اصلاح لابی گر، به اواسط قرن هفدهم باز میگردد ؛ زمانی که شهروندان انگلیسی، در سالن بزرگی نزدیک مجلس عوام جمع میشدند و نظرات خود را به گوش پارلمان میرساندند. در اوایل قرن نوزدهم، اصطلاح مامور لابی در آمریکا شایع شد و در مورد کسانی به کار رفت که سعی میکردند علایق پارلمان را به سمت خود جلب کنند. از همان قرن نوزدهم، لابیگران در نظر عموم مردم اشخاص سوال برانگیزی بودند.
این شهرت بدلیل اعمال نفوذ ناروای اشخاص حقیقی و حقوقی ذینفع برمقامات حکومتی و بویژه نمایندگان پارلمان بیدلیل هم نبود. در واقع لابیگری اعمال نفوذ برای رسیدن به اهداف علایق خاص است که فقط با آرا و تصمیمات کارگزاران حکومتی و بویژه نمایندگان مجلس تامین میشود. این که اعمال نفوذ تا چه اندازه مشروع است به انگیزههای اشخاص حقیقی و حقوقی ذینفع بستگی دارد. در اینجا لابی گر در حکم وکیلی است که وثیقهاش فقط رساندن صدای موکل به صاحب منصب عمومی است که اغلب نماینده پارلمان است. هرچند گاهی لابیگر خود ذینفع اصلی است و واسطهای در کار نیست، اما در عمل عرصه عمدتا در اختیار کسانی است که پول و وقت بیشتری را صرف رایزنی و رسیدن به اهداف و علایق خود میکنند. در این وضعیت اعمال این حق از مجرای اصلی خود منحرف شده و حتی ممکن است تا حد جرم کیفری تقلیل یابد. این خطرات و همچنین کثرت و تنوع علایق و منافع اقتصادی، سیاسی، فرهنگی و اجتماعی در برخی کشورها وجود مقرراتی را که بتواند تا حدودی مانع از تحقق اهداف نامشروع صاحبان ثروت شود را ضروری ساخته است.
بررسی تطبیقی قواعد ناظر به لابیگری در آمریکا و اروپا
ایالاتمتحده: لابیگری در ایالاتمتحده اساسا در مجلس سنا، مجلس نمایندگان و نیز مجالس ایالتی متمرکز است. از اواخر دهه 80 میلادی لابیگری در آمریکا رونق پیدا کرد و تقاضا برای آن افزایش یافت؛ به گونهای که بنا به گزارش واشنگتن پست از سال 1993، 43 درصد از 198 عضو کنگره پس از ترک منصب خود، به لابیگری روی آوردهاند.
سابقه قانونگذاری جامع و نظاممند در ارتباط با لابیگری در آمریکا به جنگ جهانی دوم میرسد.
در آن زمان دو قانون فدرال بسیار متفاوت درباره لابیگری به تصویب رسید. یکی قانون ثبت نام ماموران خارجی مصوب سال 1938 و دیگری قانون فدرال ضابطهمند کردن لابیگری مصوب سال 1946. هدف اصلی قانون اول، محدود کردن تاثیر و نفوذ مقامات و تبلیغات خارجی بر سیاست خارجی و خطمشی عمومی آمریکا بود که در واکنش به تبلیغات و تحریکات نازیها برای راه اندازی جنبش نازی در ایالات متحده صورت میگرفت؛ هرچند که دلایل آشکاری برای چنین تحریکاتی وجود نداشت. این قانون بارها مورد تجدید نظر قرار گرفت که مهمترین آن در سال 1966 بود که به موجب آن ماهیت ضد تبلیغات این قانون تغییر کرد و به ابزاری برای محدود کردن لابی ماموران و مقامات خارجی در کنگره و لابیگری بیرونی آنان بدل شد. دغدغه اصلی اعضای کنگره در این زمان، نه ترس از تلاشهای خارجی برای تغییر سیاست خارجی آمریکا، بلکه تهدید رقبای اقتصادی خارجی و امکان نفوذ آنها در سیاستهای مالیاتی و تجارت آمریکا بود.
بلافاصله پس از جنگ جهانی دوم، کنگره آمریکا در سال 1946 اولین قانون جامع ناظر بر افشای لابیگری را برای لابیگران داخلی به نام «قانون ضابطهمند کردن لابیگری فدرال» به تصویب رساند.
هدف اولیه این قانون ثبت نام و افشای کسانی بود که درصدد اعمال نفوذ بر کنگره بودند. اما این قانون نیز همانند قانون پیشین چندان در پی کنترل و ضابطهمند کردن رفتار لابی گرایان یا فعالیتهای مالی آنان نبود.
این قانون همه کسانی که «هدف اصلی» آنها اعمال نفوذ برای تصویب یا عدم تصویب قانونی در کنگره باشد را موظف به ثبت نام و ارائه گزارش مالی فصلی میکرد. این گزارش باید حاوی نکات زیر می بود: نام و آدرس لابیگر و مشتریانش که وی پول پرداخت کردهاند، مقدار پول پرداخت شده، اسامی حامیان مالی مقدار کمک آنها، مقدار هزینه لابیگر، هویت نشریاتی که در آن لابیگر مقالات خود را چاپ کرده و نیز قانونی (لایحهای) که لابیگری ناظر به آن بوده است. نقض این مقررات میتوانست تا 5000 دلار جریمه یا یک سال زندان و 3سال محرومیت از لابیگری را بدنبال داشته باشد. این قانون نواقص و ابهامات زیادی داشت. چنانکه در مطالعهای که در سال 1991 صورت گرفت معلوم شد اکثریت افراد و سازمانهایی که به عنوان لابیگران با نفوذ شناخته شدهاند، هیچگاه نامشان به عنوان لابیگر ثبت نشده است. این بود که سرانجام پس از 50 سال تلاش ناکام برای رفع ابهامات و خلاءهای قانونی موجود، «قانون افشای لابیگری» در سال 1995 و در زمان دولت کلینتون به امضا رسید. قانون مزبور از برخی جهات نسبت به قوانین پیشین کاملتر است. از جمله این که قانون مزبور تعریف به نسبت روشن و شفافی از لابیگر و لابیگری ارائه میدهد و درباره ثبت و گزارش موارد لابیگری مقررات شفافی دارد. اما این قانون نیز نواقص مهمی دارد. مهمترین کاستی این قانون نبود ضمانت اجرا برای کنترل موارد تخلف است. در این قانون هیچ مرجع خاصی برای پیگرد تخلفات، پیشبینی نشده است. دوم اینکه بسیاری از فعالیتهای لابیگری که نگرانیهای زیادی را بر میانگیزد و باعث اعمال نفوذ ناروا میشود، مشمول این قانون نمیشود.
قواعد لابیگری در کشورهای عضو اتحادیه اروپا: در بیشتر پارلمانهای کشورهای عضو اتحادیه اروپا، هیچ قواعد یا مقررات «ویژهای» ناظر به فعالیت گروههای ذینفع یا نمایندگانشان وجود ندارد. مجلس بوندستاگ آلمان تنها مجلس اروپایی است که در آئین نامه داخلی آن قواعد ویژهای به عنوان ضمیمه آمده است که به موجب آن گروههایی که میخواهند از منافعشان نزد مجلس یا نزد حکومت فدرال دفاع کنند باید به ثبت برسند و هر ساله فهرست سازمانهایی که ثبت نام کردهاند بعلاوه اطلاعات دیگری راجع به آنها منتشر میشود.
بعضی از مجالس اروپایی از سیستمی مشابه سیستم پارلمان اروپا پیروی میکنند که طبق آن، در صورت تقاضای اعضای پارلمان یا گروههای سیاسی، کارتهای عبوری صادر میشود که دارنده آن میتواند با افراد داخل پارلمان تماس بگیرد یا به بخشهایی از ساختمان پارلمان دسترسی یابد یا در نشستهای عمومی شرکت کند. در بریتانیا، در ابتدای دهه 90، کمیته منتخب منافع اعضای مجلس عوام ثبت لابیگران به همراه تصویب یک کد رفتاری را پیشنهاد کرد، اما مجلس با آن موافقت نکرد.
در سال 1994 کمیته موازین زندگی عمومی در مجلس عوام تاسیس شد. این کمیته در سال 1995 خواهان ثبت اجباری لابیگران نبود، اما پیشنهاد کرد که مجلس مانع ورود اعضا به عنوان نماینده مجلس، به هر موافقت نامهای شود که ناظر به انجام کار برای یا از طرف سازمانهایی است که خدمات پارلمانی معوض به مشتریان ارائه میدهند و نیز مانع هرگونه ارتباط مستقیم یا غیرمستقیم فعال نمایندگان با این شرکتها یا بخشهایی از این شرکتها شود که خدمات پارلمانی ارائه میدهند، اما کمیته مزبور موفق به تعریف رضایت بخشی از لابیگر نشد. در عوض کمیته پیشنهاد کرد که اعضای پارلمان تمام منابع خارجی درآمد خود را که به دلیل موقعیتشان به عنوان نماینده عایدشان میشود، افشا کند. این پیشنهادی بود که با آن موافقت شد و در کد رفتاری اعضای پارلمان مصوب ژوئیه 1996 درج گردید.
در فرانسه، مطابق آئین نامههای داخلی مجلس ملی و سنا، گروههایی که هدفشان دفاع از منافع شخصی، محلی یا حرفهای است از ورود و مذاکره در صحن مجلس منع شدهاند. از آن طرف نمایندگان (مجلس ملی) نیز از سوء استفاده از منصبشان برای اهداف و انگیزههای دیگری غیراز وظایف نمایندگی منع شدهاند و تخلف از آن مجازاتهای انضباطی در پی خواهد داشت. به علاوه آنها از عضویت یا وابستگی به هر سازمان، گروه یا موسسهای که از منافع شخصی، محلی یا حرفه ای خاصی دفاع میکند و نیز از تعهد سپردن به این اشخاص و گروهها در ارتباط با فعالیتهای پارلمانی شان، به نحوی که نماینده را ملزم به تبعیت از راهکارهای ویژهای کند، منع شدهاند.
در مجلس دانمارک، بنا به رویه عملی، گروههای ذینفع نزد کمیتههای پارلمانی پذیرفته میشوند، اما حضور هیاتهای نمایندگی اشخاص حقیقی و حقوقی ذینفع در کمیتهها، تابع تشریفات ویژهای است که چنین است:
نماینده یا نمایندگان حاضر، وکیل، عضو یا مستخدم فرد، سازمان یا موسسهای باشند که خواهان حضور در کمیته است. اشخاص فاقد چنین وابستگی، به حضور پذیرفته نمیشوند.