آغاز اصلاحات اقتصادی
اصلاحات اقتصادی از بخش کشاورزی شروع شد و فقط هنگامی موفقیت آن نمایان شد که بخش صنعتی گسترش پیدا کرد. در کشاورزی، تجربههای متعددی با ترتیبات جایگزینی برای نظام کمون به اجرا درآمد. این تجربیات در ابتدا به یک شهرستان محدود بودند و سپس به کل استان، یا در چندین شهر از یک استان، گسترش یافت و سپس در یک دوره آزمایشی، به طور هم زمان رهیافتی متفاوت برای اصلاحات کشاورزی آزمایش شد. فرآیند اصلاح در بخش کشاورزی، موجد الگوهای اصلاحی در بخشهای دیگر نیز شد. این فرآیند، دارای مشخصههای زیر بود: الف) رهیافت تصمیمگیری ب) تحمل تنوع و گوناگونی ج) تمایل سیاستگذاران مرکزی برای یادگیری از تجربه اجتماعات محلی د) تمایل اصلاحگرایان به متمرکز ساختن تلاشها بر مواردی که دستاوردهای سریع و اساسی اصلاح میتواند قابل پیشبینی باشد.
این الگو، پس از شروع اصلاحات صنعتی تکرار شد. به جای مواجه شدن با مسأله دشوار مؤسسههای اقتصادی دولتی، این اصلاحات ابتدا در حومههای شهری و با تغییر شکل دادن مؤسسههای اقتصادی بخشها و روستاها به صورت تعاونیها و مؤسسههای خصوصی و انفرادی به اجرا درآمد. برای بخش خصوصی فضایی ایجاد شد تا بتواند توسعه یابد. در ابتدا این امر فقط در مناطق روستایی بود، ولی بعداً در شهرها هم چنین شد، بدون آنکه تغییری در روابط مالکیت بخشهای بزرگ و مسلط اقتصادی و صنعتی متعلق به دولت پدید آمده باشد. به سخن دیگر، از خصوصیسازی مؤسسههای دولتی پرهیز کردند، اما با مجاز شمردن ایجاد مؤسسههای اقتصادی خصوصی در مقیاس کوچک، بار بخشهای دولتی در تولید صنعتی به سرعت کاهش یافت. این الگو بار دیگر با اصلاح سیاستهای تجارت خارجی تکرار شد. چین یکباره خود را با کاهش تعرفهها و حذف سهمیهبندی و پذیرفتن سرمایههای خارجی و از میان برداشتن کنترل و نظارت بر ارز و اعلام قابل تبدیل بودن پول رایج داخلی باز نکرد. در واقع، چین بر اساس این معیارها، هنوز فاصله زیادی با اقتصاد باز دارد. در عوض با احتیاط عمل و به تدریج به سوی آزادسازی تجارب حرکت کرد، در حالتی که سرمایهگذاری مشترک را در صنایع منتخب تشویق میکرد، به آرامی نرخ ارز را تعدیل ساخت. این تجربیات با یک رژیم تجاری نیمه آزاد در چهار منطقه ویژه در استان شرقی حاشیهای به اجرا درآمد که معروفترینشان شن ژن الحاقی به هنگ کنگ بود. وقتی این تجربیات موفق از آب درآمدند 14 شهر حاشیهای مهم دیگر، اجازه یافتند که مستقیماً و بدون اجازه مرکز، به تجارب خارجی و سرمایه گذاری بپردازند. بدینترتیب، سیاست اقتصاد خارجی، از حالت یکدست بودن خارج و با اختلافهای چشمگیری در مناطق مختلف ظاهر شد.
ثبات مالی کلان اقتصادی
گذار از اقتصادی که منابع طبق کنترلهای مقداری تخصیص داده میشوند، به اقتصادی که منابع از طریق قیمت تخصیص داده میشود، احتمالاً در بهترین وضعیت، شکننده است. قیمتها از نظر نحوه طراحی، بسیار مهمتر هستند و قیمتهای نسبی احتمالاً در معرض تغییرات فراوانی میباشند. این امر به ضرر بعضی از مصرفکنندگان و تولیدکنندگان و به نفع برخی دیگر خواهد بود. بازندگان به طور مسلم با اصلاحات مخالفت خواهند کرد. در حالیکه برندگان حامی آن خواهند بود. پس چنین برمیآید که اگر اصلاحات به تدریج صورت گیرد و به تولیدکنندگان و مصرفکنندگان وقت کافی برای تطبیق داده شود، احتمالاً مرحلهگذار را میتوان از نظر سیاسی و اقتصادی بسیار آرام به پیش برد.
بویژه، ثبات مالی کلان اقتصادی، محیطی دلخواه برای اصلاح فراهم خواهد آورد. بالاتر از همه اینکه باید نرخهای تورم بالا را مهار کرد. افزایش سریع در سطح متوسط قیمتها، موجب بزرگنمایی مفهوم سود و زیان شده و تعارضهای اجتماعی را شدت میبخشند. به علاوه، سرعت و بویژه آهنگ تورم، تقریباً همیشه با تغییرات پیشبینی نشده و سریع قیمتهای نسبی همراه خواهد بود و این مسأله به تغییر در توزیع درآمدها میانجامد که کاهش حمایت عمومی از فرآیند اصلاح را در پی خواهد داشت. تورم غالباً با تغییرات نامنظم و نامعقول در قیمتهای نسبی همراه است و این امر به مصرف کنندگان ضرر میرساند و مشکلاتی را برای تولیدکنندگان، به منظور ارائه تولید منطقی و طرحهای سرمایهگذاری، ایجاد مینماید. در نتیجه تورم فزآینده، ممکن است منجر به پائین آمدن سطح بازده و کاهش نرخ رشد شود. اگر متوسط استانداردهای زندگی شدیداً تنزل یابد، میتواند از گذار به اقتصاد مبتنی بر بازار جلوگیری کند. بنابراین، احتمال خطر بسیار زیاد است. بر خلاف روسیه و بیشتر کشورهای اروپای شرقی، چین در حفظ ثبات مالی کلان اقتصادی کاملاً موفق بوده است. پیش از شروع اصلاحات اقتصادی، در طول دوره برنامهریزی متمرکز، تورم ثابت بود و متوسط قیمتها فوقالعاده پایدار بود. اما در سالهای 1991-1981 متوسط نرخ تورم، به 2/7 درصد در هر سال رسید و در سال 1982 نرخ تورم به رقم 7/20 رسیده بود و این تهدید وجود داشت که از کنترل خارج شود اما بتدریج شروع به کاهش کرد. این در حالی است که چین تجربه کشورهای لهستان، چک واسلواکی، بلغارستان و... در مورد تورمهای لجام گسیخته بعد از سقوط کمونیسم یعنی بعد از 1989 را تجربه نکرد.
در سال 1988، سازوکار اقتصاد بیش از حد رونق گرفت که ناشی از آهنگ سریع سرمایهگذاری بود. مسئولان بسرعت واکنش نشان دادند و در اواخر سال 1988 برنامه تثبیت ارائه شد. هزینههای جاری دولت قطع شد و سرمایهگذاریهای مالی دولت بشدت کاهش یافت و عرصه اعتبارات بانکی محدود گردید. سیاستهای کنترل شدید مالی و پولی تا سال 1991 ادامه یافت که در آن سال، نرخ تورم دوباره مهار شد و دوباره ثبات مالی پدید آمد.
در سالهای ابتدایی اصلاحات، تمام بانکها متعلق به دولت بودند و همچنین نظام تأمین مالی چندان توسعه یافته نبود. بازار اوراق قرضه نیز چندان گسترده نبود و بازارهای سهام در ابتدایی شکلگیری بود. از این رو دولت مشکل شایان توجهی برای حفظ یک محیط منظم نداشت و در عمل کنترل دولت بر حجم اعتبارات بانکی و تخصیص آن ضعیف بود. در میان سالهای 1990-1980 عرضه پول 4/25 درصد در سال افزایش یافت. همچنین تغییرات سهم پول به درآمد ملی از 6/33 درصد در سال 1980 به 7/74 درصد در سال 1990 افزایش یافت. عرضه پول به این مقدار میتوانست تورمزا باشد بنابراین تأکید بر خلق پول در نظام پولی برداشته شده و به اتکا بر نوسانهای اوراق قرضه و استقراض خارجی انتقال یافته است.
در ابتدای اصلاحات، بازار اوراق قرضه برای سرمایهگذاری بلند مدت یک منبع اصلی به شمار نمیآمد. همچنین استقراض خارجی که در آغاز فرآیند تقریباً هیچ بود، افزایش یافت و امروزه به یک منبع بسیار مهم تبدیل شده است. برای مثال، میان سالهای 1990-1980، بدهیهای خارجی از 5/1 درصد محصول ناخالص ملی به 4/14 درصد افزایش پیدا کرد و توانایی بازپرداخت بدهی، از 4/4 درصد کل صادرات، به 3/10 درصد افزایش یافت.
تجربه چین، چنین مینماید که ثبات مالی میتواند از طریق ایجاد محیطی که در آن تغییرات قیمتهای نسبی به حرکات سریع در سطح عمومی قیمتها تعمیم داده نمیشود، کمک کند. در چنین محیطی، نشانههای قیمت محکم و آشکار هستند، تأثیرات آنها بر انگیزهها پرقدرت هستند و در نتیجه احتمال دارد، هم تولیدکنندگان و هم مصرفکنندگان به سرعت واکنش نشان دهند. این امر، به نوبه خود بر این دلالت دارد که اقتصاد انعطافپذیرتر بوده، نسبت به فرصتهای سودجویی حساستر شده و بدین سان احتمال این که سطح بالاتری از محصول و سرمایهگذاری را حفظ کند، بیشتر است. اگر سرمایهگذاری بتواند حفظ شود، در صورتی که اصلاحات اقتصادی منجر به کارایی بالاتری برای سرمایهگذاری بشود، میتواند احتمالاً با یک نرخ پر شتاب به افزایش تولید درآمدها، مثلاً به افزایش در نسبت سرمایه به محصول بینجامد. رشد فزاینده و تثبیت شده موجب حمایت از فرآیند اصلاح خواهد شد و از آن طریق، حلقهای فرضی از اصلاحات که منجر به رشدی که منجر به اصلاحات بیشتر میشود، به وجود خواهد آمد، بدینترتیب، ارتباط میان ثبات مالی، اصلاحات نظام یافته و رشد اقتصادی، برای انتقال به یک اقتصاد مبتنی بر بازار بسیار ضروری است.
جسارت و سرعت در اصلاحات
جسارت اصلاح و سرعت تغییر در چین به مراتب بیش از آنچه در جستوجوی سایر اقتصادها به منظور حرکت از نظام برنامهریزی متمرکز بر نظام مبتنی بر بازار صورت گرفته، بوده است. اصلاح اقتصاد روستایی در چین نمونه بارزی از جسارت ادارک و سرعت در اجراست.
تغییر شکل نظام کمون به یک نظام مزرعهداری روستایی خصوصی در یک زمان فوقالعاده کوتاه سه یا چهار ساله کامل شد. نهادهای روستایی کاملاً بازسازی شدند و تمام جنبههای اقتصاد روستایی و جامعه تحت تأثیر آن قرار گرفت. با این حال، این تغییر شکل و جابهجایی بدون ایجاد مزاحمت برای تولیدات به وقوع پیوست. در واقع، سطح تولید کشاورزی بالا رفت و نرخ رشد در سالهای اولیه عملاً شتاب یافت.
در ابتدای اصلاحات تمام عملیات کمون تغییر شکل یافت و نهادهای جدید ایجاد شد و این کار با سرعتی فوقالعاده انجام شد. زراعت بر مبنای مزرعهداری خانوادگی و صنایع کمون به عنوان بنگاههایی با مدیریت اشتراکی سازماندهی مجدد شوند. این مؤسسهها دوباره سازمان یافته، پیشگامان رشد صنعتی در طی دوره گذار بودند. علاوه بر تغییر شکل کمون، سرعت چین در ایجاد بخش خصوصی پویا و در مقیاس کوچک به دنبال برطرف شدن موانع خصوصیسازی نیز ستودنی است. سرعت خلق مناطق صنعتی با جهتگیری برای صادرات و موفقیتی که چین در نفوذ به بازارهای خارجی داشته است، در خور ذکر است.
مسیر اصلاحات
چین در مقایسه با اروپای شرقی، مسیری تدریجی در دو زمینه اصلاح قیمتها شامل اصلاح نظام کنترل ارز و خصوصیسازی مؤسسههای دولتی را دنبال کرده است. با نگاهی به گذشته معلوم میشود که سیاست تدریجگرایی چین در این دو زمینه، مبتنی بر عملکردگرایی بوده و بسیار منطقی تر از جایگزین تعجیل در آزادسازی همزمان همه قیمتها و خصوصی کردن اغلب مؤسسههای عمومی بوده است. اگر اصلاحگران همه قیمتها را یکباره آزاد میکردند، تأثیر بسیار زیاد، حجیم و غیر قابل پیشبینی بر توزیع درآمد داشت که به نوبه خود اقدامات جبرانی در مقیاس عظیم بسیار دشوار بود و احتمالاً موجد بسیاری از اختلافات و عدم کارایی میشد و به طور قطع منجر به کسریهای شدید بودجه دولت و از دست دادن کنترل کلان اقتصادی میگردید. همینطور خصوصیسازی مؤسسههای دولتی عمده فروشی، کل بخش صنعتی را مختل میساخت و باعث کاهش آنی تولید میشد که نتیجه آن چیزی جز کمبود کالاهای مولد و مصرفی نبود. اگر چین به حفظ ثبات کلان اقتصادی و عاری سازی عرضه کالا و خدمات دست نمییافت، غیر ممکن بود که کارآفرینی اقتصادی بتواند به صحنه بیاید و به میزانی که در خارج از بخش دولتی مانند مؤسسههای شهری و روستایی، در بخش خصوصی و در تعاونیها رخ داد، شکوفا شود. اگر چین، نوسان سریع تورم و یک رژیم کمبود را تجربه کرده بود، پیشگامان بخش خصوصی دچار اختلال میشدند و استعداد کارآفرینی اقتصادی بسیار گستردهتر از آنچه در واقع اتفاق افتاده بود، به سوی فعالیتهای بورس بازی و رانت جویی سوق مییافت و سرمایهگذاریهای سودآور تنزل مییافت و رشد متوقف میشد.
تعادل کلان اقتصادی
معمولاً در دوره گذار، تضادی میان حفظ کنترل بر متغیرهای کلان اقتصادی و کاهش عدم کارایی در ساختار اقتصادی به وجود خواهد آمد. هر قدر سریعتر اقدام به از میان برداشتن عدم کارایی بشود، حفظ تعادل کلان اقتصادی به همان اندازه دشوارتر خواهد شد. بنابراین باید نرخ آرامتری، برای بهبود کارایی به منظور اجتناب از خارج از کنترل شدن اقتصاد کلان و اثرهای مغایر رشد و سرمایهگذاری به کار گرفته شود. اصلاح تدریجی مؤسسهها، با اجتناب از کاهش بازده، در هر زمان که مقدور باشد، فرصتی را فراهم میآورد تا اقتصاد رشد کند. سیاست باید بر افزایش تولید نهایی متمرکز شود و انگیزهها و نهادهایی را به وجود آورد که تلاشهای نهایی و منابع را به فعالیتهای سودمند اجتماعی هدایت میکند. اگر رشد باشد، افزایش در تولید بیشتر خواهد بود و اگر این تولید نهایی به طور مؤثری تخصیص یابد، طولی نخواهد کشید که اثر آن بر اقتصاد از نظر مقداری مهم خواهد شد. تجربه چین قاطعانه نشان میدهد که نرخ بالای سرمایهگذاری ممکن است بیش از یک اقدام مستقیم برای بازسازی مؤسسههای دولتی ـ زمانی که رشد کند یا منفی است ـ موجب سرعت در کارآیی شود.
روابط مالکیت و اصلاحات صنعتی
در روسیه و دیگر کشورهای اروپایی شرقی، بشدت بر تغییر شکل مؤسسههای صنعتی دولتی تأکید دارند. تعداد زیادی طرح در این کشورها پیشنهاد شده که شامل فروش مؤسسههای دولتی از طریق مزایده، تغییر شکل مؤسسههای دولتی به شرکتهایی با سرمایهگذاری مشترک، توزیع اسناد مالی یا حق خرید سهام میان کل جمعیت بالغ کشور به منظور مشارکت آنها در درآمد و موجودی داراییهای مالی مؤسسههای دولتی و توزیع سهام به شاغلان در مؤسسههای دولتی و مواردی از این قبیل است. فرض ضمنی این پیشنهادها این بود که شرط اولیه گذار موفقیتآمیز به اقتصاد مبتنی بر بازار، خصوصیسازی است؛ اما تجربه چین خلاف این فرضیه است و نشان میدهد که عکس این مسأله به حقیقت نزدیکتر است. یعنی در مراحل اولیه، تلاش در جهت خصوصیسازی مؤسسههای دولتی ممکن است به چین، گسترش سریع بخشهای اشتراکی، تعاونیها، خصوصی و انفرادی و تنزل نسبی بخش دولتی نتیجه انتقال مالکیت از دولت به بخش خصوصی نبوده، بلکه ناشی از رشد انفجاری تولید در بخشهای غیر دولتی بوده است. به بیان دیگر، خصوصیسازی مؤسسههای دولتی و گذار به اقتصاد مبتنی بر بازار در چین تقریباً هیچ نقشی بازی نکرده است. بخش دولتی در تمام دوره گذار به سرعت گسترش یافته است ولی گسترش بخش غیر دولتی سریعتر بوده است و در نتیجه اقتصاد مختلطی به وجود آمده که وزن بخشهای غیر دولتی به طور مداوم افزایش یافته است.
بسیاری از مؤسسههای دولتی در چین انحصارگرهای منطقهای یا ملی هستند. از این رو، خصوصیسازی باید با یک سیاست مقبول و اجرایی رقابتی همراه میشد که شامل سیاست واردات آزاد باشد تا بتواند از اعمال قدرت در بازار و درگیر شدن در عملیات غیر رقابتی توسط بنگاههای خصوصی شده جلوگیری کند. در واقع، خصوصی سازی در صورت نبود اقدامهای ضد انحصاری، ممکن است به عدم کارایی بیشتر در تخصیص منابع منجر شود.
واگذاری مؤسسههای دولتی
در واگذاری مؤسسههای دولتی به بخش خصوصی، دو مسأله ارزشگذاری و درآمد وجود داشت. اول، خصوصیسازی منجر به کاهش درآمدهای وصولی دولت میشود. این امر درست در زمانی رخ میدهد که حفظ ثبات کلان اقتصادی و جلوگیری از فشارهای تورمی، بسیار حائز اهمیت است. پیش از اصلاحات، مالیات بر سود مؤسسههای دولتی بالغ بر 60 درصد درآمده دولت بود. امروزه این سهم کمتر است، بخشی به علت کاهش نرخ نهایی مالیات از 100 درصد به 55 درصد و بخشی ناشی از تغییراتی است که در قیمتهای نسبی پدید آمده و موجب ازدیاد شمار مؤسسههای دولتی با کسر بودجه شده است. در این وضعیت، تشدید مشکلات مالی دولت از طریق انتقال منابع درآمدهای وصولی دولت به بخش خصوصی، حتی اگر این منابع از اهمیت رو به زوالی برخوردار باشند، غیر عاقلانه مینمایند. البته در زمان مناسب، اصلاحات مالیاتی میتواند به منظور افزایش درآمدهای جبرانی از بخش خصوصی طراحی و اجرا شوند ولی تا هنگامی که چنین اصلاحاتی صورت پذیرد، خصوصیسازی منجر به تنزل درآمدهای دولت میشود.
علاوه بر این، زمانی که مؤسسههای صنعتی از مسئولیتهای فراهم کردن حقوق بازنشستگی، مسکن، تسهیلات مراقبت از کودکان و به کارگیری دیگر خدمات اجتماعی خلاص شوند، دولت مجبور است وارد عمل شود و این خدمات را فراهم آورد. این امر به طور اجتنابناپذیری پرخرج است. شرط احتیاط این است که تا تکمیل اصلاحات خدمات اجتماعی و وضع مالیات، خصوصیسازی به تعویق افتد.
دوم، مسأله ارزشگذاری مؤسسههای دولتی پیش از مرحله خصوصیسازی است. اگر مؤسسههای صنعتی دولتی به قیمت پایهای ارزان فروش رفته یا واگذار شوند، دولت فرصتی مساعد برای حصول درآمد از محل فروش داراییهای خود و نیز درآمدهای مالیات بر سود را از دست خواهد داد و بسته به این که داراییهای خصوصی شده چگونه در میان کل جمعیت توزیع میشوند، احتمالاً موجب نابرابریها در توزیع ثروت و درآمد خواهد شد. با فرض اینکه دولت از این پیامدها اجتناب میکند، مؤسسههای دولتی باید با ارزش واقعی بازاریشان به فروش برسند.
چینیها نه مؤسسههای دولتی را خصوصی کردند و نه اجازه دادند که مؤسسههای دولتی ضرردهنده به ورشکستگی کشیده شوند. اصلاحگران چینی معتقدند که تغییر روابط مالکیت در طول مرحله گذار، دارای اهمیت کمتری نسبت به افزایش کارایی مؤسسههای دولتی از طریق کاهش هزینههای تولید، افزایش کیفیت محصول، بهبود بازاریابی و خدمات رسانی تولیدات است و به تدریج شرکتهای دولتی را در معرض نیروهای بازار قرار داده، رقابت داخلی و خارجی را افزایش میدهد. شماری از اصلاحات در سال 1984 معطوف به افزایش اختیارات مؤسسههای دولتی در تولید و بازاریابی و امور مالی بود. آزادی عمل در تولید بیش از سهمیه برنامهریزی شده و در صورت تمایل عرضه آن به بازار همچنین فروش آن به قیمت قابل معامله در بازار آزاد، به مدیران اعطا شد. به مدیران همچنین آزادی بیشتری در اداره مؤسسه به منظور دستیابی به مواد اولیه خارج از نظام بازاریابی دولتی، عرضه طرحهای پاداش و اصلاح ساختار دستمزد، پرداخت مالیات بر سود در محدوده 7 تا 55 درصد برای بزرگترین مؤسسهها به منظور کسب سود و استفاده از آن در فعالیتهای مورد نظر مدیران اعطا شد.