موارد مورد انتظار تحت‌الشعاع قرار دهد نقض متن برجام است. مانند اینکه مدام ما را به وضع تحریم‌های شدید تهدید کنند.
بنابراین باید بگویم تعهدات ایران در برجام تکنیکی است و برای آن ناظر تعیین شده است. پس بسیار بعید است که ایران متهم نقض روح برجام باشد. تعهدات برجامی ایران روح ندارد و در این مورد با «جان کری» وزیر سابق امور خارجه امریکا موافقم. اما تعهدات طرفین مقابل روح دارد و اقدام‌های آنها می‌تواند نقض روح برجام و نقض متن باشد.
نقش شورای امنیت برای حفظ برجام
دکتر حسن سواری- استاد حقوق بین‌الملل دانشگاه تربیت مدرس- نیز از دیگر سخنرانان این نشست بود که درباره نقش شورای امنیت در تضمین اجرای برجام سخن گفت وی در این باره اظهار داشت: بر فرض اینکه روح یا جسم برجام نقض بشود خود برجام سازوکاری را تعریف کرده است که کشورهای مدعی بتوانند به آن متوسل شوند. در بندهای 36 و 37 برجام به این سازوکار اشاره شده است و ماهیت به نسبت سیاسی دارد و نمی‌توان به آن سازوکار حقوقی گفت.
اما سؤال من این است که از حیث منطق حقوقی و استنادات، شورای امنیت تا چه حد باید در قضیه برجام نقش ایفا کند؟ آیا شورای امنیت بعد از این همه مذاکرات و نگارش متن و اتفاقات مثبتی که طی شده است اگر اختلافی حادث شد و حل و فصل نشد در نهایت باید قطعنامه‌ای تصویب کند و با یک مخالف دوباره همه چیز به حالت اول برگردد؟ آیا این اقدام از منظر حقوق امنیت بین‌المللی کفایت‌کننده است؟ شورای امنیت به موجب ماده 24 منشور ملل متحد متولی اصلی حفظ صلح و امنیت بین‌المللی است. محمل حقوقی دخالت شورای امنیت در موضوع صلح و امنیت بین‌المللی همین ماده است و در آن از تکلیف بیشتر صحبت شده است. تکلیف نهانی و فرامتنی این است که تلاش کند این سند حفظ و اجرا شود. شورای امنیت بنا ندارد در حدود اختیارات و مسئولیت‌های سنتی خود متمرکز و محدود شود. در بسیاری از عهدنامه‌های بین‌المللی که شورای امنیت نه در تولدش نقش داشت و نه اسم شورای امنیت در آنها آمده است احساس مسئولیت بیشتری کرده است. بنابراین توقع ما به‌عنوان حقوقدان این است که چرا شورای امنیت در ماجرای برجام و در حفظ و تضمین این سند احساس مسئولیت نکند.
این مدرس دانشگاه با اشاره به نقش شورای امنیت در تکوین و تولد برجام، افزود: شورای امنیت از مسیر سنتی وارد موضوع هسته‌ای ایران نشد بلکه از کانال دیگری که همانا ارسال پرونده توسط آژانس بین‌المللی انرژی اتمی به‌عنوان یک نهاد تخصصی وابسته به ملل متحد بود. آژانس پس از سال‌ها درگیری با پرونده هسته‌ای ایران، این پرونده را به شورای امنیت ارجاع داد و این شورا نیز عنان کار را به دست گرفت و به همان مسیر سنتی هدایتش کرد و قطعنامه‌های متعددی علیه ایران صادرشد.
در کنار این نیز گفت‌و‌گوهایی بین ایران و کشورهای 1+5 صورت می‌گرفت. اما شورای امنیت در حالی که به کارهای خود ادامه می‌داد به مذاکرات احترام گذاشت و به نوعی برای شورای امنیت تعیین تکلیف شد. مطابق ماده 35 معاهده وین 69 برای یک دولت ثالث اگر تکلیفی بخواهید تحمیل کنید وی باید هم به شکل مکتوب هم به شکل صریح رضایت خودش را اعلام کند. البته برخی معتقدند 1+5 نماینده شورای امنیت است در حالی که در هیچ جا به موضوع نمایندگی این گروه اشاره نشده است. بنابراین اعتقاد بنده این است که در بیرون شورای امنیت برای این شورا تعیین تکلیف شد و شورای امنیت نیز به آن رضایت داد. تکلیف این بود که قرار شد بلافاصله وقتی روز انعقاد سند فرا رسید شورای امنیت یک قطعنامه فصل هفتمی تصویب کند. ایران اصرار داشت یک قطعنامه فصل هفتمی از این سند حمایت کند و به اصرار ما چنین قیدی اضافه شد و آنها هم موافقت کردند. وقتی برجام را مرور می‌کنم با خود می‌گویم ای‌کاش جمهوری اسلامی ایران روی کلمه فصل هفت بیشتر تأکید می‌کرد و ای‌کاش از کلمه «endorse» استفاده نمی‌شد زیرا از این کلمه معنای «تأیید» را گرفته‌اند نه حمایت.
دکتر سواری در ادامه افزود: شورای امنیت در نظام معاهده‌سازی و انعقاد، تفسیر، اجرا و... بسیار دخالت کرده است. به طور کلی می‌توان گفت که در حوزه معاهده‌سازی دخالت‌های زیادی داشته است. با اتکا به رویه شورا می‌توان از این شورا توقع داشت نقش پررنگ‌تری در ارتباط با برجام برعهده گیرد.
نتیجه اینکه برجام چه با قطعنامه 2231 آمیخته باشد چه جدا، این مسأله نافی مسئولیت شورای امنیت در مداخله و تضمین برجام نیست به‌دلیل اینکه اگر فلسفه وجودی برجام صلح و امنیت بین‌المللی باشد صلح تعطیل بردار نیست و انعقاد این سند در راستای وظیفه شورای امنیت بوده و باید از آن محافظت کند اگر هم نظام عدم اشاعه سلاح‌های هسته‌ای بگیریم باز هم شورای امنیت از بدو تأسیس از دغدغه‌هایش بحث عدم تکثیر سلاح‌های هسته‌ای بوده بنابراین همپوشانی برجام یا جدایی‌اش این مسأله را منتفی نمی‌کند که شورای امنیت باید فراتر از نقشی که در نظام حل و فصل اختلافات برجام پیش‌بینی شده اعمال اختیار و قدرت کند. شاید این سؤال مطرح شود که وقتی طرف‌های اصلی سند برجام اعضای دائمی شورای امنیت هستند و می‌توانند هر تصمیمی را وتو کنند توقع بی‌جایی داریم اما وظیفه حقوقدانان این است که فضایی ایجاد کنیم تا در هر سند معتبر بین‌المللی که با اراده و رضایت منعقد شده و فلسفه وجودی‌اش صلح و امنیت بین‌المللی است باید دکترینی جا بیفتد که برای لغو و کشتن این اسناد نباید حق وتو اعمال شود.
دکتر سید قاسم زمانی – استاد دانشگاه علامه طباطبایی- با بیان اینکه اگر می‌خواهیم دنبال روح برجام برویم نباید فراموش کنیم که میان روح و متن برجام اصل عدم انفکاک ساری و جاری است گفت: استناد به کلمه روح در مقابل متن دو ویژگی یک سند بین‌المللی را نشان می‌دهد متن مبین ثبات است و روح مبین پویایی یک سند.
وی با اشاره به پیوند میان برجام و قطعنامه ۲۲۳۱ شورای امنیت افزود: این پیوند این پیام را دارد که اعضای دائم شورای امنیت شاید التزام بیشتری به احترام برجام و این قطعنامه داشته باشند. قطعنامه۲۲۳۱ شورای امنیت توسط اعضای دائم به تصویب رسیده است و ازآنها این انتظار بیشتر است که در راه تضمین اجرای برجام بکوشند و تهدید به لغو آن می‌تواند ناقض این قطعنامه باشد. موضوع دیگری هم که باید یادآور شوم این است که برجام حداکثر دستاورد تحصیل شده برای جمهوری اسلامی ایران و حداقل امتیاز اعطایی گروه 1+5 به ایران است. یعنی آنها حداقل را برای ایران در نظر گرفتند. از طرفی باید مراقب باشیم که چه اقدام متقابلی می‌توانیم صورت دهیم که آثار آن متوجه سایر طرف‌های برجام نشود چرا که برجام سند دوجانبه میان ایران و امریکا نیست یک سند چند جانبه است.
http://www.iran-newspaper.com/newspaper/item/242806
ش.د9604034