بودجه 87 تجربه‌ای نو در بی‌تجربگی

اشاره:

گروه اقتصاد، مرجان اسلامی‌فر: لایحه بودجه 87، اول آذر تقدیم نمایندگان مجلس هفتم می‌شود تا در فرصت یک ماه کمیسیون تلفیق اصلاحات نهایی را انجام و برای تصویب به صحن علنی مجلس ارجاع کند، اما بودجه 87 به دلیل ضعف‌های متعدد مورد نقد بسیاری از نمایندگان و کارشناسان اقتصادی قرار گرفته‌است. جریان خرده گرفتن از بودجه تنظیم شده توسط دولت نهم به جایی رسیده که برخی از نمایندگان با رایزنی به دنبال تغییرات اساسی در بودجه هستند از سویی دیگر گروهی شاکله موجود بودجه را مناسب می‌دانند و معتقدند دولت نهم بودجه را انقباضی تهیه کرده و سال آینده نرخ تورم می‌شکند، اما دسته‌ای از کارشناسان و نمایندگان بعضا کمیسیون برنامه و بودجه ضمن رد افت نرخ تورم در سال آینده می‌گویند دولت به جای آنکه نسبت به چشم‌انداز 20 ساله و برنامه پنج ساله بودجه تدوین کند، تنها دچار روزمره‌گی شده و بودجه را برای روزهای سال بسته است. این مطلب در حالی از سوی منتقدان مطرح می‌شود که سال گذشته دولت نهم بودجه 86 را 9 ماهه بست و به‌رغم تلاش صاحبنظران اقتصادی در سازمان مدیریت این مقوله اصلاح نشد. لذا دولت به غیر از آنکه دچار کسری بودجه پنهان شده در حال تغذیه از پول نفت است و تاکنون گزارشی مبنی بر موجودی حساب ذخیره ارزی و پول‌هایی که بابت فروش هر بشکه نفت عاید دولت شده از سوی مسوولان به صورت رسمی عنوان نشده‌است. طی هفته جاری که به عنوان فصل تهیه و تنظیم بودجه در بین سکان‌داران دولت مطرح می‌شود رایزنی متعدد برای رأی آوردن بودجه 87 آغاز شده‌است. به‌گونه‌ای که توکلی به عنوان رئیس مرکز پژوهش‌های مجلس روز یکشنبه در جلسه غیرعلنی مجلس گفت و گوی طولانی با نمایندگان کرد تا بدنه بودجه 87 که بسیار خلاصه است را تشریح کند. در آن جلسه نمایندگان محور در مجلس که معمولا رأی آوردن یک لایحه و مصوبه بستگی به نظر آن‌ها دارد، بودجه دولت را پذیرفتند و بر حمایت از آن تأکید کردند، اما گروهی از نمایندگان همچنان مخالف بودجه‌ای هستند که به غیر از کمرنگ شدن نظارت مجلس به اجرای دقیق بودجه، قیمت هر بشکه نفت 34 دلار تعیین شده و نیز دولت یک حساب ذخیره ارزی جدید تعریف کرده‌است. کارشناسان اقتصادی در گفت و گو با خبرنگار ما مشکلات لایحه بودجه 87 را تایید کردند. به دولت هشدار دادند که سال آینده نرخ تورم و حجم نقدینگی به صورت شوک‌آور بالا می‌رود. آن‌ها معتقدند دولت به غیر از آنکه قانون اساسی را زیر سؤال برده‌است مجددا دولت را در نظام اقتصادی فربه‌تر کرده این در حالی است که خصوصی‌سازی به یکی از ارکان نظام مبدل گشته است. به هر ترتیب بودجه 87 رنگ و بوی سیاسی گرفته و طی 28 سال اخیر تنظیم چنین بودجه‌ای سابقه نداشته‌است. در این میان توکلی رئیس مرکز پژوهش‌های مجلس به دنبال جلب نظر نمایندگان مجلس و دولت راهکار دیگری را به تصویب بودجه 87 ارایه کرده‌است. وی روز گذشته در نشست مطبوعاتی خود اصول و ویژگی‌های الگوی پیشنهادی مرکز مذکور را تشریح کرد. او نقدهای بودجه 87، در قالب یک الگوی جدید تعریف کرده‌است. به هر ترتیب اگر بودجه 87 با محتوای فعلی توسط نمایندگان تصویب شود، تجربه‌ای جدید در اقتصاد ایران خواهد بود که اگر با شکست مواجه شود بیانگر بی‌تجربگی دولت نهم در مقوله اقتصاد است.

پایگاه بصیرت

در این راستا غلامرضا سلامی کارشناس اقتصادی درباره وضعیت لایحه در بودجه 87 به خبرنگار همبستگی گفت: به نظر می‌رسد لایحه بودجه 87 تحت تاثیر دیدگاه‌های سیاسی تنظیم شده‌است. اگر این روند اصلاح نشود تأثیرات جبران‌ناپذیری بر اقتصاد کشور می‌گذارد. بودجه‌ای که از چند هفته قبل مورد کنکاش قرار گرفته با روال طبیعی متعارف نیست و طی 28 سال اخیر سابقه تنظیم چنین بودجه‌ای را نداشته‌ایم. وی درباره قیمت هر بشکه نفت که حدود 34 دلار تعیین شده، تصریح کرد، رقم 34 دلار واقع‌بینانه نیست.

دولت باید بگوید مابه‌التفاوت قیمت 34 تا 90 دلار هر بشکه نفت را چگونه می‌خواهد هزینه و یا سرمایه‌گذاری کند. رقم‌های بودجه متأسفانه با مختصات مناسب تهیه شده‌است. معتقدم قیمت هر بشکه نفت در بودجه باید 50 دلار توسط دولت در نظر گرفته شود. سلامی در خصوص حساب جدید ذخیره ارزی دولت اذعان داشت: با این شیوه مجلس کارایی خود را از دست می‌دهد و عملا نمایندگان نمی‌توانند نظارت خود را بر بودجه قوی کنند. متأسفانه روش‌هایی که دولت پیش رو گرفته با قواعد اقتصادی فاصله دارد. وی با بیان این که بودجه 87، روال عادی خود را طی نکرده‌است تأکید کرد: در زمان جنگ چنین بودجه‌ای بسته نشد لذا در زمان حاضر نمی‌توان بودجه را در قالب سال 87 تعریف کرد. هدف از تشکیل مجلس، نظارت نمایندگان مردم به عملکرد دولت بود حال با این رخدادها، حداقل نظارت مجلس از دولت و بودجه گرفته می‌شود. با ین اتفاق چیز دیگری برای نمایندگان مجلس نمی‌ماند.

وی، یادآور شد: اگر بودجه‌ای با توجه به اقتصاد واقعی یک کشور تعریف نشود، مشکلات را بیش از گذشته نمایان می‌کند و آن وقت اصلاح آن غیرممکن می‌شود. یوسفی کارشناس اقتصادی نیز درباره لایحه بودجه 87 به خبرنگار ما گفت: در ایران تنظیم چنین بودجه‌هایی شگفت‌آور نیست چون که تمام دولت‌ها فقط برای وضع موجود، برنامه و بودجه تهیه می‌کنند. در تنظیم بودجه‌ها هدف واقعیت و یا برنامه‌های توسعه‌ای و به خصوص چشم‌انداز 20 ساله هماهنگ نیست. متأسفانه این امر سبب شده هر ساله از برنامه‌های کارشناسی عقب بمانیم. وی تصریح کرد دولت نهم در لایحه بودجه 87 به جای آن‌که میزان نقش‌آفرینی خود را در اقتصاد محدود کند، آن را گسترش داده‌است. یوسفی تأکید کرد: دولت نهم بودجه سال آینده را همان‌طور که هست پیش‌بینی کرد و به جای تلاش برای کاهش حجم خود مجددا به سیستم بروکراسی موجود افزود و حتی اگر وابستگی به نفت را چندین برابر کرده‌است.

اگر تصور کنیم که مشکلات اقتصاد با چنین بودجه‌ای حل می‌شود واقعا خوش‌بینانه است. وی تأکید کرد: در حال حاضر مجددا اختیارات در دولت تمرکز یافته‌است و مطمئنا سال آینده کار برای بخش خصوصی سخت‌تر می‌شود. کارشناس اقتصادی ادامه داد: با اینگونه بودجه و تحصیل پول به دستگاه‌های مادر، کارها سلیقه‌ای می‌شود و شاهد دوباره کاری در فعالیت‌های دیگر خواهیم بود. وی افزود: بودجه 87 انقباضی نیست زمانی که پول به اقتصاد تزریق می‌شود، طرح جامع زود بازده و حمایت از اقشار محروم وجود دارد. بودجه انبساطی است. ما در شرایطی هستیم که دولت‌ها همیشه روزمره فکر می‌کنند. اگر دولت‌ها بلندمدت نگاه می‌کردند، مسوولان راه رفته را چند بار نمی‌رفتند. با این شیوه به طور قطع نرخ تورم و حجم نقدینگی به شدت بالا می‌رود در کنار آن سیستم بروکراسی پابرجاست و بخش خصوصی نمی‌تواند تاثیرگذار باشد.

همچنین پیمان فروزش عضو کمیسیون اقتصادی مجلس، به خبرنگار همبستگی گفت: بودجه باید براساس شرایط منطقه و پتانسیل‌ها تهیه شود زمانی که از این امر فاصله بگیریم، بودجه غیرواقعی می‌شود. یکی از معضلات نمایندگان مجلس برای تصویب بودجه و رفع ایران آن این است که برخی از نمایندگان با رایزنی‌های گسترده اجازه این کار را می‌گیرند. وی با بیان اینکه بودجه 87 انقباضی نیست و مجددا کسری بودجه برای دولت خواهد داشت، اظهار کرد: از سال‌های قبل با شکل کسری بودجه مواجه بوده‌ایم از این رو بودجه تنظیم شده نه کسری بودجه را کاهش می‌دهد و نه نرخ تورم را. وی ادامه داد: با کارنامه‌ای که دولت بر جای گذاشته است، بعید می‌دانم که به آرمان‌های خود در سال 87 برسد. لذا بودجه سال آینده باید توسط نمایندگان بازنگری اساسی شود. رئیس مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی نیز در کنفرانس مطبوعاتی خود درخصوص نتایج پژوهش‌های این مرکز درباره روش بودجه‌نویسی، نظام بودجه‌ریزی کشور را مهم‌ترین کاری دانشت که دولت و مجلس در هر کشوری انجام می‌دهند ؛ چراکه تعیین کننده سرنوشت بخش عمومی در عرصه واقعی زندگی روزمره و بلندمدت بوده و امری کاملا ملی است و اصلاح آن نیز امری ملی و کاری سخت است.

وی اصلاح این امر ملی را نیازمند کمک همگان دانست و اجتناب از برخورد سیاسی و جناحی با این امر ملی را خواستار شد و اظهار امیدواری کرد که این کار کلان با کمک همه صاحبان سلایق زودتر اصلاح شود. توکلی ناکارآمدی روش مرسوم بودجه‌نویسی را موضوعی مورد اتفاق عنوان و خاطرنشان کرد: تسهیلی که شرایط موجود برای کار چاق‌کنی و لابی‌گری فراهم می‌کند و فساد مالی را در پی دارد و برخی پیوندهای ناروا و ناسالم سیاسی را تسهیل می‌کند و در عین حال جانکاه بودن مسیر تهیه و بررسی و تصویب بودجه برای مسوولان را موجب می‌شود از جمله عللی است که موجب پیدایش اتفاق نظر درباره اصلاح بودجه می‌شود. به گفته وی، بخشی از منابع ملی از طریق مالیات و منابع انفال در اختیار دولت است و در نتیجه بودجه به ترکیب ثروت، قدرت، شکل می‌دهد. بنابراین اگر بودجه‌ریزی نادرست انجام شود به صحنه‌ای از نابرابری‌های غیرموجه اقتصادی و سیاسی می‌رسیم و اگر بودجه‌ریزی درست صورت گیرد به تعادل مطلوب نزدیک می‌شویم.

رئیس مرکز پژوهش‌های مجلس در خصوص نتایج پژوهش‌های این مرکز درباره روش بودجه‌نویسی، اظهار داشت: نکته مهمی که بودجه در الگوی پیشنهادی برعهده دارد این است که دولت باید تصویر وضع موجود اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی را ترسیم کرده و اعلام کند که این تصویر را در پایان سال به چه تصویری تبدیل می‌کند و به عنوان مثال نرخ تورم، اشتغال، سطح رفاه اجتماعی، کاهش مرگ و میر، میزان ازدواج و نرخ طلاق در پایان سال چقدر خواهد بود ؟ وی شفافیت اطلاع‌رسانی را از جمله ویژگی‌های این الگوی بودجه‌نویسی عنوان کرد و افزد: این الگو نیازهای اطلاعاتی قوه مقننه برای بررسی و قضاوت و قوه مجریه برای عملیات اجرایی و نظر صاحب‌نظران را برای ارزیابی در اختیار می‌گذارد. توکلی با بیان این که در این الگو، حوزه اختیارات دولت تصریح می‌شود در این شیوه دولت هر لحظه احتیاج به اخذ مجوز از مجلس ندارد.

وی با اشاره به شفافیت اطلاعات در این شیوه که در اختیار رسانه‌ها قرار می‌گیرد و افزایش قدرت بازخواست رسانه‌ها از دولت و مجلس که به امر محاسبه‌پذیری حکومت کمک می‌کند اشاره کرد و افزود: ویژگی این الگو این است که قوه مقننه را در دو صلاحیتی که دارد قادرتر می‌سازد. توکلی در این راستا صلاحیت مالی و صلاحیت نظارتی مجلس را یادآور شد و توضیح داد: در صلاحیت مالی مجلس در مرحله تصویب به دولت مجوز می‌دهد که درآمدها را به شکل معین کسب و آن را در اهداف مصرح خرج کند و در صلاحیت نظارتی مجلس چه در مرحله اجرا و پس از آن (دیوان محاسبات) خیلی قوی‌تر می‌شود چون بودجه روشن‌تر است و حدود اختیارات در قوه مقننه و مجریه مشخص بوده و شاخص‌ها نیز تعیین شده؛ یعنی دولت مجبور است در آخر دوره پاسخ دهد که آن مقدار تعهداتی که وعده داده بود محقق شده ‌است یا نه؟ لذا صلاحیت‌های قوه مقننه برای اعمال نظارت افزایش می‌یابد.

رئیس مرکز پژوهش‌های مجلس با اشاره به ویژگی دیگر این الگوی پیشنهادی، اظهار کرد: هنگامی که دولت اعتبارات عملیات اجرایی را به مجلس تقدیم می‌کند باید کاملا قسمتی را که غیرقابل اجتناب است برای حفظ سطح موجود، خدمات بخش عمومی را از بخش قابل تصمیم‌گیری جدا کند. وی در این‌باره توضیح داد: اختلاف دولت‌ها در سیاست‌های ایفای وظایف است، یعنی یک دولت بر اشتغال و دیگری بر کاهش تورم تاکید می‌کند، ولی هر دولتی باید سطحی از خدمات تعریف شده همیشگی را به مردم تقدیم کند. بنابراین بخش قابل توجهی از بودجه صرف امور جاری می‌شود که هر دولتی باید انجام دهد و بخش کوچکی از بودجه با تعویض دولت‌ها عوض می‌شود و آن بخش مربوط به سیاست‌های ایفای وظایف است. وی با بیان این که این الوی پیشنهادی این دو بخش و محل نزاع علمی بین دولت و مجلس و نیز نزاع علمی در مجلس را از یکدیگر تفکیک می‌کند، گفت: این الگو همچنین مجلس را از پراکندگی کاری نجات می‌دهد. توکلی در بیان مثالی اظهار داشت: در لایحه بودجه 86 تقریبا 87 درصد بودجه جاری مخصوص 6 عنوان که تقریبا قابل دست زدن نبود، می‌شد.

وی وزارتخانه‌های آموزش و پرورش، دفاع، بهداشت و نیروی انتظامی و بحث یارانه‌ها و سود اوراق مشارکتی که قبلا به مردم فروخته شده بود را شامل این بودجه جاری عنوان کرد و افزود: 22 درصد از اعتبارات در این بودجه به 565 دستگاه مربوط بود. در اعتبارات تملک دارایی‌ها نیز در طرح‌های ملی سال 86، 1617 طرح ملی در دست اجرا داشتیم که 89 هزار میلیارد ریال اعتبار داشت و 56 طرح ملی که 1750 میلیارد ریال اعتبار داشت. این در حالیست که محل بحث باید در 56 طرح متمرکز شود. به گفته توکلی، اگر این دو بحث از همدیگر تفکیک شود کارآمدی مجلس به میزان قابل توجهی بالا می‌رود. رئیس مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، در ادامه مصاحبه مطبوعاتی خود با خبرنگاران در تشریح الگوی جدید مرکز پژوهش‌ها برای تنظیم بودجه، با بیان این که یکی دیگر از ویژگی‌های الگوی پیشنهادی مرکز پژوهش‌های این است که ماموریت‌های سالانه دولت را کانون توجه قرار می‌دهد، گفت: در وضع فعلی دستگاه‌های اجرایی کانون توجه هستند و برای این که پول بیشتری بگیرند رقابت بیشتری می‌کنند و لابی برای اهداف بخشی جدی است؛ در حالی که الگوی پیشنهادی محور بررسی تناسب سیاست‌هایی است که دولت انتخاب می‌کند با محصولاتی که تعهد می‌دهد و شاخص‌هایی که باید به آن برسد و اهداف سازمانی دیگر مورد توجه نیست. توکلی با تأکید بر اینکه با الگوی جدید فشارها منطقه‌ای و بخشی به شدت کاهش می‌یابد و لابی و نفوذ نمایندگانی که دنبال بودجه بیشتر هستند کمتر می‌شود، افزود: وقتی شاخص‌ها و نتایج آن بررسی می‌شود بحث منطقه‌ای و محلی دستگاهی کاهش می‌یابد و اگر این محقق شود پیروزی بزرگی است.

توکلی ویژگی دیگر الگوی مرکز پژوهش‌ها را برای تنظیم بودجه انعطاف‌پذیر بودن بودجه ذکر و خاطرنشان کرد: علت این انعطاف‌پذیر بودن، بررسی و تصویب بودجه در دو مرحله است، مثلا سند اول که پیام بودجه است باید شهریور به مجلس داده شود و بعد از این که این سند در مجلس تصویب، اصلاح و یا رد شود که معمولا رد نمی‌شود؛ و دولت اختیار دارد تفصیل ردیف‌های بودجه را تصمیم‌گیری کند و سند دوم را در آذر ماه تقدیم مجلس کند و در این مرحله که مجلس سند تفصیلی را بررسی می‌کند آن را براساس سند اول که پیام بودجه است تطبیق می‌دهد. توکلی با بیان این که روش فعلی تنظیم بودجه از پایین به بالا است، یعنی اول هزینه‌ها را تعیین می‌کند، گفت: این روش، روش نامناسبی است ولی در شکل جدید اصلاح می‌شود. وی، در پاسخ به سؤالی مبنی بر این که مجلس باز هم بودجه را تغییر می‌دهد و آیا این تداخل قوا نیست؟ گفت: در الگوی پیشنهادی مرکز پژوهش‌ها تداخل قوا مرتفع می‌شود، چون دولت در دو مرحله نقش اصلی را بازی می‌کند و تاثیر مجلس در مرحله اول در حد بررسی است و حکم جدید نمی‌دهد و دولت براساس احکام تصمیم سالانه می‌گیرد. توکلی اشکال دیگر به مدل پیشنهادی دولت را نقض بودجه‌ریزی عملیاتی ذکر کرد و گفت: ما معتقدیم که براساس داده‌های علمی و عقلی هر بودجه سه هدف دارد؛ انضباط مالی، تخصیص اعتبار و افزایش کارآیی سیستم؛ که در تحقق این اهداف در چارچوب پیشنهادی دولت نمی‌توان مطمئن شد که این همه اعتبارات تخصیص داده می‌شود یا نه؟ چرا که وقتی وزیر بودجه را تخصیص می‌دهد ممکن است آن را چندین بار عوض کند و این مخل انضباط مالی است.

وی ادامه داد: در الگوی پیشنهادی دولت این اشکال وجود داشت که فرصت لابی‌گری و اعمال فشار و ارتباطات ناروا برای تمام طول سال و برای تمام دستگاه‌ها تسری پیدا می‌کرد و باعث بی‌انضباطی مالی می‌شد ولی وقتی همه این اشکالات گفته شد، دولت از آن استقبال کرد و جمع‌بندی این شد که تجمیع 60 ردیف معنا ندارد و تمام دستگاه‌هایی که اساسنامه قانونی دارند ردیف‌شان مستقل بیاید ولو این که 300 ردیف شوند و اکنون نیز کمیته‌ای از دولت و مرکز پژوهش‌ها مأمور می‌شوند که این دستگاه‌ها را احصاء کنند. توکلی در پاسخ به پرسشی مبنی بر این که آیا انضباط در بودجه 87 بهتر خواهد شد، گفت: به صراحت می‌گویم تفاهم‌های صورت گرفته با دولت چارچوب سال آینده را نسبت به چارچوبی که 30 سال است گرفتار آن هستیم بهبود می‌بخشد. تمام ردیف‌های قانونی می‌آید ولو این که 300 تا باشد و مسئولان همه دستگاه‌هایی که قانون برای آن‌ها تعیین تکلیف کرده مجبور به پاسخگویی هستند و بنابراین انضباط بیش‌تر می‌شود. رئیس مرکز پژوهش‌های مجلس، با تاکید بر این که تفاهمات مجلس و دولت غیررسمی ولی مؤثر است، در پاسخ به این که افکار عمومی و نخبگان فکر می‌کنند که مجلس برای تغییر بودجه تلاش می‌کند ولی دولت چیز دیگری می‌خواهد؟ گفت: دولت متکی به آرای مردم تصمیم گرفته و آن را به مجلس خبر داده است تا اگر نظری دارد بیان کند. ما نیز نظر خود را به دولت گفتیم و دولت نیز استقبال کرده‌ است. دولت برخورد خوبی داشت هم کارشناسی و هم اخلاقی و من در مقام تنزیه دولت نیستم. توکلی در پاسخ به سوالی مبنی بر این که خط قرمزهای مجلس در بودجه 87 چیست؟ و آیا دولت آن را اعمال می‌کند؟ با بیان اینکه مجلس بر حقوق قانون خود تکیه می‌کند، اظهار کرد: حدس من این است که دولت تمکین می‌کند.

گزارش خطا