رسول رییس جعفری
دولت احمدینژاد سرانجام به انحلال قطعی سازمان مدیریت و برنامهریزی کشور رای داد.
رییسجمهور مهرماه سال گذشته، براساس اصل 126 قانون اساسی دستور الحاق سازمان مدیریت و برنامهریزی استانها به استانداریهای سراسر کشور را به منظور تمرکززدایی، تسریع در امور استانها، پیشرفت در امر سازندگی و عمران استانها صادر کرد.
دو ماه پس از آن نیز دولت وظیفه پرداخت حقوق کارکنان دولت را از سازمان مدیریت گرفت و به وزارت اقتصاد واگذار کرد. دو اقدام گذشته دولت در تغییر ساختار سازمان مدیریت آنقدر شگفتانگیز بود و به یکباره صورت گرفت که فرهاد رهبر، رییس سازمان مدیریت در نتیجهی شوک آن ترجیح داد از سازمان برود.
در اردیبهشتماه امسال نیز رییسجمهوری دستورالعمل الحاق سازمان مدیریت استانها به استانداریهای سراسر کشور را صادر کرد و مصوبه دوشنبه شب شورای عالی اداری آخرین گام در تغییر ساختار سازمان مدیریت محسوب میشود.
نظام کارشناسی سازمان برنامه چه قبل و چه بعد از انقلاب در بزنگاههای اصطکاک میان منافع جامعه و منافع قدرتمندان، همواره جانب مردم را گرفته است (هرچند که در غالب موارد نیز نتوانسته این جانبداری را به نتیجه مطلوب برساند) و این راز ماندگاری این سازمان است که مدیران آن نمیتوانند همه نظرات سیاستمداران را جامه عمل پوشند.
اما قبل از هر نقدی پیرامون این تصمیم و بیان دیدگاه نمایندگان مجلس و کارشناسان، بهتر است به بررسی ماهیت و وظایف این سازمان بپردازیم.
پیشینه سازمان
سازمان مدیریت در کنار تهیه و تنظیم بودجهی سالانهی کشور، مسوولیتهای دیگری از جمله، تدوین برنامههای توسعه، نظارت و ارزیابی عملکرد دستگاههای اجرایی و طرحهای عمرانی، را نیز بر عهده داشت. پیشینهی این سازمان به شورایی بازمیگردد که در سال 1316 به منظور تهیه برنامههایی برای رشد اقتصادی و اجتماعی و هماهنگ کردن فعالیتهای عمرانی تشکیل شد. این شورا که شورای اقتصادی نام داشت طی هفتاد سال گذشته بارها تغییر نام داد، وظایف تازهای بر عهده گرفت یا بخشی از وظایف خود را به نهادهای دیگر واگذار کرد.
سازمان مدیریت و برنامهریزی در سال 1378 از ادغام دو سازمان، برنامه و بودجه، و امور اداری و استخدامی کشور شکل گرفت.
سازمان مدیریت و برنامهریزی کشور از 8 معاونت، سه سازمان وابسته و 30 سازمان استانی تشکیل شده بود:
1- معاونت اقتصادی و هماهنگی برنامه و بودجه
2- معاونتهای بخشی (امور تولیدی، زیربنایی، اجتماعی و امور فرهنگی، آموزشی و پژوهشی)
3- معاونت فنی
4- معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی
5- معاونت امور مجلس و استانها
6- معاونت اداری، مالی و منابع انسانی
7- سازمانهای وابسته (مرکز آمار ایران، موسسه عالی آموزش و پژوهش مدیریت و برنامهریزی، سازمان نقشهبرداری)
8- سازمانهای استانی
به هر حال بعد از گذشت 2 سال از شروع به کار دولت جدید، سازمان مدیریت و برنامهریزی منحل گردید.
اعتراض به اقدامات رییسجمهور تا آنجا بالا گرفت که حتی حامیان سرسختش در مجلس همچون باهنر و توکلی نیز نتوانستند از آن دفاع کنند و تنها به ذکر این نکته بسنده کردند که رییسجمهور از اختیارات قانونی خود استفاده کرده است، اگرچه بهتر بود با مجلس هم مشورتی میکرد. اینبار هم تیر خلاص دولت بر پیکر سازمان مدیریت و انحلال یکباره آن، بار دیگر با اعتراض و انتقاد مجلسیان همراه شده است.
محمدرضا تابش نماینده اردکان و عضو کمیسیون برنامه و بودجه مجلس با بیان اینکه به شدت مخالف انحلال سازمان مدیریت بوده و هست گفت: سازمان مدیریت سازمانی فرابخشی است که اگرچه زیرمجموعه قوه مجریه است، اما کارکرد خدماترسانی آن دایرهای به وسعت تمامی قوای سهگانه را دربر میگیرد.
وی با اشاره به این که سازمان مدیریت در تدوین سند چشمانداز، برنامههای توسعه و نظارت بر حسن اجرای برنامهها، بیشترین نقش را ایفا میکند، ادامه داد: تمامی اینها بیانگر کارکرد فرابخشی سازمان مدیریت است که به نظام مدیریتی کشور در نیل به اصول قانون برنامه، اهداف سند چشمانداز و طی مسیر توسعه کشور مدد میرساند. به گفته او تقلیل این نهاد فرابخشی به یکی از معاونتهای رییسجمهور در مرکز کشور و معاونتهای استانداریها در دیگر نقاط، امر بسیار ناپسندی است و نفعی کوتاهمدت خواهد داشت. چرا که تنها در مقطعی کوتاه و برای اجرای منویات رییسجمهور وقت مناسب خواهد بود و به تدریج و در درازمدت کشور را از مدار پیاده کردن راهبرد و اهداف برنامه دور میکند و عواقب وخیمی را بر جای خواهد گذاشت.
دبیرکل فراکسیون اقلیت بر همین اساس، فصل کاری سخت و دشواری را برای مجلس در زمان بررسی لایحه بودجه پیشبینی کرد و گفت: مطمئناً چالش و اختلافنظر میان دولت و مجلس بیشتر خواهد شد. وی همچنین با اشاره به نقاط مبهم بسیاری که در مصوبه دولت در انحلال سازمان مدیریت وجود دارد ـ یادآور شد که ادغام آن در استانداریها به منزله افزودن به سقف وظایف وزارت کشور است که مطابق قانون اساسی، دولت چنین اختیاری ندارد. تابش با بیان اینکه دولت با این مصوبهی خود قانون را دور زده است، گفت: بهتر آن بود که دولت طی ارایه طرحی به منظور اصلاح ساختار سازمان مدیریت به مجلس، از کانال مجلس و با کار کارشناسی بیشتر، این اقدام را انجام میداد.
اما اصغر گرانمایهپور، نماینده کاشان و دیگر عضو کمیسیون برنامه و بودجه مجلس اقدام دولت در انحلال سازمان مدیریت و ادغام آن در نهاد ریاست جمهوری را به منزله کاهش بوروکراسی در امر برنامهریزی و بودجهنویسی کشور دانست و گفت از آنجا که براساس قانون اساسی مسوولیت برنامه و بودجهریزی کشور به عهده شخص رییسجمهور است، او میتواند برای انجام این وظیفه و ماموریت خود سازوکار اداری مناسب و موردنظر خود را ایجاد کند. بر این اساس این تغییر کاملاً موضوعیت داشته و در جهت انجام وظایف و ایفای نقش قانونی رییسجمهور بوده است.
مرتضی تمدن دیگر عضو کمیسیون برنامه و بودجه کشور نیز معتقد بود که در نتیجه چندین تغییر و تحولی که در ساختار سازمان مدیریت و برنامهریری کشور رخ داده در حال حاضر نیازمند باز تعریف دوباره نظام برنامهریزی کشور هستیم. وی گفت: در ساختار فعلی سازمان مدیریت به صورت مشخص فقط سازمان مدیریت و برنامهریزی کشور مسوول اصلی و اول در برنامهریزی کشور است. اما با این ادغام بخش زیادی از این مسوولیتها به دولت منتقل میشود و مسوولیت هیات وزیران در قبال برنامههای توسعهای منطقهای و ملی بیشتر میشود. او در عین حالی که اقدام دولت در این انحلال را مثبت ارزیابی میکرد، متذکر شد که تنها در صورت باز تعریف نظام برنامهریزی و بودجهنویسی کشور است که تاثیرات مثبتی بر نظام برنامه و بودجهریزی مترتب خواهد شد.
هادی حقشناس، نماینده بندر انزلی و از دیگر اعضای کمیسیون برنامه و بودجه کشور نیز گفت: انحلال سازمان مدیریت و ادغام آن در نهاد ریاست جمهوری و معاونت برنامهریزی و نظارت راهبردی رییسجمهور اگرچه به لحاظ حقوقی و به ویژه با توجه به اصول و قانون اساسی که برنامهریزی کشور را به عهده رییسجمهور گذاشته است، ایرادی ندارد، اما به نظر میرسد که دقت کافی در این زمینه انجام نشده است.
وی در تشریح بیدقتی دولت در این انحلال به وظایف چهارگانه سازمان مدیریت مبنی بر "تعیین و تدوین بودجه"، "تصویب بودجه"، "اجرای بودجه" و "نظارت بر حسن اجرای بودجه" اشاره کرد و گفت: به نظر میرسد که رییسجمهور با ادغام سازمان مدیریت در وزارت کشور، فقط یک مرحله از ساختار بودجهریزی را اصلاح کرده و همچنان در مورد اینکه به اینترتیب آیا تصویب، اجرا و نظارت بر حسن اجرای بودجه نیز کارآمد خواهد شد یا نه، شبهاتی وجود دارد.
علی عباسپور تهرانیفرد، نماینده تهران در مجلس با اشاره به تغییر نام "سازمان مدیریت و برنامهریزی" به "معاونت برنامهریزی و نظارت راهبردی رییسجمهور" به ایسنا گفت: اختیار شورای عالی اداری در جابهجایی، حذف یا پیوستن یک دستگاه به دستگاه دیگر باید به تصویب و تایید مجلس شورای اسلامی برسد.
نماینده ملایر در مجلس نیز گفت: با توجه به مواد 137 و 139 قانون برنامه چهارم توسعه، مصوبه اخیر شورای عالی اداری درباره تغییر نام سازمان مدیریت و برنامهریزی کشور نادیده گرفتن اختیارات مجلس است.
اما الیاس نادران، رییس کمیسیون اصل 44 مجلس در اینباره دیدگاه متفاوتی دارد.
وی گفت: براساس قانون، کل اختیارات سازمان مدیریت و برنامهریری در اختیار رییسجمهوری است و سابق بر این، رییسجمهوری این اختیارات را طبق قانون اساسی به سازمان مدیریت تفویض کرده بود و اکنون نیز شخص رییسجمهوری میتواند به تشخیص خود این اختیارات را از سازمان مدیریت بگیرد و به سازمان دیگری تفویض کند و اساساً شکل سازمانی سازمان مدیریت برعهده رییسجمهوری است.
شهبازخانی نماینده ملایر در مجلس نیز با تاکید بر این که میثاق و تلاش و وحدت بین دولت و مجلس باید قانون باشد، گفت: این مصوبه خلاف قانون برنامه چهارم توسعه است.
بایزید مردوخی، کارشناس سابق سازمان مدیریت و برنامهریزی درباره مصوبه شورای عالی اداری اظهار داشت: براساس این مصوبه، آنچه برعهده سازمان جایگزین سازمان مدیریت گذارده شده است، برنامهریزی و نظارت است، اما مشخص نیست که آیا برنامهریزی شامل بودجهریزی میشود یا خیر.
دبیر سابق هیات امنای حساب ذخیره ارزی، با رد این دیدگاه که تغییرات جدید در ساختار سازمان مدیریت به تمرکززدایی در امر برنامهریزی مربوط است، گفت: از این مصوبه استنباط تمرکززدایی و تقویت برنامهریزی منطقهای نمیشود.
مردوخی افزود: آنچه مسلم است، این است که مصوبه شورای عالی اداری یک نهاد قانونی 60 ساله با وظایف مشخص قانونی را تعطیل کرده و پشتوانه این نهاد که قانون برنامه و بودجه مصوب سال 1351 بوده است را باطل نموده، بنابراین تغییر قانون نیازمند مصوبه قانونی جدیدی خواهد بود.
پیامدهای انحلال
به هر حال که با فرض اینکه معاونت جدیدالتاسیس "برنامهریزی و نظارت راهبردی رییسجمهور" به جای سازمان مدیریت و برنامهریزی کشور تهیه برنامههای توسعه و جمعبندی بودجههای سالانه را همچنان در دست داشته باشد، پیامدهای زیر برای انحلال سازمان برنامه قابل تصور است:
1- هماهنگی بودجههای سالانه با برنامههای توسعه کشور با اخلال جدی مواجه خواهد شد. تاکنون علیرغم اینکه معاونتهای بخشی سازمان به عنوان تهیهکننده اصلی بودجه دستگاههای ذیربط و معاونت هماهنگکننده برنامه و بودجه آن در یک سازمان واحد بودند ولی همواره یکی از انتقادات جدی در درون خود سازمان به سازمان این بود که هماهنگی مناسب میان بودجههای سالانه و برنامههای توسعه برقرار نمیشود. حال با جدا شدن معاونتهای بخشی سازمان از آن و پخش آنها در میان دستگاههای گوناگون و رنگارنگ، دیگر چینن هماهنگی در حداقلهای موجود نیز اتفاق نخواهد افتاد. ضمن آن که دستگاهها نیز چون گذشته برای تهیه برنامههای توسعه و همچنین تطبیق فعالیتهای خود با برنامههای توسعه یا معاونت جدیدالتاسیس همکاری نخواهند کرد.
2- حذف و یا تضعیف نظام تخصیص اعتبار، مبادله موافقتنامه و نظارت برنامهای متمرکز موجود توسط سازمان برنامهریزی کشور و پراکندن آن در میان دستگاههای اجرایی گوناگون، به طور طبیعی منجر به هزینه کردن بدون توجه به وجود منبع مالی آن گردیده و بدینترتیب افزایش هزینههای جاری و کاهش هزینههای عمرانی دستگاهها را در پی خواهد داشت و روند گسترش حجم دولت را بیش از پیش خواهد کرد. ضمن آن که به دلیل تضعیف نظارت برنامهای، پیشرفت امور نیز برخلاف اهداف اعلام شده از انحلال سازمان برنامه، با کندی بیشتری روبهرو خواهد شد.
3- نظام تصمیمگیری کشور از حضور کسانی که به دلیل قرار گرفتن مستمر در گلوگاه اطلاعاتی نظام اقتصادی و اجتماعی کشور اشرافی کاملتر، جامعتر و به روزتر از دیگران بر گذشته و حال این نظام دارند خالی گردیده و در نتیجه فعالیتهای موازی و همچنین تصمیمات ناسازگار و ناهماهنگ در نظام اداری و اجرایی کشور گسترش خواهد یافت. اصولاً دلیل اینکه هر رییسی که وارد این سازمان میشود علیرغم دیدگاههای اولیهاش تغییر جهت داده و با بدنه کارشناسی آن همراه میشود (البته در مورد رییس آخر آن چنین نشد چرا که او به شدت از رویارویی با کارشناسان سازمان گریزان بود) همین جامعیت و مبتنی بر واقعیات بودن نسبی استدلالهای کارشناسی است که از سوی بدنه کارشناسی این سازمان ارایه میشده است.
4- آشفتگی در نظارت فنی و بروز ناهماهنگیها در معیارهای فنی و اجرایی و فهرست بهای فعالیتهای عمرانی، بیش از پیش هزینههای اجرای پروژههای عمرانی را افزایش داده و زمان اتمام آنها رابه عقب خواهد انداخت.
5- پیامد احتمالی دیگر انحلال سازمان مدیریت، تضعیف بخش توسعه مدیریت و سرمایه انسانی آن و در نتیجه اوج گرفتن مجدد گسترش تشکیلات دولت و بزرگتر شدن بیشتر آن است.
6- در صورتی که مرکز آمار ایران ذیل دستگاهی بخشی و یا سیاسی قرار گیرد، در آن صورت تولید آمارهای اقتصادی و اجتماعی قابل اعتماد و بدون جهتگیری سیاسی و بخشی ممکن است با مشکل مواجه شود.
7- با توجه به اینکه بدنه اصلی سازمان مدیریت و برنامهریزی استانها در قالب معاونت برنامهریزی استانداریها تا حد قابل توجهی حفظ شده است، لذا به نظر میرسد که پیامدهای منفی این انحلال در استانها محدودتر از کل کشور باشد.
نگاهی به پیامدهای هفتگانه قابل تصور برای انحلال سازمان مدیریت نشان میدهد که برای دولت، هم به دلیل الزام قانونی (الزام قانون برنامه و بودجه مصوب 1352 و سایر قوانین مرتبط) و هم به لحاظ اجرایی گریزی از انجام اموری چون جمعبندی بودجههای سالانه ارسالی از سوی دستگاهها، محدود کردن هزینههای دستگاههای اجرایی به منابع درآمدی موجود در خزانه دولت (تخصیص اعتبار)، نظارت فنی و برنامهای بر پیشرفت فعالیتهای جاری و عمرانی دستگاهها، تهیه فهرست بها و ضوابط و دستورالعملهای فعالیتهای عمرانی و تشخیص صلاحیت پیمانکاران و مشاوران طرف قرارداد دولت نیست و دولت مجبور خواهد شد تمامی این امور را در قالب نهادها و دستگاههای دیگری به انجام برساند.
بیتردید مشکلات این انحلال گریبان همین دولت را خواهد گرفت و چنین سازمانی حتی بدون اسم و رسم به هر شکل ممکن توسط همین دولت بازتولید خواهد شد البته افسوس که با انسجام، کارآیی و اثربخشی بسیار کمتر. ولی امید است در بازگشتی که روی خواهد داد سازمانی بدون ایرادات سازمان منحل شده فعلی به وجود آید!!!