نظارتِ مطلق، محمول بر استصوابی است

تبیین و بررسی موضوع مستلزم عنایت به مراتب ذیل است:

1- معنای لغوی و اصطلاحی

آیا می‌توان به صرف مراجعه به کتب لغت و آگاهی یافتن از معنای لغوی الفاظ ـ که عمدتاً به صورت بیان شرح‌الاسمی(2) می‌باشند ـ درصدد تعریف کلمات برآمد و همان معانی را به‌عنوان مقصود و مراد قانونگذار از استعمال و بکارگیری واژه‌ها در متن قوانین دانست؟!

بدیهی است الفاظ و واژه‌ها حسب مورد، ممکن است علاوه‌بر معنایِ لغوی، به تناسب بکارگیری و استعمال در علوم، حِرَف و صنایع، دارای معانی دیگری گردند، که از آن به «مَعنای اصطلاحی» تعبیر می‌شود. بی‌جهت نیست که علم اصول عهده‌دار بحث از حقایق لغویه، عرفیه، شرعیّه، متشرّعه و... بوده و در قانونگذاری نیز، بحث از حقیقت قانونیه، در مقدمات هر قانون از ضرورت‌های اجتناب‌ناپذیر است. از قدیم‌الایام تاکنون این امر علاوه‌بر علم اصول، مورد اهتمام دانشمندان در منطق، فقه، ادب، عرفان، قانونگذاری و...، بوده و هست، به‌گونه‌ای که امروزه در ابتدای هر عنوان قانونی، نخستین ماده یا مواد، اختصاص به تعریف واژه‌هایی دارد که قانونگذار، مقصود و مراد خود را از بکارگیری آن واژه‌ها در متن قانون بیان می‌دارد. آیا می‌توان پذیرفت واژه‌هایی نظیر: صوم، صلوۀ، خمس، زکات، حج، جهاد و... در فقه، یا کلماتی مانند معرّف، حجت، تمثیل، قیاس، استقراء و...، در منطق و الفاظی نظیر: اسم، فعل، حرف، مبتدا، خبر، نهاد، گزاره و... در دستور زبان، افادۀ همان معانی را می‌نمایند که کتب لغت متضمّن آن است؟ اگر چنین بود چه نیازی داشت علومی مانند اصول، منطق، دستور زبان و... تدوین یابد تا به عنوان دروازۀ ورود به مباحث فقه، فلسفه، عرفان، ادب و... از آنها یاد گردد؟ همچنین است کاربرد و نحوه استعمال واژۀ نظارت در علوم گوناگون، مانند لغت، فقه و حقوق که مورد نقد و بررسی در این نوشتار قرار دارد.

2- فقه و قانون مدنی

برخی با استشهاد به کتاب شریف تحریر الوسیله و مواد مندرج در قانون مدنی(3) بر این گمانند که... «در فقه اسلامی شیعه‌، نظارت مطرح نبود‌، تا اینکه عده‌ای بر اساس یک قرارداد اجتماعی، در وصیت‌نامه‌ها و وقف‌نامه‌ها نظارت بر وصیت و وقف را مطرح... این نوشته‌ها در وصیت‌نامه‌ها و وقف‌نامه‌ها موجب شد فقهای متأخر، این قرارداد اجتماعی را مورد بحث و بررسی قرار دهند...»

با انصراف و قطع نظر از پرداختن به موضوع ـ که نیازمند مجال دیگری است ـ و با قبول این فرض که فقط علمای متأخّر به پیروی از طرح مباحث در قراردادهای اجتماعی به بیان موضوع پرداخته‌اند، آیا تشکیک‌کنندگان، به خود زحمت داده‌اند تا از میان تألیفات علمای متأخّر،(4) صرفاً با نگاهی به کتاب ملحقات عروۀ الوثقی ـ تألیف مرحوم سیدمحمد کاظم یزدی(ره) ـ آگاهی یابند که در افزون بر یکصد سال پیش، حداقل در خصوص وقف و وصیت که شاهد مثال اهل تشکیک است، مؤلّف فقیه بر این عقیده بوده‌اند که: «در صورت عدم تصریح به نوع نظارت ناظر، قدر متیقن در رعایت غرض واقف و مصلحت وقف، نظارت استصوابی است.(5)» همچنین است در وصیت، «اگر از عبارات وصیت دانسته نشود که نظارت، استصوابی است یا اطلاعی، محمول بر استصوابی است؛ زیرا منافع موصی در این صورت بهتر رعایت می‌شود.(6)»

مضافاً اینکه، چنانچه به موجب مبحث وصیت از کتاب تحریرالوسیله، نظارت در صورت مقیّد نبودن، حمل به اطلاعی می‌گردد، مبحث وقف از کتاب مزبور، مصرح است به اینکه:... «وَلَوْ یُحْرَزْ مُرادُهُ، فَاللّازِمُ مُراعاۀ الأمْرَیْنِ(7)» یعنی، هرگاه مقصود واقف قابل احراز نباشد، رعایت اطلاع و تصویب، هر دو، لازم است.) بنابراین، در فقه و حقوق، محمول بودن واژۀ نظارت، بر نظارت اطّلاعی، هرگز امری اجماعی و متفقٌ علیه فقهاء و حقوقدانان نبوده، کما اینکه مستندات معروضه دلیل و شاهد بر صدق مدعاست.

3- علم اصول فقه

از مهمترین اصول لفظیه، در اصول فقه، اصل موسوم به اصاله الظهور است. آیا به موجب این اصل، نباید باور داشت لفظ عام با احتمال تخصیص، ظهور در عموم داشته و لفظ مطلق با احتمال تقیید، ظهور در اطلاق دارد؟! حال پرسش این است که لفظ نظارت از حیث مطلق بودن (اطلاق)، محمول بر استطلاعی است یا استصوابی؟

آیا اطلاق، انصراف به فرد اَتمّ و اکمل ندارد؟ از بیان دو واژۀ استصواب و استطلاع، کدام معنا، مصداق و فرد اکمل نظارت می‌باشد؟ آیا ناظر مستطلع که صرفاً مکلّف است موارد خلاف را در صورت مشاهده به مرجع صالحه انعکاس دهد فرد اتمّ و اکمل نظارت است یا ناظر مستصوب که با اِشراف و نظارت عالیه، تصمیم و اقدام او در موضوع مورد نظارت به‌عنوان فصل‌الخطاب تلقی و محسوب می‌گردد؟!!

عنایت اندک به مراتب فوق، شخص شاکّ و مردّد را متقاعد خواهد نمود چنانچه در امور راجع به وصیت، وقف و قیمومیت بر صغار و محجورین ـ که از موضوعات و موارد جزئی و ناظر بر احوال شخصیّه و متوجّه بر فردی از افراد جامعه است ـ، رعایت غبطه و صلاح آنان اقتضاء دارد تا ناظر با اِعمال نظارت عالیه و استصوابی، فعالیت‌ها و کارکردهای شخص منظورٌ علیه اعمّ از متولّی، وصی و قیّم را تحت‌نظر مستقیم و عالیه خود داشته باشد، در این صورت، در امر مهم انتخابات، که به موجب موارد عدیده در قانون اساسی به‌ویژه اصول 6 و 177 همین قانون که مقرر می‌دارد: «امور کشور باید از طریق انتخابات و به اتکاء آراء عمومی اداره گردد»، آیا اقتضاء ندارد، حفظ و صیانت از آراء مردم به‌گونه‌ای تضمین گردد تا شهروندان صاحب رأی، بدون هرگونه دغدغه و با شور و اشتیاق و اطمینان‌خاطر از تأثیر آراء، با حضور در پای صندوق‌ها، خود و همگان را مکلّف به مشارکت دادن هرچه بیشتر در تعیین سرنوشت خود و کشور بدانند؟! در این صورت آیا نظارت دقیق، همه‌جانبه، اطمینان‌بخش و قاطق جز از طریق استصوابی که فر اَتمّ و اکمل نظارت‌ها است، قابل اعتماد و انجام خواهد بود؟!

4- نظارت در قانون اساسی

واژۀ «نظارت» به تناسب موضوعات و به حسب مورد در اصول گوناگون قانون اساسی،(8) از جمله در اصول 99، 156، 174و 175 مورد استعمال قرار گرفت. آیا می‌توان واژۀ نظارت در قانون اساسی، به‌ویژه در اصول پنجگانۀ فوق را تماماً به یک معنا دانست؟

واژۀ «نظارت» مندرج در اصول چهارگانۀ اخیر قانون اساسی، یعنی، اصول 156، 161، 174 و 175 با عنایت به احاله شدن تعیین نوع و چگونگی نظارت به قوانین عادی و ضوابط اعلامی، تماماً مَحْفُوفِ(9) به دلایل و قرائین صارفه یا معیّنه(10) بوده،‌ بنابراین، واژۀ نظارت در اصول مزبور، هرچند بدون قید استصواب یا استطلاع آمده، لکن، هیچ‌گاه به‌عنوان واژه‌ای مطلق محسوب نمی‌گردد تا تعیین نوع نظارت راجع‌به دستگاه‌های عهده‌دار امر نظارت، مواجه با مشکل باشد. علیهذا، قیاس بین اصول چهارگانه قانون اساسی، با اصل 99 به صرف اینکه تمامی این اصول، متضمن واژۀ نظارت می‌باشند، قیاسی است مع‌الفارق، زیرا:

یک ـ «نظارت بر حسن اجرای قوانین» به تبع بند (3) اصل 156 قانون اساسی و به موجب اصل 174 همین قانون، برعهدۀ سازمان بازرسی کل کشور قرار گرفته است. کلمه «نظارت» در اصل 174 قانون اساسی، ناظر بر چگونگی نظارت سازمان مزبور، بر اجرای صحیح قوانین در دستگاه‌های اداری می‌باشد. در این خصوص باید گفت:‌ اولاً: نحوۀ نظارت و حدود اختیارات و وظایف سازمان به قانون عادی موکول گردید، ثانیاً: رعایت اصل تفکیک قوا، مانع از دخالت بازدارندۀ قوا در یکدیگر می‌باشد که قانون اساسی از جمله اصول 57 لغایت 61 متضمن بیان این است. بنابراین، سازمان بازرسی کل کشور به موجب قوانین اساسی و عادی، در صورت مشاهدۀ موارد خلاف قانون در دستگاه‌های اجرایی، مکلف به انعکاس آن به مراجع ذیصلاح می‌باشد. بدیهی است نظارت مزبور، هیچ‌گاه مشمول وصف استصواب نبوده و نخواهد بود.

دو ـ واژه «نظارت» در اصل 161 قانون اساسی که مقرر می‌دارد:... «به منظور نظارت بر اجرای صحیح قوانین در محاکم و...:» اولاً: نحوۀ نظارت دیوان عالی کشور علاوه‌بر قانون‌، منوط به ضوابطی گردیده که رئیس قوۀ قضائیه تعیین می‌نماید. ثانیاً: قانون اساسی در اصول 35، 36 ، 61، 159، 166، 167، 168 و... و قوانین عادی که مراحل دادرسی را در دادگاه‌های تالی و عالی که سرانجام منتهی به صدور و اجراء احکام قطعی و نهائی می‌گردد را به تصریح بیان نموده است. بنابراین مبرهن است که اجرای صحیح قوانین در محاکم و چگونگی نقض و ابرام احکام و قرارها و ایجاد وحدت رویه قضائی، به موجب قوانین اساسی و عادی و رویّه‌های جاری و معمول، دلایل و قرائن کافی بر استصوابی نبودن بخش اعظم نظارت دیوان عالی کشور بر نحوه فعالیت‌های محاکم و مراجع قضائی بوده و می‌باشد. مضافاً اینکه اصل 174 قانون اساسی با عنایت به احالۀ تعیین نحوۀ نظارت به قانون و ضوابط موردنظر، نفیاً یا اثباتاً، متذکر تعیین نوع نظارت نگردیده تا موضوع قابلیت تطبیق و مقایسه با اصل 99 را دارا گردد.

سه ـ در خصوص واژۀ نظارت در اصل 175 قانون اساسی ناظر بر صدا و سیما، باید قائل به تفصیل شد، زیرا: اولاً: نصب و عزل رئیس سازمان،‌ با مقام رهبری است. ثانیاً: تعیین نوع و چگونگی نظارت موکول به تصویب قانون عادی گردید. بنابراین «با توجه به نظارت مضاعفی که بر سازمان صدا و سیما اعمال می‌شود، رئیس سازمان، هم در مقابل مقام رهبری و هم در مقابل قوای سه‌گانه مسئول است، که در این خصوص نظارت رهبری، نظارتی استصوابی و نظارت شورای نظارت، از نوع نظارت استطلاعی می‌باشد. مصوبۀ مورخۀ 11/7/1370 مجمع تشخیص مصلحت نظام، تحت عنوان:‌ «نحوۀ اجرای اصل 175 قانون اساسی در بخش نظارت بر صدا و سیما» ناظر بر موضوع می‌باشد.(11)

نظارت موضوع اصل 99 قانون اساسی

پیشینۀ تاریخی:

با مراجعه به مشروح مذاکرات تدوین قانون اساسی، نمایندگان مجلس بررسی قانون اساسی در سال 1358، با این استدلال که:... «یک مقامی که دور از مسائل اجرائی است... باید بر انتخابات نظارت کند و... مناست‌ترین مقام... شورای نگهبان است... (12)» همچنین، با ملاحظۀ مشروح مذاکرات شورای بازنگری قانون اساسی در سال 1368، با طرح این پرسش توسط یکی از اعضاء که: «منظور از این نظارت چیست؟(13)» و در مقام پاسخ برآمدن عضو پرسشگر، به این عبارت که:... «یعنی... ببینند انتخابات صحیح است یا صحیح نیست... (14)» و سرانجام توضیح تکمیلی فرد دیگر از اعضای شورای بازنگری، مبنی بر اینکه:... «مگر این نیست که شورای نگهبان صلاحیت کاندیداها را باید تأیید بکند؟(15)» با عنایت به عبارات فوق، آیا جز این است که نظارت شورای نگهبان به‌عنوان نظارت نهائی و فصل‌الخطاب بر تمامی مراحل انتخابات منحصر در تصویب و استصواب است؟ آیا عبارت منقول از متن مشروح مذاکرات تدوین‌کنندگان قانون اساسی در سال‌های 1358 و 1368 کافی برای رفع شبهۀ اصحاب تردید و ابهام در بیان مفهوم و مقصود قانونگذار از نوع و نحوۀ نظارت شورای نگهبان بر انتخابات نمی‌باشد؟!

 قانونگذار اساسی هنگام تصویب اصل 99، تمام مقصود و مراد خود را از مفهوم واژۀ نظارت، تبیین نمود تا آیندگان به بهانۀ سکوت، نقص، اجمال و یا تعارض در قانون، در مرحلۀ اجراء و عمل مواجه با مشکل نگردند. از طرف دیگر، چون فصل‌الخطاب بودن شورای نگهبان را بر تمامی مراحل انتخابات، بیّن و آشکار می‌دید، لذا خود را مکلّف به تعیین و اعلام نام، عنوان و اصطلاح شرعی و فقهی نظارت، یعنی نظارت استصوابی ندانسته بود. مضافاً اینکه، بداهت و روشنی موضوع به‌گونه‌ای مبرهن می‌نمود که قانونگذار اساسی، حتی نحوۀ اجرائی شدن اصل 99 را برخلاف بسیاری از اصول دیگر منوط و مشروط به تصویب قوانین عادی ننموده است.(16)

شبهۀ ابهام

مقیّد نشدن واژۀ نظارت در اصل 99 قانون اساسی به استصوابی یا استطلاعی، این شائبه را در برخی افراد بوجود آورده بود که اقدامات شورای نگهبان در امر نظارت بر تمامی امور راجع به انتخابات که از بدو پیروزی انقلاب تاکنون به صورت تامّ و همه‌جانبه و با قطع نظر از عنوان و اصطلاح به شکل استصوابی انجام می‌گرفته است محل ابهام، تأمل و تردید واقع و جهت قابل اعتناء و موجّه جلوه دادن شائبه، ‌مبادرت به بسترسازی در جامعه گردد.

تفسیر اصل 99

شورای نگهبان با علم به مراتب فوق و در راستای تبیین و تفصیل بیشتر به موضوع و جلوگیری از دامن زده شدن شائبه و خاتمه بخشیدن به مناقشات و مشاجرات صرفاً لفظی، نظر تفسیری خود را در قالب عباراتی کوتاه، مبنی بر اینکه: «نظارت مذکور در اصل 99 قانون اساسی، استصوابی است و شامل تمام مراحل اجرائی انتخابات از جمله تأیید و ردّصلاحیت کاندیداها می‌شود.(17)» اعلام و ابلاغ نمود.

آیا اشکال‌کنندگان، رفع ابهام به عمل آمده توسّط نهاد شورای نگهبان را که به موجب اصل 98، قانوناً عهده‌دار تفسیر اصول قانون اساسی می‌باشد را واجد اعتبار قانونی نمی‌دانند؟!

با عنایت به اینکه تفسیر قانون اساسی از حیث اعتبار در حکم قانون اساسی است،‌ از حیث قلمرو زمانی اجرای قانون نیز، به مثابه آن است که اصل مورد تفسیر از همان تاریخ تصویب به همین نحو اجراء می‌گردید. آیا شایسته است برخی گمانه‌زنی‌ها چنین القاء نماید که:...‌ «در سه دورۀ انتخابات زمان حیات حضرت امام(ره)، ایشان اجازۀ اعمال استصواب در انتخابات را به شورای نگهبان نداد!!!» آیا در انتخابات موردنظر آنان، نسبت به کاندیداها مبادرت به اعلام‌نظر مبنی‌بر تأیید یا ردّصلاحیت‌ها توسط شورای نگهبان نمی‌گردید؟! آیا اعلام صحّت یا بطلان انتخابات با شورای مزبور نبوده است؟! اگر این نوع نظارت‌ها، به‌زعم اصحاب تردید، استصوابی نباشد، در تحلیل حقوقی مشمول چه نام و عنوانی خواهد بود؟ اینان با استناد به چه گمان و پنداری بر این باورند که شورای نگهبان، خواستار اعمال نظارت استصوابی بوده،‌ لکن هر بار با منع و ردّ حَضرت امام(ره) مواجه می‌گردید؟!!

خاتمه

با عنایت به منابع عدیده از کتب لغت، معانی فراوانی برای واژۀ «نظارت» آمده است. از جملۀ آن معانی عبارتند از:‌ نگریستن، تماشا کردن،‌ مراقبت نمودن بر اجرای امور، نگاه توأم با دقّت، تأمّل و اندیشه، داوری کردن و... از همین کلمه، در قالب صیغه مبالغه، الفاظی مانند «نَظُور، نَظُوره، ناظوره» اشتقاق می‌یابند که تماماً به معنای دیده‌بان لشکر، یا بزرگ هر قوم می‌باشند که مردم در هر امر بزرگ به او می‌نگرند.

آیا چنانچه اصحاب شکّ و تردید، نظارت همه‌جانبۀ شورای نگهبان را به مثابۀ لنگردار و دیده‌بانِ مورد وثوق مردم در امر خطیر انتخابات تلقی و داوری او را در خصوص مورد، فصل‌الخطاب بدانند، نافع‌تر برای ملت و مملکت است؟ یا هر از چندگاه، به‌ویژه در آستانۀ انتخابات با القاء شبهه در بدیهیّات، موجباتی را فراهم آورند که جز تشویش خاطر عموم، ثمرۀ دیگری را به همراه نخواهد داشت؟!! قضاوت با اهل انصاف است.

هرچند که امکان هیچ‌‌گونه تردید بر استصوابی بودن نظارت شورای نگهبان بر امر خطیر انتخابات (موضوع اصول 6 و 99 قانون اساسی) متصوّر نمی‌باشد، لکن، تحمّل زحمت برخی که با طرح ناقص مسأله، موجبات پرداختن به موضوع و تبیین دوبارۀ مفهوم نظارت را فراهم می‌آورند، صرف همین تحمّل زحمت، موجب تقدیر و امتنان بوده و نگارنده نیز به سهم خود، تشکّر و سپاس خود را به محضر آنان تقدیم می‌دارد، مشروط بر آنکه، طرح چنین پرسش‌هایی به منزلۀ القاء شبهه در آستانۀ انتخابات دورۀ هشتم نمایندگی مَجلس شورای اسلامی نبوده باشد، با این امید که چنین نباشد.