ابراهیم زندیه
مشروعیت (Legitimacy) حکومتها از مهمترین مباحث مطرح در ارزیابی کارآمدی نظامهای سیاسی است. در نظام سیاسی اسلام، مشروعیت حکومت براساس استناد به خداوند مطرح میشود: خداوند است که خود نهاییترین مشروعهاست.
مشروعیت به معنای الزام به اطاعت از فرامین حاکم و حق حکومت برای حاکم ربطی به مقبولیت حکومت در نزد مردم ندارد. چه بسا حکومتی در نزد مردم مقبول نباشد ولی در واقع دارای مشروعیت باشد.
بنا به تئوری اخلاقی مشروعیت، منشأ مشروعیت یک حکومت اهداف و غایاتی است که آن حکومت دنبال میکند. حکومتی مشروع است که اهداف و ارزشهای اخلاقی را دنبال کند؛ مثل سعادت، عدالت و در یک جمله «کمال انسان». تنها چنین حکومتی است که فرامینش الزام اخلاقی به اطاعت میآورد و برای حکمران حق آمریت پدید آورد.
بسیاری از کسانی که از حکومت دینی دفاع میکنند و بدان معتقدند حق حکومت و تعیین حاکم را از آن خداوند میدانند و میگویند: لازمه پیشفرضهای دینی این است که اوامر و نواهی و جعل و نصبهای خداوند را در این مقام رعایت کنیم.
خدایی که خالق همه آسمانها و زمین و ساکنان آنهاست، از هر کس دیگری محقتر به تعیین حکومت و حاکم است و باید فرامین او را در این زمینه اطاعت کرد.
مشروعیت حکومتها امری است واقعی که حکومتی میتواند دارا باشد و یا دارا نباشد و رأی مردم، رضایت آنان یا قرارداد منعقد شده توسط آنان دخالتی در تحقق این امر واقعی یا عدم تحقق ندارد. این سخن نباید به عنوان بیاعتنایی به رأی مردم در تعیین سرنوشت خودشان تلقی شود.
رأی مردم در فعلیت بخشیدن به حکومتها دخالت تمام دارد. مردم هستند که حکومتی را بر طبق میل خویش برمیگزینند یا آن را رد میکنند. مسأله مهم شناختن مرکز تأثیر است؛ این احترام به رأی مردم نیست که در جایی که نقشی ندارد، بیدلیل قایل به تأثیر و نقش آن باشیم. خلاف واقع گفتن اگر احترامی بیاورد، احترامی کاذب است.
رأی مردم نیست که حکومتی را مشروع میکند یا نامشروع؛ این امر دایر مدار اوصاف ذاتی آن حکومت است و نسبتی که با کمال انسانی و قرب به کمال نهایی دارد. اما این رأی مردم است که میتواند حکومت مشروع (یا نامشروع) را فعلیت بخشد و آن را کارآمد سازد.
مثالی که میتواند این امر را تا حدی روشن کند ولایت امیرالمؤمنان(ع) است. ولایت او بر مسلمانان واقعیتی بود که به نصب الهی حاصل شده بود، چه مطابق میل مردم باشد و چه نباشد. و این طور نبود که چون آن حضرت را در مدت غصب خلافت، خانهنشین ساختند در واقع هم ولایتی نداشته باشد. آری این خانهنشینی، نگذاشت که آن حکومت مشروع فعلیت یابد و در جهان خارج به منصه ظهور برسد.
مثال دیگری که میتواند از جهتی مسأله را به ذهن نزدیک کند، افعال اخلاقی است. حسن و قبح افعال و بایدها و نبایدها آنها دایر مدار اراده و تصمیم عامل مختار نیست. انسان آزاد است که فعل حسن را انتخاب کند یا قبیح را، ولی معنی این آزادی این نیست که حسن و قبح افعال یا باید و نبایدها آنها تابع اراده و خواست عامل مختار است.
افعال به سبب اوصاف ذاتی یا اوصاف ثانویشان مورد الزام یا حسن و قبح اخلاقی قرار میگیرد و این نسبت چیزی نیست که با انجام دادن یا عدم انجام، با فعلیت یا عدم فعلیت فعل اخلاقی تغییر کند. عامل مختار میتواند فعل حسن را فعلیت بخشد و میتواند فعلیت نبخشد، به این معنی او آزاد است و این درست مثل مشروعیت در بحث حاضر است.
مشروعیت به عنوان «بایستی اطاعت از فرامین حکومت» و «حق آمریت حاکم» امری عینی است به این معنا که دایر مدار رأس مردم یا انتخاب آنها نیست، گر چه فعلیت بخشیدن به این حکومت مشروع، دایر مدار انتخاب عامل مختار است.
امر دیگری که شاید به هضم ناپذیری نکته فوق کمک کرده است، رابطه «آزادی انتخاب عامل مختار» و حق حاکمیت و مشروعیت است. گاه گفته میشود وقتی شخصی آزاد است که حکومتی را به انتخاب خویش برگزیند، این در واقع حقی است برای او در این صورت نمیتوان گفت که چنین شخصی حق انتخاب خویش را اعمال کرده است و حکومتی برپا ساخته ولی این حکومت مشروع نیست (امری که با تفکیک بین مشروعیت و کارآمدی، آن را ممکن میداند).
میگویند: این یک نوع تناقض است که از طرفی بگوییم انسان حق دارد حکومت دل خواه خویش را برگزیند و از طرف دیگر بگوییم که این چنین حکومتی میتواند مشروع نباشد.
به گمان ما هیچ تناقضی بین آن دو نیست. «حق» لفظی است که به معانی مختلفی به کار برده میشود، به علاوه منشأ حقوق انسانی، خود بحث گسترده و دشواری است.
با این حال به نظر میرسد این مقدار روشن است که «حقی» که با الزامات اخلاقی و مشروعیت، توأم باشد، نمیتواند به امور غیراخلاقی تعلق گیرد. انسان به این معنا، حق ندارد دروغ بگوید. انسان حق ندارد خودکشی کند، گر چه میتواند خود را بکشد. این آزادی تکوینی است.
به نظر میرسد در بسیاری از جاها که گفته میشود انسان حق انتخاب راه زندگی خویش را دارد، در تحلیل نهایی این حق به همان آزادی تکوینی برمیگردد؛ نه حقی که با الزامات اخلاقی توأم باشد.
مشروعیت نظامهای حکومتی، امری فراتر از رأی مردم است و انتخاب مردم در مقام فعلیت بخشیدن به این نظام مؤثر است، نه در مشروعیت دادن به آنها.
قانون اساسی و کارآمدی
از یک منظر، همه نظامهای سیاسی موجود در جهان را میتوان بر دو نوع تقسیم کرد: نظامهای سیاسی مبتنی بر قانون اساسی (Constitutional) و نظامهای سیاسی فاقد مبانی قانون اساسی یا (constitutional-Non) هر چند که در جهان کنونی، به سختی میتوان نظامهایی را یافت که فاقد نوعی قانون اساسی اعم از قانون اساسی تدوینی یا مکتوب و تکاملی یا غیرمکتوب باشند. جز در نظامهای قبیلهای، مبتنی بر ساز و کار شیخو خیت و تیرانیها یا سلطنتهای مطلقه خودکامه سنتی، امروزه نادرند حکومتهایی که هر چند در نظریه و گفتار خود را نظامهای متکی و منبعث از قانونی ندانند.
در نظامهای قانونی، با هر فلسفه سیاسی و مبانی تئوریک، قانونی اساسی، به مثابه قانون مادر، در جایگاه مرجعیت و سندیت نهایی قرار دارد که همه تعارضها، با ارجاع به آن، مورد رسیدگی واقع میشود و نقش داوری را ایفا میکند.
در نظامهای سیاسی قراردادی (Conventional) قانون اساسی، پیماننامهای همگانی و میثاقی عمومی است که سقف اجماعی زیست جمعی و ملی، در چارچوب واحد ملی را تشکیل میدهد و همه اختلافات و منازعات، در بستری حقوقی و مسالمتآمیز جریان پیدا میکند و از طریق دیالکتیک تضاد وحدت، منازعه – اجماع، وحدت ملی و یکپارچگی نظام سیاسی، ظرفیت حفظ و تعامل تنوعهای سیاسی، اجتماعی و طبقاتی، قومی و مذهبی را در خود به گونهای مستمر باز تولید مینماید.
در چنین نظامهای قراردادی و بالنتیجه دموکراتیک قانون اساسی، حقوق و حدود، قدرت و مسوولیت، اختیارات و تکالیف متقابل دولت و ملت تا ملت و ملت، قوا و نهادهای داخلی دولت و نظام سیاسی (State) و اصول تعامل واحد دولت – ملت با واحدهای فراملی در سطح بینالمللی را مشخص میسازد.
قانون اساسی، بدین ترتیب، مبانی و اصول دو امر بنیادین در یک نظام سیاسی واحد ملی را برعهده دارد: مشروعیت (Legitimacy) و کارآمدی (Efficiency) قانونگذار قانون اساسی میکوشد که با تنظیم و تدوین اصولی دو نیاز کلی فوق را به صورتی عام پاسخ گوید و حتیالامکان، زمینههای بحرانسازی در نظام سیاسی را از بین ببرد و مکانیسم خود تنظیمی، ثبات، پویایی و باز تولید مدام سیستم را معین کند، اما از آنجا که قانون اساسی بالضروره قانون کلی، عام و مجمل است و فیالواقع به عنوان الگو و اصول راهنمای عمل تهیه میشود، در همه نظامهای سیاسی، نهادی پیشبینی و ایجاد میشود که وظیفه شفافسازی، تفصیل، عملیاتی و اجرایی کردن قوانین ما در و احیاناً رفع ابهامات و توازیها و تداخلهای پیشبینی نشده کارکردی در میان قوا و نهادهای حکومتی را برعهده میگیرد.
در نظام جمهوری اسلامی، قانون اساسی را مجلس خبرگان قانون اساسی تنظیم و تدوین میکند و تقنین بر پایه قانون اساسی، وظیفه مجلس شورای اسلامی است. پارلمان یا ممجلس نمایندگان ملت، به عنوان قوه مقننه مأموریت دارد که با تبدیل اصول قانون اساسی به قوانین عادی، فاصله میان نظریه و عمل را پر کند و زمینههای قانونی کارآمدی و اجرای اصول قانون مادر را فراهم سازد.
بحرانها یا مشکلاتی که در نظامهای سیاسی دموکراتیک و مبتنی بر قانون اساسی رخ مینماید، در صورت رعایت دقیق ساز و کارها و فرآیندهای واقعاً دموکراتیک یا جمهوریت گرایانه مربوط به تهیه قانون و تا آنجا که به عنصر قانونی یا حقوقی نظام سیاسی و اجتماعی تعلق دارد، ناشی از دو امر است.
نخست قانون شکنی کارگزاران حکومتی یا اجتماعی که علیرغم شفافیت، صراحت و تعیین قانون، تنها به دلیل قدرت طلبی، ثروت خواهی، منزلت جویی و وفاداریهای گروهی ایدئولوژیکی و... به قانون گردن نمیگذارند و قانون شکنانه و استبدادی عمل میکنند.
دوم مشکلات و خلاءهای قانون و فقدان قانونهای شفاف و مشخص مبتنی بر قانون اساسی که کارآمدی و در صورت تداوم، گسترش مشروعیت نظام سیاسی را به مخاطره میافکند. خوشبختانه، امروز در جمهوری اسلامی، اصل حکومت قانونی و اجرای قانون اساسی، با اقبالی همگانی مواجه شده و گفتمان قانونگرا وجه مسلط بر حکومت و جامعه را تشکیل میدهد.
در این میان، قوه مقننه وظیفهای خطیر و مبرم دارد تا با حرکت به سوی عملیاتی و اجرایی کردن اصول قانون اساسی و پر کردن خلاءهای حقوقی میان نظریه و عمل، به برخی مشکلات و نابسامانیهایی که ریشه در چنان خلاء و فاصلهای دارد، پاسخ مناسب دهد.
ضرورت عملیاتی و اجرایی کردن هماهنگ، منسجم، شفاف و منجز اصول قانون اساسی و حیطههای اختیارات و وظایف هر یک از قوا و نهادهای نظام سیاسی از جمله الفبای حکومت قانونی و مشروع و کارآمد است.
امر مشروعیت و امر کارآمدی، در نظامهای سیاسی مدرن، بویژه ارتباطی نزدیکتر یافته و بحران در هر یک از آنها، میتواند به سرعت و با شدت، قلمرو دیگر را بحرانی سازد و نظامهای سیاسی را با چالشی سخت و تهدید کننده مواجه کند.
مجلس شورای اسلامی، علاوه براینکه یکی از نهادهای مشروعیت آفرین نظام را تشکیل میدهد، به دلیل کارکرد خاصی که در حوزه قانونگذاری و روالمندسازی قانونی فرآیندها، ساختارها، نهادها، عملکردها و کلیه امور کشور دارد باید بتواند به نقش کارآمدساز خود در نظام سیاسی به درستی عمل کند. البته مسأله مشروعیت و کارآمدی و روابط متقابل آنها در هر نظام سیاسی، جدای از ماهیت و مبانی آن نیست و هر نوع حکومتی مقتضی گونهای خاص از مشروعیت و کارآمدی است.
ایران با انقلاب مشروطیت ساختار یگانه استبدادی و مبتنی بر سلطنت مطلقه فردی را به لحاظ نظری – حقوقی، پشت سر گذاشت و در طول قریب به هفتاد سال، ساختار دوگانه قدرت و حکومت دوآلیستی (Dualistic) مبتنی بر سلطنت مشروطه را تجربه کرد.
انقلاب اسلامی، سرآغاز ورود به سومین فاز بود که با تأسیس ساختار یگانه و مبتنی بر جمهوری اسلامی شروع شد و بدین ترتیب از یک سو حکومت قانونی را تحکیم کرد و بر عصر حکومتهای فاقد قانون، فیودالیته حقوقی و سیاسی و پراکنده و نامتمرکز دولت، خط بطلان کشید و از سوی دیگر قرارداد جمعی، حق رأی برابر، مستقیم و مخفی همه شهروندان و بالنتیجه حق حاکمیت ملت، جمهوریت و دموکراسی را به عنوان گفتمان حاکم بر نظام سیاسی، قانونیت بخشید. همین نظام سیاسی و ماهیت مردم سالار و جمهوریتگرای آنها است که در قانون اسلامی، فرمولبندی حقوقی شده و پس از تأسیس و استقرار نظام بویژه در سالهای اخیر، نیازمند اجرا و عمل است. کارآمد کردن نظام و اجرای قانون اساسی، در گرو رفع موانع ذهنی و عینی، ساختاری و نهادی، فرهنگی و حقوقی و سرانجام عملیاتی کردن آن به وسیله قانونگذاری قوه مقننه و مجلس است. قانونی که اساساً حق حاکمیت و اقدار را از آن ملت دانسته و ملت نیز بر پایه قانون اساسی، حق حاکمیت خود را از طریق قوا و نهادهای گوناگون اعمال میکند و قدرت را به تناسب، تقسیم و به قوا و نهادهای مختلف تفویض مینماید.
همین ملت بر بنیاد قانون اساسی به نمایندگان خویش در قوه مقننه تعویض قدرت کرده است تا متن عام، کلی، مجمل و بعضاً مبهم قانون اساسی را به قوانین عادی تبدیل کرده و گیر و پیچهای احتمالی در روابط میان قوا و نهادها را بر طرف سازد و حقوق، حدود، اختیار و وظایف هر یک از آنها را با اتکاء به قانون اساسی و رعایت اصل تناسب مسوولیت و قدرت معین منجز کند.
قوه مقننه و مجلس به عنوان نهادی که در رأس امور است، با عمل به چنین وظیفهای نه تنها مشکلات یا بحرانهای برخاسته از ناکارآمدی را در نظام سیاسی حل میکند، بلکه در جای خود و از همین طریق، عوامل تهیه کننده مشروعیت نظام را نیز مهار و کنترل مینماید.
با توجه به تحولات چند سال اخیر کشور و بروز پارهای تداخلها و ابهامها، ضرورت توجه به کارکردی (Functional) ساختن نهادها و کلیت ساختار حکومت دو چندان احساس میشود و اهتمام قوه مقننه کشور را میطلبد.
همه افراد، گروهها و جناحهایی که صادقانه خواهان حاکمیت قانون و اجرای قانون اساسی هستند، نه تنها میتوانند به مخالفت با این مهم بپردازند، بلکه وظیفه دارند که مجلس را در عمل به وظیفه اصلی خود، یعنی تبدیل قانون مادر به مجموعه قوانین اجرایی و کارکردی یاری کنند و حل مشکلات ملی کشور و نظام را بر منافع زودگذر تقدم بخشند.
مطالبه همگانی حاکمیت قانون، چیزی جز اجرای دقیق و شفاف قانون اساسی نیست و تحقق اجرای اصول قانونی اساسی نیز از بستر تدوین و تصویب قوانین مشخص و رفع ابهامات و تعیین جامعه و مانع حوزه عملکرد همه قوا و نهادها میگذرد. طبق اصل پنجاه و هفتم، در نظام جمهوری اسلامی، استقلال قوا به رسمیت شناخته شده، اما مطمئناً نمیتواند داعی استقلال مطلق قوا و به عبارت دیگر وجود نوعی نظام فیودالی و ملوکالطوایفی باشد.
چنین دیدگاهی با اصل حاکمیت یکپارچه، نظام سیاسی واحد متمرکز سازگار نیست. ضمن اینکه بر اساس همین قانون، قوه مقننه، وظیفه نظارت و حق تحقیق و تفحص در همه امور کشور را یافته و قوه مجریه نمیتواند با استناد به اصل استقلال قوا از پاسخگویی به مجلس شانه خالی کند.