شعیب بهمن
فروپاشی اتحاد جماهیر شوروی، تحولات گستردهای را در سطوح جهانی و منطقهای درپی داشت. یکی از این تحولات، تقسیم کشورهای ساحلی دریای خزر از دو کشور به پنج کشور بود که به عنوان مسئلهای چالشساز از آن یاد میشود؛ زیرا مسئله تقسیم دریای خزر و تعیین رژیم حقوقی حاکم بر آن علیرغم کوششهای صورت گرفته، بدلیل کمسابقه بودن تغییر رژیم حقوقی یک دریای بسته از تقسیم دو جانبه به تقسیم پنج جانبه و تشتت آراء میان کشورهای ساحلی نامشخص و مبهم باقی مانده است. در حال حاضر نحوه تقسیم دریا، تعیین مرزها، تخصیص منابع، چگونگی عبور لولههای نفت و گاز، حفاظت از محیطزیست و مباحث مربوط به سرمایهگذاریهای خراجی از جمله مهمترین مسائل چالشبرانگیزی به شمار میآیند که تعیین رژیم حقوقی خزر را از یک مساله حقوقی و منطقهای به یک موضوع ژئواکونومیکی و ژئوپولیتکی جهانی مبدل کردهاند.
دریای خزر که با وسعتی حدود 407300 کیلومتر مربع بهعنوان بزرگترین دریاچه کره زمین شناسایی شده است، پیش از فروپاشی اتحاد جماهیر شوروی در سال 1991، طبق معاهدات 1921 و 1940 به صورت مساوی میان دو کشور ایران و روسیه تقسیم شده بود و هر دو کشور بر برابری حاکمیت و اصل تساوی حقوق یکدیگر تاکید کرده بودند. ایران و اتحاد شوروی سوسیالیستی در این معاهدات اعلام کرده بودند که دریای خزر یک فضای آبی متعلق به دولتهای ساحلی آن (ایران و اتحاد شوروی) است و به روی کشورهای ثالث بسته خواهد بود. از اینرو تا سال 1991 دریای خزر محل مناقشه میان تهران و مسکو نبود، اما پس از فروپاشی اتحاد جماهیر شوروی، آن بخش از سرزمین که تحت حاکمیت شوروی قرار داشت، تحت حاکمیت چهار کشور قرار گرفت و حاکمیت دوگانهی ایران و شوروی به حاکمیت پنجگانه تبدیل گردید.
بدینترتیب قزاقستان، آذربایجان و ترکمنستان همسایههای تازه خزر شدند و پیشرفتهای علمی در زمینه بهرهبرداری منابع نفتی، علاوهبر اینکه این کشورها را تشویق به آغاز عملیات اکتشاف و بهرهبرداری کرد، بازیگران فرامنطقهای را نیز به حضور در منطقه ترغیب نمود. فقدان یک موافقتنامه همهجانبه در مورد بهرهبرداری از منابع دریای خزر، مشکلات ناشی از دریانوردی و کشتیرانی آزاد، مسایل مربوط به ماهیگیری (شیلات)، معضلات مربوط به محیطزیست و حفاظت از منابع بیولوژی دریای خزر از جمله مواردی است که کشورهای ساحلی خزر را با چالش مواجه کرده است و چشمانداز آیندهی منطقه را در هالهای از ابهام فرو برده است.
اگرچه مباحث مربوط به تعیین رژیم حقوقی دریای خزر، به حوزه حقوق بینالملل باز میگردد، با این حال طی سالهای گذشته تقسیم خزر به مسئلهای سیاسی مبدل شده است که از یکسو به ارائه طرحهایی از سوی کشورهای ساحلی انجامیده است و از سوی دیگر با خلا قوانین بینالمللی مواجه شده است. زیرا در قوانین بینالمللی و در بخش حقوق دریاها فقط به ضوابط و قوانین مربوط به بهرهبرداری از دریاهای آزاد و اقیانوسها پرداخته شده است. حال آنکه در مورد دریا یا دریاچه پنداشتن خزر، میان کشورهای ذینفع اختلافنظر وجود دارد. مسئلهی فوق سبب گردیده که هیچیک از کشورهای موردنظر به قوانین بینالملل و توافقهای پیشین پایبند نباشند و اقدام به فعالیتهای اقتصادی و سیاسی یکجانبه و یا دو جانبه نمایند که موجب گسترش عدماطمینان میان پنج کشور شده است.
به هر روی اگر خزر را در زمرهی دریاها به حساب آوریم، آنگاه مقررات کنوانسیون ملل متحد در مورد حقوق دریا (1982)(1) در خصوص خزر نیز قابل اعمال خواهد بود؛ اما اگر آن را دریاچه فرض نماییم، حقوق دریاها در مورد آن قابل اعمال نیست و نمیتوان به منظور تعیین مناطق دریایی (منطقه انحصاری اقتصادی، فلاتقاره و...) به مقررات کنوانسیون 1982 استناد کرد. در چنین حالتی باید رژیم حقوقی دریاچهها یا دریاهای بستهای که دارای دو یا چند دولت ساحلی هستند، اعمال گردد. بر این مبنا رژیم حقوقی خزر نیز باید توسط توافقات عادلانه، متناسب با منافع طرفین و طی عهدنامههای دو یا چند جانبهای که میان دولتهای ساحلی منعقد میشود، معین گردد. در این بین کشورها در صورت بروز اختلاف میتوانند دعوای خود را به مراجع داوری بینالمللی نظیر دیوان بینالمللی دادگستری لاهه بسپارند.(2)
اگرچه دریای مازندران را از نظر تاریخی به دلیل وسعت و بزرگی آن دریا مینامند، ولی در حقیقت در تعریف دریا نمیگنجد و عاری از ویژگیهای دریا است. از منظر حقوق بینالملل و کنوانسیون وین در مورد حقوق دریاها، به دریاهایی بسته میگویند که:
1- کاملا توسط سرزمین دو یا چند کشور بدون راه به دریای دیگری احاطه شده باشد.
2- توسط چند کشور محدود احاطه شده و به وسیله یک یا چند تنگه باریک به سایر دریاها متصل باشد و رژیم حقوقی آن براساس معاهدات بینالمللی تنظیم شده باشد.
3- نوع سوم مانند دریای نوع دوم است اما بدون یک رژیم حقوقی قراردادی براساس معاهدات بینالمللی.
دریای خزر را بند یک این قوانین شامل میشود و علاوهبر اینکه به آبهای آزاد جهان مرتبط نیست اگرچه تنها از طریق کانالها و راههای آبی در قلمرو فدراسیون روسیه قابل دسترسی است، از این جهت که بهطور انحصاری متعلق به دول ساحلی است و هیچگونه حق دسترسی برای دیگر دولتها وجود ندارد، دریا محسوب نمیشود و دریاچه قلمداد میگردد.
بنابراین ادعای پارهای از دولتهای ساحلی (قزاقستان، روسیه و آذربایجان) مبنیبر تعیین رژیم حقوقی دریای خزر براساس کنوانسیون 1982 حقوق دریاها فاقد وجاهت قانونی و حقوقی میباشد. در این زمینه ایران و ترکمنستان معتقدند خزر یک دریاچه بزرگ است و هرگونه اقدامی در زمینه تعیین رژیم حقوقی باید با توافق تمام کشورهای ساحلی صورت گیرد.(3)
تاکنون از سوی کشورهای ساحلی بر مبنای منافع ملی و حقوق بینالملل راهکارهایی نظیر تقسیم براساس حقوق بینالملل دریاها، سیستم مشاع و استفاده مشترک، تقسیم همزمان بستر و سطح آب به صورت مساوی، تقسیم براساس مرزهای ملی، تقسیم بستر و آزادی سطح دریا و... پیشنهاد شده است؛ اما به سبب آنکه هر پیشنهاد دربرگیرندهی منافع یک یا چند کشور و نادیده انگاشتن منافع دیگران بوده است، تا به حال توافقی در راستای چگونگی تعیین رژیم حقوقی دریای خزر صورت نگرفته است. در همین حال برخی از کشورها به انعقاد قراردادهای دو و سه جانبه میان خود پرداختهاند و مرزهای خود را مشخص نمودهاند. در شرایطی که در خزر جنوبی دو چالش اصلی میان ایران و آذربایجان از یکسو و ترکمنستان و آذربایجان از سوی دیگر وجود دارد(4)، آذربایجان، روسیه و قزاقستان در ماه مه سال 2003 در آلماتی و بعد از پایان کار نهمین اجلاس گروه کاری خزر با انعقاد قراردادهایی میان خود، چگونگی تقسیم قسمتهای شمالی خزر را مشخص نمودهاند. براساس این توافقنامه، روسیه 19 درصد، قزاقستان 29 درصد و آذربایجان 18 درصد از سواحل دریای خزر را به خود اختصاص دادهاند.
اقدامات فوق در حالی صورت گرفته است که از منظر حقوق بینالملل، معاهدات 1921 و 1940 منعقده بین ایران و اتحاد جماهیر شوروی بر وضعیت حقوقی دریای خزر حاکم میباشند، زیرا از یکسو هیچگونه سند جدیدی در مورد تعیین رژیم حقوقی خزر تنظیم نشده است که اسناد پیشین را بیاعتبار نماید و از سوی دیگر کشورهای جایگزین شوروی سابق بر مبنای کنفرانس آلماتی در 21 دسامبر 1991، متعهد شدهاند که بر اجرای تمام معاهدات شوروی سابق از جمله معاهدات 1921 و 1940 پایبند باشند؛ با این حال واقعیتهای سیاسی و بهرهبرداریهای اقتصادی از منابع هیدروکربنی منطقه حکایت از نادیده انگاشتن معاهدات پیشین دارد.
از اینرو میتوان بیاعتنایی نسبت به جنبهی حقوقی تعیین رژیم دریای خزر و نادیده انگاشتن معاهدات پیشین را در زمرهی مهمترین عوامل اختلاف و عدماجماع کشورهای ساحلی خزر بهشمار آورد. همین مسئله موجب لاینحل ماندن سایر اختلافهای کشورهای ساحلی با یکدیگر نیز شده است و شرایط ناهمگونی را در منطقه بوجود آورده است. این شرایط قزاقستان، آذربایجان و ترکمنستان را مجاب به اندیشه در باب دورنمای اقتصادی خزر کرده، روسیه را سمت وجه امنیتی کشانده و ایران را نسبت به وجه ژئوپلتیک آن علاقهمند کرده است.
در نتیجه میتوان چنین عنوان کرد که تشتت آراء میان همسایگان خزر از یکسو نشان از تفاوت دیدگاههای طرفین دارد و از سوی دیگر میتواند زمینههای استفاده ابزاری بازیگران فرامنطقهای و برهم خوردن توازن منطقهای را درپی داشته باشد. بنابراین مسائل فوق میتواند تعیین رژیم حقوقی دریای خزر را با چالشها و موانع سختی مواجه سازد.