دکتر حسن سبحانی
تصمیمسازی، تصمیمگیری و اجرا از جمله عناصر دخیل در مقولات مختلف هر حکومتی است که تحت عنوان مشخص و روشهای تقریباً معینی به مدیریت امور جامعه خود مبادرت میکند. سازمانهای مختلف اقتصادی، سیاسی و فرهنگی نیز که در عرصههای معینی این مقولات را ساماندهی مینمایند از دیرباز متناسب با اندیشه حاکم بر نظام حکومتی خود به صورت متمرکز و یا نیمۀ متمرکز و در مواردی غیرمتمرکز نسبت به تصمیمسازی، تصمیمگیری و اجرائی نمودن تصمیمات، اتخاذ روش کردهاند. نکته مهم در این ارتباط آن است که تحقیقاً بسیاری از نظامات حاکم مدعی هستند که باید امور مردم را به صورت نیمه و یا غیرمتمرکز اداره کرد و مدیریت متمرکز امور دربردارنده آسیبها و کاستیهای بسیاری است که باید از آنها اجتناب کرد. اما آنچه در این ارتباط کمتر دیده میشود، جستجوی راهکارهائی برای افزایش کارآمدی اتخاذ شیوههای کمتر متمرکز در سازگار نمودن تصمیمات با همدیگر است. در ایران اسلامی نیز مقولات سه گانه (تصمیمسازی – تصمیمگیری و اجرا) مذکور در این مکتوب از دیرباز به سمت غیرمتمرکز عمل نمودن جهتدهی و حتی در قانون اساسی نیز با به رسمیت شناختن شوراهای مختلف در سطوح متفاوت از این اندیشه پشتیبانی نظری و قانونی لازم بعمل آورده شده است اما سئوال اساسی این است که چه مشکلاتی بر سر راه تحقق این مقصود وجود دارد و تا چه اندازه امکان مرتفع کردن این مشکلات میسور است.
پرداختن به این بحث از آن جهت که دولت نهم نیز بطور دائم بر تحقق آن تأکید میورزد و نه تنها در شعارهای انتخاباتی خود آنها را وعده داده که در اجرا نیز سعی کرده است از طریق اقداماتی نظیر سفر به استانهای کشور و تشکیل هیأت وزیران در مراکز استانها به اهداف مدنظر که بنظر میرسد غفلت از آنها میتواند فعالیتهای در دست اقدام را با ناکامی و کمتأثیری مواجه نموده و حداکثر در حد برخی کارهای غیرماندگار و سطحی باقی بگذارد، مورد اشاره قرار میدهیم.
1- باید مشخص شود که تصمیمسازیها و تصمیمگیریها باید متمرکز باشند. برای این کار آنچه لازم است، معین کردن سطح تصمیمات از درجات مختلف اهمیت و نفوذ و تأثیر برخوردارند و هر کدام وامدار شرایطی هستند. لذا مقدمتاً باید به سطوح تصمیمسازی قائل شد اما آنچه در این ارتباط بچشم میخورد آن است که در جامعه ما بعضاً محدوده و چارچوب پارهای از تصمیمسازیها و به دنبال آن تصمیمگیریها مشخص نیست. به عنوان مثال «قانون» از چه ویژگیها و حدودی برخوردار است و موضوعات باید دارای چه خصوصیات ذاتی و یا عارضی باشند که تصمیمگیری در خصوص آنها در محدوده وظایف و اختیارات مجلس باشد؟ به عبارت دیگر وقتی مجلس میخواهد قانونی را تصویب کند آیا نباید حدودی به لحاظ نوع و دامنه تأثیرگذاری بر مردم را مدنظر باشد و در آنصورت آیا چه معیاری برای تشخیص هماره این محدودههای لازمالاجرا وجود دارد تا هم مجلس بتواند و بداند که در خصوص چه مقولاتی نیاز به وضع قانون است و هم دیگران بدانند که در آن مقولات و در آن محدودههای تعریف شده نباید مبادرت به تصمیمسازی و یا تصمیمگیری کنند زیرا در آنصورت ماهیت قانونگذاری آن مقولات را مورد دخالت قرار داده و به حق انحصاری مجلس در قانونگذاری تعرض بعمل خواهد آمد. همین بحث برای مصوبات هیأت وزیران مطرح است. به عبارت دیگر فرق تصویبنامه هیأت وزیران با قانون مجلس چیست؟
شورای عالی انقلاب فرهنگی که در خصوص موضوعات آموزشی و فرهنگی و علمی تصمیمگیری میکند، آیا قانونگذاری نمیکند؟ کافی است به مقایسهای بین مصوبات دولت، مجلس شورایعالی انقلاب فرهنگی، شورای اقتصادی، شورای پول و اعتبار، مجمع تشخیص مصلحت نظام و... اهتمام شود تا آنگاه اهمیت و ضرورت مشخص شدن محدودههای مباحث مختلف که در نتیجه آن حقوق و تکالیف قانونی نهادها نیز مشخص در رعایت میگردد خود را بخوبی نشان دهد. اینکه در مواردی بخشنامهای در قوه قضائیه و یا مجریه ماهیت قانون و یا مصوبه هیات وزیران مییابد، ناشی از همین تداخل در مفاهیم و معین نبودن محدودههای کار است. بسیار دیده شده است که مجلس به تصویب مواردی میپردازد که تحقیقاً در اندازههای آئیننامههای اجرائی قوانین است و یا دولت و یا شورای پول و اعتبار و...
مصوباتی را ابلاغ نمودهاند که تحقیقاً ماهیت قانونگذاری داشته و بدین ترتیب در حق انحصاری مجلس برای وضع قانون مداخله کردهاند. بنابراین برای سازگاری در تصمیمسازی و تصمیمگیریهای حاکمیت و تحقق مبنائی بحث متمرکز و یا غیرمتمرکز عمل کردن ضرورت عاجل و قطعی وجود دارد که در این زمینه کاری صحیح و دارای قوام و دوام صورت گیرد تا اصولا مشخص شود تصمیمگیری در هر دستهای از موضوعات جز حقوق مسلم چه نهادی است؟ و یا تصمیمات واحد در ردهها و مقاطع مختلف باید توسط چه نهادهائی اتخاذ شوند که د طول هم باشند و در عین حال در تداخل با هم نباشند.
ما فکر میکنیم که بدون این مهم، کار اساسی رفتن به سمت حاکمیتی غیر متمرکز به سامان مطلوب نخواهد رسید.
2- نکته بسیار مهم دیگری که باید در دستور کار دولت و مجلس قرار گیرد، ساماندهی و ایجاد تحولات ساختاری در تشکیلات دولت است. قانون اساسی در اصل یکصدم خود وجود شوراهای ده، بخش، شهر، شهرستان و یا استان را به رسمیت شناخته و برای آنها رسالتها و اختیاراتی قائل شده است.
متاسفانه هم قوانین مربوط به تشکیل شوراهای مختلف از کاستیهای قابل توجهی رنج میبرد و هم نظام اداری و تشکیلات اجرائی کشور که عمدتاً میراث دوران قبل از قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران است خود را با وظایف ذاتی و ماموریتهای نظام ورائی منطبق نکرده است و لذا در حالیکه به صراحت اصل یکصدم قانون اساسی نظارت بر امور هر روستا، بخش، شهر، شهرستان و یا استان بر عهده شوراهائی است که اعضای آن را مردم همان محل انتخاب میکنند و این امور در عرصههای اجتماعی، اقتصادی، عمرانی، بهداشتی، فرهنگی، آموزش وی و سایر امور رفاهی است لیکن نظام مدیریتی کشور بدون عنایت به این مفاهیم اصولی و اساسی رای خود را برکنار از این اختیارات و وظایف طی میکند و بین تشکیلات اجرائی کشور در سطوح مختلف با واقعیتهای حاکم بر نظام شورائی سازگاری و هماهنگی بوجود نیاورده است. لذا در حالیکه مردم، نمایندگان خود را برای این شوراها برمیگزینند اما اختیارات آنان در حد و شرایطی نیست که مکمل نظام اجزائی مناطق خویش باشند و بتوانند نظارت مورد نظر قانون اساسی را اعمال نمایند. دولت باید برای تحقق امر گردش امور کشور به شیوهای غیرمتمرکز تمام مساعی خود را در بخشهای مرتبط بکار بگیرد تا نظامات قانونی مربوط به شکلگیری شوراهای کشوری متناسب و بایسته با اهداف قانون اساسی و ضرورتهای زمانی شکل بگیرند و از طرف دیگر با تمهید راهکارهای قانونی برای اصلاح تشکیلات خود که تناسب با نظام شورائی داشته باشد، موضوع عدم تمرکز را به صورت اصولی و مبنائی پیگیری نماید. ما در این ارتباط به صورت مستقل هم بحث خواهیم کرد.
3- از جمله امور مورد بحث و قابل تامل آن است که تصمیمگیری متمرکز دارای چه ویژگیهائی است. آیا به عنوان مثال اگر هیات وزیران در تهران تشکیل شود و برای حل موضوعی در هرمزگان تصمیمگیری نمایند، اقدامی متمرکز انجام داده و در صورتی که همان تصمیم را در شهر بندرعباس اتخاذ کند، اقدام دولت غیرمتمرکز تلقی میشود؟: به عبارت دیگر آیا جغرافیای تصمیمگیری توسط دولت میتواند بیانگر تصمیمگیری غیرمتمرکز باشد؟
نکته دیگری که باید مورد عنایت باشد آن است که لحاظ سطح تصمیمات و مصوبات و موضوعاتی که بر آنها تصمیمگیری میشود نیز در تلقی از «تمرکز» و «عدم تمرکز»، ذی مدخل و محل قضاوت قرار میگیرند. به عنوان مثال شورای برنامهریزی شهرستانها که به موجب قانون حق تعیین و تصویب پروژههایی عمرانی در محدوده اعتبارات شهرستانی را دارند و مثلا میتوانند تصویب نمایند که یک سالن ورزشی در مکانی از شهرستان احداث شود، آیا تصمیمی غیرمتمرکز گرفتهاند و چنانچه هیات وزیران در یکی از مراکز استانها تصمیم بگیرد که در شهری از آن استان سالن ورزشی احداث شود هم تصمیم غیرمتمرکزی گرفته شده است؟ اگر هر دو تصمیم غیرمتمرکزند، آیا تفاوتی بین سطح مصوبه دولت و سطح مصوبه شورای برنامهریزی شهرستان نباید وجود داشته باشد و یا موضوع تمرکز و عدم تمرکز در این مصداق به تفاوت در نحوه تامین اعتبار احداث سالن ورزشی معطوف میگردد؟
اینها و دهها سئوال دیگر چنانچه مورد دقت قرار گیرد و روی آنها تامل شود میتواند به ایجاد فضای فکری و تبیین نظری موضوع مهم «تمرکزگرائی» و یا «تمرکززدائی» کمک بنیانی کند و کار مهم تخصیص منابع کمیاب کشور را که از جمله آنها «زمان» غیرقابل برگشت است، به سامان بهینه ای برساند.
4- در تصمیمگیریهای غیرمتمرکز تا چه اندازه باید جایگاه آن تصمیمات در کالبد کلان بخش مورد نظر دیده شود و آیا اصولا دیده میشود؟ به عنوان مثال تصمیم برای تاسیس رشتهای درسی و یا دانشکده و یا حتی دانشگاهی توسط هیات وزیران در یک استان چه آثار و عوارض و پیآمدهائی به لحاظ مالی، بودجهای، عمرانی، نیروی انسانی و تراز بازار کار در تناسب با درجه توسعهیافتگی کشور در سالهای آتی دارد؟ آیا اینگونه تصمیمات اصولا میتواند متمرکز نباشد؟ بنظر میرسد ما بیش از هر زمان دیگری محتاج دانستن نظر و مبانی علمی و واقعبینانه در مدیریت عرصههای مختلف کشور خویش هستیم و نباید این نیاز را دست کم بگیریم.