پس از انحلال مجلس بیستم به وسیله «امینی» در اوایل سال ۱۳۴۰ مقررات مورد نیاز دولت با فرم ابتکاری تصویب‌نامه انجام می‌گرفت. برای مردم که مجالسی از نوع مجلس دوره نوزدهم را دیده بودند (با آن ترتیب انتخابات و نمایندگانی که داشت و قوانینی که تصویب می‌کرد) تفاوتی با تصویب‌نامه‌های دولت علم نمی‌دیدند و ترجیح می‌دادند لااقل به ظاهر هم نمایندگانی نداشته باشند تا ادای قانونگذاری درآورند. در اصول ۹۱ و ۹۲ متمم قانون اساسی، تشکیل انجمن‌های ایالتی و ولایتی پیشبینی و شرایط انتخاب‌کنندگان و انتخاب‌شوندگان در مواد ۷ و ۹ نظامنامه انجمن مصوب دوره اول مجلس معین شده بود و سه امر را دربرداشت:
۱ـ باید متدین به دین حنیف اسلام باشند و فساد عقیده نداشته باشند.
۲ـ باید به قرآن مجید سوگند یاد کنند.
۳ ـ زنان از انتخاب کردن و انتخاب شدن محرومند.
مطبوعات روز ۱۶ مهر ٤١ اعلام داشتند، دولت لایحه انجمن‌های ایالتی و ولایتی جدید را تصویب کرده است و متن آن را انتشار دادند. در متن مصوب قید اسلام از شرایط انتخاب‌کنندگان و انتخاب‌شوندگان حذف و به جای سوگند به قرآن به کتاب آسمانی قید شده بود و به زنان حق رأی داده بودند.
مخالفت جامعه روحانیت در این زمینه چنین بود که زنان ایرانی از ابتدایی‌ترین حقوق انسانی، همانند مردان محروم بودند. شاه در خدمت آمریکا بود و ماهیت اعطای حق رأی به زنان جز فریب، اغفال و به فساد کشاندن نسوان چیزی در برنداشت و با فرستادن چند زن به انجمن دردی دوا نمی‌شد. مخالفت با تصویب‌نامه، مخالفت با آزادی بانوان نبود؛ بلکه مخالفت با توسعه فساد بود که رژیم در جهت آن پیوسته گام بر می‌داشت و به همین دلیل امام خمینی (ره) در همان تاریخ اعلام داشتند: «ما با ترقی زن‌ها مخالف نیستیم. ما با این فحشا مخالفیم. با این کار‌های غلط مخالفیم مگر مرد‌ها در این مملکت آزادی دارند که زن‌ها داشته باشند؟ مگر آزادی مرد و آزادی زن بالفظ درست می‌شود؟!»
دلایل رژیم در تغییر و تبدیل قانون اولاً یک زورآزمایی با روحانیت و هواخواهان مذهب بود که آنها را برای همیشه کنار گذارند و دیگر مجبور به محافظه‌کاری در برابر مراجع دینی نباشند و این زمان مناسبی تشخیص داده شده بود. ثانیاً با برداشتن مذهب رسمی و سوگند به قرآن به گروه‌های صاحب نفوذ غیر معتقد به قرآن و اسلام وغیر اقلیت‌های مذهبی شناخته شده زرتشتی و کلیمی و مسیحی که عملاً سیاست کشور را در اختیار داشتند، فرصت دهد تا موجودیت خود را اعلام دارند. ثالثاً با عنوان کردن آزادی زنان دلیل عقب ماندن و محرومیت گذشته آنها را به عهده اسلام و قانون اساسی بگذارد. رابعاً آخرین مانعی که در راه پیوستگی کامل به غرب است از بین برداشته شود.
مبارزه باید از نقطه‌ای آغاز و آهنگ بیداری نواخته شود، همان طور که رژیم حاکم به تصور خود محیط را برای مذهب‌زدایی مناسب دیده بود. امام (ره) نیز در انتظار فرصتی بودند تا آغازگر یک تحول بنیادی باشند و همانطور که خواهیم دید ایشان بعد از شروع مبارزه هرگز از پای ننشستند و نهضت را تا مرحله انقلاب و سقوط رژیم کهن پیش بردند. حذف قید اسلام و حذف سوگند به قرآن برای هیچ فرد مذهبی در هر درجهای که مخالف سیاست باشد، قابل تحمل نبود و تصویب‌نامه دولت علم به صورت اعلام جنگی علیه اسلام و قرآن تلقی شد و مبارزه با آن قطعاً یک تکلیف شرعی بود و از نظر گروه‌ها و دستهجات سیاسی و ملی هم می‌توانست به عنوان تغییر قانون در زمان تعطیل مجلس با دخل و تصرف در قانون اساسی و تجاوز به اساس مشروطیت شناخته شود و جهتی برای مبارزه باشد؛ بنابراین مبارزه‌ای بود که می‌توانست تمام نیرو‌ها را بسیج کند و قیام را همگانی کرده و ماهیت رژیم را منعکس کند.
روز ۱۶ مهر اولین اجتماع آیت‌الله خمینی (ره)، شریعتمداری و گلپایگانی در منزل مرحوم آیت‌الله حائری، مؤسس حوزه علمیه قم تشکیل یافت و تصمیم گرفتند که اولاً طی تلگرافی از شاه خواسته شود که در جهت لغو تصویب‌نامه اقدام کند و ثانیاً به علمای مرکز و شهرستان‌ها در مورد تصویب‌نامه اعلام خطر شود و از آنها برای مقابله و مبارزه دعوت شود و ثالثاً با تشکیل جلسات هفتگی وحدت و اتفاق نظر در جهت مبارزه حفظ شود.
هر یک از مراجع جداگانه تلگرافی به شاه می‌کنند. لحن تلگرافات توأم با احترام، ملایم و خیرخواهانه است و به هیچ‌وجه بر آغاز یک مبارزه دلالت ندارد. پاسخی که شاه پس از یک هفته می‌دهد، مزورانه است؛ چرا که اولاً عنوان را در عبارت حجت‌الاسلام قرار می‌دهد تا صریحاً بگوید آنها را در حد مرجعیت نمی‌شناسد. ثانیاً با عبارت «توفیقات جناب مستطاب عالی را در هدایت افکار عوام خواهانیم» به آنها می‌گفت که وظیفه شما هدایت عوام است، نه دخالت در امور سیاسی کشور. ثالثاً با عبارت «توجه جناب عالی را به وضعیت زمانه و تاریخ و همچنین به وضع سایر ممالک اسلامی دنیا جلب می‌نماییم» می‌خواست بگوید شما ارتجاعی هستید و از دنیا بی‌خبرید و چرا اسلامی غیر از کشور‌های اسلامی می‌خواهید.
پاسخ شاه همچنین از این حکایت داشت که او آلت فعل است و نه تصمیم‌گیر اصلی، زمانه و تاریخ و در واقع اجبار ابرقدرت‌ها او را به سویی میبرد همان طور که سایر ممالک اسلامی را جلب میکند و به هر حال موضوع را به دولت احاله کرد.