مهندس میرباقری
تعاریف گوناگونی از برنامهریزی توسط صاحبنظران ارائه شده است که به نوعی همه آنها با ابهام توام است و تعریف کامل و جامعی از برنامهریزی تا به حال ارائه نشده است. علت این مساله را باید در تنوع برنامهها و برنامهریزیها و همینطور ورود سلایق شخصی در تعریف پدیدهها قلمداد کرد.
فالودی، برنامهریزی را به کارگیری بخردانه دانش انسانها برای دستیابی به تصمیمگیریهایی میداند که بنیان عمل انسانهاست. فالودی در جای دیگر برنامهریزی را به کارگیری روشهای علمی هر چند خام برای سیاستگذاری میداند.
"زیاری" در کتاب اصول و روشهای برنامهریزی منطقهای، برنامهریزی را اینگونه تعریف میکند: "برنامهریزی، فرایند تصمیمگیری است، که هدف آن ترکیب بهینه فعالیتها در ناحیهای مشخص است که با توجه به هدفهای تعیین شده نظام، و فشارهای ناشی از منابع موجود و استفاده از سیاست به وسیله آن هماهنگ میشود"
مکلئور، برنامهریزی را علاوه بر هدفمندی، نیازمند یک یا چند تصمیم همزمان و مرتبط با هم میداند. از نظر وی برنامه نیاز به نظامی دارد که مجموعه تصمیمات سازگار را مستمرا تولید نماید. این تصمیمات رابطه معنیداری با پارامترهای تعیین شده در برنامه و تغییر آگاهانه خود این پارامترها باید داشته باشد. وی در جای دیگر، برنامه را الگوی نظاممندی از تصمیمات هماهنگ و درهم تنیده میداند که این الگو به موازات گسترش قلمرو و برنامه و در جهت تامین نیازهای جامعیت (کلیت) برنامه پیچیدهتر میشود.
در تعریف دیگری از برنامهریزی "آسایش" در کتاب "اصول و روشهای برنامهریزی ناحیهای"، برنامهریزی را اینگونه تعریف میکند: "برنامهریزی عبارت است از پویش هدایت عقلایی مکانیزم تصمیمگیری در امور توسعه اقتصادی ـ اجتماعی در ابعاد زمانی بلندمدت، میانمدت، کوتاهمدت، به منظور بهرهبرداری منطقی و هماهنگ از امکانات و منابع در جهت تامین نیازمندیهای عمومی و اساسی جامعه. به دیگر سخن، برنامهریزی عبارت است از یک جریان آگاهانه که به منظور دستیابی به اهداف معین و مشخص، انجام یک سلسله اقدامات و فعالیتهای مرتبط با یکدیگر را در آینده پیشبینی میکند.
در مجموع در بیشتر تعاریف مربوط به برنامهریزی، نظم و مرحلهبندی فعالیتها با توجه به زمانبندی مورد توجه قرار گرفته است. در این تعاریف برنامه در به عنوان الگوی عملی و اجرائی در دستیابی به اهداف مورد تاکید قرار گرفته است. برنامهریزی در قالبهای گوناگون و با توجه به رویکردهای خاصی که در مورد آنها ارائه گردیده است تعریف و طبقهبندی میشوند.
انواع برنامهریزی
اصولا برنامهریزی، روشی برای فکر کردن درباره مسائل اقتصادی ـ اجتماعی است. برنامهریزی معمولا آیندهنگر است و به ارتباط میان اهداف و تصمیمات گروهی توجه دارد و در جستجوی خطمشیها و برنامههای جامع است. در چارچوب کلی فوق انواع متنوعی از برنامهریزیها وجود دارد که عبارتند از:
1ـ انواع برنامهریزی از نظر سطح
1-1- برنامهریزی کلی (کلان): این برنامهریزی، بیشتر به منظور رسیدن به هدفهای کلی و عمومی اقتصادی و اجتماعی انجام میگیرد. مثلا، برنامهریزی در زمینه ارتقاء رشد اقتصادی یا صادرات و مبادلات بازرگانی یک کشور را، میتوان یک برنامهریزی کلی دانست.
1-2- برنامهریزی بخشی: این نوع برنامهریزی، بیشتر در بخشهای مختلف تولیدی و اجتماعی صورت میگیرد. مانند: برنامهریزی در بهداشت، ساختمان، کشاورزی، مخابرات و مانند آن.
1-3- برنامهریزی در سطح طرح: این برنامهریزی در طرحها و پروژههای داخل بخش صورت میگیرد. مانند: برنامهریزی توسعه کلینیک در داخل بخش بهداشت، برنامهریزی توسعه مدارس ابتدایی در بخش آموزش، یا ارتقاء سطح تولید گندم در بخش کشاورزی.
2ـ انواع برنامهریزی از نظر پوشش جغرافیایی
2-1- برنامهریزی ملی: در برنامهریزی ملی، برنامهها و سیاستهای توسعه اقتصادی و اجتماعی یک کشور و نحوه اجرای آن مشخص میگردد. برنامهریزی ملی یا کشوری، هر چند سال یکبار (معمولا هر 5 سال) برای کل کشور انجام گرفته و شامل کلیه سطوح برنامهریزی کلی، برنامهریزی بخشی، و برنامهریزی طرحها میگردد.
2-2ـ برنامهریزی منطقهای: در برنامهریزی منطقهای، سیاستهای توسعه اقتصادی و اجتماعی یک منطقه (جزئی از کشور) یا چند منطقه و یا کل کشور در قالب چند منطقه انجام میگیرد.
2-3ـ برنامهریزی شهری: در این نوع برنامهریزی با توجه به اقتصاد و عملکرد عوامل شهر، نحوه استفاده از اراضی شهر، محلهبندی، مسکن، ترافیک، فضای سبز و غیره، در رابطه با جمعیت و شهر مورد بررسی قرار میگیرند.
2-4ـ برنامهریزی روستایی: در این برنامهریزی به مسائل و مشکلات روستاها پرداخته شده و مسائلی از قبیل تولید عرضه محصولات کشاورزی و دسترسی روستاها به سرویسهای اجتماعی (کلینیک، مسجد، مدرسه، حمام و مسکن) مورد بررسی قرار میگیرد.
3ـ انواع برنامهریزی از لحاظ هدف
3-1ـ برنامهریزی توسعه: هدف اصلی، بکار انداختن منابع موجود و بالقوه کشور در جهت توسعه اقتصادی سریع است. در این برنامهریزی، دولت سهم تعیینکنندهای دارد و مسوولیت تهیه و تنظیم اجرای برنامه توسعه را برعهده دارد. برنامهریزی توسعه به اعتبار دیدگاه و زمینه بررسی، به برنامهریزی اقتصادی، برنامهریزی فضایی تقسیم میشود. همچنین به اعتبار جامعیت به برنامهریزی جامع و غیرجامع و به اعتبار حیطه عمل، به سطوح ملی و منطقهای تقسیم میگردد.
برنامهریزی اقتصادی، فرایند توسعه هماهنگ بخشهای مختلف اقتصادی را با هدف برقراری تعادل و هماهنگیهای لازم بین بخشهای مختلف اقتصادی در جهت تحقق اهداف توسعه اقتصادی ـ اجتماعی و فرهنگی در دوره زمانی معینی شامل میشود. در این برنامهریزی بیشتر توسعه بخشهای اقتصادی مدنظر است.
برنامهریزی فضایی نیز مکمل برنامهریزی اقتصادی است و فضا ایجادکنندهها ارتباطی متعادل بین افرادی است که در آن قرار دارند، لذا این برنامه به مثابه یک منبع تلقی میشود و معمولا نتیجه این برنامهریزی تخصیص بهینه فضا (به عبارتی دیگر کلیه امکانات موجود و افراد موجود در فضا) ما بین فعالیتهای مختلف، بر اثر تعیین قابلیتهای مناطق در دوره زمانی معینی میباشد. این برنامهریزی بلندمدت، اهداف و سیاستهای توسعه اقتصادی ـ اجتماعی ملی را دنبال میکند و در همه موارد، استراتژی نظامی، سیاسی و توسعه جمعیتی را مدنظر قرار میدهد. برنامهریزی فضایی توسعه یک برنامهریزی غیرمتمرکز است و توزیع جغرافیایی اصولی و منطقی نیروی کار و تخصیص منابع تولید در زمره وظایف اساسی این برنامهریزی است. برنامهریزی فضائی جز لاینفک برنامهریزی جامع توسعه و از اصول آن میباشد.
برنامهریزی جامع کاملترین نوع برنامهریزی است. در هر برنامه جامع، اهداف، خطمشی، سیاستهای اجرایی، برآورد مالی و نیروی انسانی و اسناد و مدارک به طور کامل مورد توجه قرار میگیرد. برنامهریزی جامع بخشهای تولیدی و غیرتولیدی را نیز شامل میشود. برنامهریزی جامع در واقع یک برنامه کلی و همهجانبه و یکپارچه است و معمولا در سط ملی، منطقه و ناحیه میتواند تهیه گردد. این نوع برنامهریزی در موارد برنامهریزی توسعه و عمران، دارای ابعاد اقتصادی، فضائی، کالبدی، اجتماعی است.
برنامهریزی با طرحریزی کالبدی، مدیریت خردمندانه فضاست. در دنیای امروز زمین از مواهب "کمیاب" به شمار میرود. به همین دلیل بر سر استفاده از آن میان فعالیتهای گوناگون انسان، مانند زراعت و باغداری، مرتع و جنگل، صنعت و معدن، شهر و روستا و ... رقابت وجود دارد. پس تخصیص "عاقلانه" زمین به این فعالیتها از جمله مباحث برنامهریزی است که بر روی هم طرحریزی کالبدی خوانده میشود. از طرفی بسیاری از صاحبنظران طرحریزی کالبدی را نظارت بر عمران و فضا و دگرگونی آن بر اثر فعالیتهای انسان تعریف نمودهاند. طرحریزی کالبدی معمولا در سه سطح ملی، منطقهای و محلی انجام میگیرد.
برنامهریزی اجتماعی عبارت است از فرایند هدایت و جهتگیری و ایجاد هماهنگی در برنامههایی که جنبه رشد و تعالی انسان دارد و یا موجبات بهزیستی انسان را فراهم میآورد. در برنامهریزی اجتماعی بخشهایی نظیر: ارشاد، آموزش و پرورش، بهداشت، تامین اجتماعی، مسکن و اوقات فراغت مورد بررسی قرار میگیرند.
برنامهریزی آمایش سرزمین: اصطلاح آمایش سرزمین را برابر عبارت Land use آوردهاند. زمین علاوه بر اینکه به مشخصات و کیفیتهای مادی و غیرمادی زمین اطلاق میشود. عمدتا توسط کارشناسان علوم زمین به سه جنبه "طبقهبندی زمین"،"ًمالکیت زمین "و "ًآمایش سرزمین معطوف میگردد. در اینجا توجه منظور همین جنبه سوم، یعنی "آمایش سرزمین یا زمین است. جغرافیدانان، آمایش سرزمین را بهرهبرداری از زمین و منابع آن از دیدگاه جغرافیای کاربردی یا برنامهریزی تعریف نمودهاند. در واقع مطالعه آمایش سرزمین نظم و سازماندهی منابع طبیعی و فعالیتهای انسان را بر پهنه سرزمین مهیا میسازد و به سازماندهی منطقی و معتدل فضای موجود حیاتی برای هرگونه تجمع انسان میپردازد. در اینجاست که در مطالعات آمایش سرزمین از تکنیکهای برنامهریزی فضایی استفاده میگردد.
3-2ـ برنامهریزی فیزیکی: برنامهریزی مربوط به ساختار فیزیکی یک منطقه است، مانند کاربری زمین، ارتباطات، تاسیسات، تجهیزات و غیره. این نوع برنامهریزی ریشههای خود را در میان مقررات و مکانیزم کنترل شهری دارد که قابلیت مکانیزم بازار را در رابطه با توسعه فوق پشتسر میگذارد.
3-3ـ برنامهریزی اختصاصی: برنامهریزی اختصاصی به هماهنگی برای حل و فصل مشکلات مربوط میشود. با اینکه سیستم موجود به صورت موثری بر طبق خطمشیهای تکاملی در جهت توسعه و تنظیم جامعه از میان زمان بگذرد.
3-4ـ برنامهریزی ارشادی و اجباری: برنامهریزی ارشادی فقط خطوط هدایتی عمومی و توصیهای را در برمیگیرد. در حالی که برنامهریزی اجباری یا دستوری، مقررات قابل اجرای مشخص و قاطعی را ارائه میدهد.
3-5ـ سایر انواع برنامهریزی
برنامهریزی تعدیلی: برنامهریزی تعدیلی به منظور ایجاد هماهنگی و از بین بردن تضادهای موجود در یک نظام مورد استفاده قرار میگیرد. این برنامهریزی براساس سیاستهای مکمل سعی در افزایش کار این نظام در طول زمان دارد. به همین لحاظ گاهی آن را برنامهریزی انتظامدهنده نیز میخوانند. مواد اولیه، تامین نیروی انسانی و توزیع کالای نهایی جز برنامهریزی تعدیلی است. در قالب اقتصاد ملی تنظیم برنامههای ماهانه در استفاده از منابع مالی و سیاستهای پولی جز برنامههای تعدیلی است.
برنامه غیرمتمرکز: برنامهریزی غیرمتمرکز یا از پائین به بالا فرایندی است در راستای مشارکت مردم در برنامهریزیها. این نوع برنامهریزی به شناسایی امکانات و نیازهای جامعه و مردم میپردازد و برای هماهنگی و تلفیق بهتر، در تهیه برنامه کلان، به سطوح بالا گزارش میدهد.
برنامهریزی متمرکز: برنامهریزی متمرکز یا از بالا به پایین، فرایندی است که در آن امکانات و منابع و نیازها در سطوح بالای برنامهریزی، براساس اطلاعات تهیه شده در سطوح پایینتر صورت میگیرد. این نوع برنامهریزی توسط تصمیمگیرندگان سیاسی مملکت و مسوولان برنامهریزی مرکزی انجام میگیرد و به واحدهای سلسله مراتب پایین ارجاع میگردد.
برنامهریزی ضددورانی: برنامهریزی ضددوران در مقابل برنامهریزی توسعه مطرح میشود. به عبارت دیگر برنامهریزی ضددوران به منظور تنظیم حرکت جامعه به سمت توسعه تدوین نمیشود بلکه توسعه در جامعه به مکانیسمها و ابزارهای دیگری واگذار شده و این نوع برنامهریزی برای مقابله با پارهای مشکلات و به تعبیری برخی بحرانهای دورهای که معمولا در جامعه اتفاق میافتد به خدمت گرفته میشود. برنامهریزی ضددوران نوعا برنامهریزیای است که در کشورهای پیشرفته یا نسبتا پیشرفته سرمایهداری به خدمت گرفته میشود. کارکرد این برنامه پیشگیری از وقوع بحرانها در زمان و شرایطی است که علایم بحران در جامعه ظاهر میشود و یا مقابله با بحرانهای ایجاد شده و رفع آنهاست.
برنامهریزی مشارکتی: برنامهریزی است که با حضور و دخالت مشارکت مردم و به تعبیر دیگر با مشارکت گروههای ذینفع یا گروههای هدف صورت میگیرد. به بیان دیگر در این برنامهریزی کسانی که بهرهبرداران بالقوه و به ویژه بالفعل برنامهها هستند و یا کسانی که هدف برنامهریزی قرار دارند در مراحل مختلف برنامهریزی مشارکتی تاثیرگذار هستند که این اثرگذاری به اشکال مختلف و در حوزههای مختلف صورت میپذیرد.