کارشناسان در کنار ارزیابی شاخصهای مربوط به رشد حجم دولت، نگاه ویژهای به رشد بودجۀ جاری و اثر آن بر بزرگ شدن دولت و تعداد کارمندان دارند. ارزیابی آمارهای مربوط به درآمد نفت که کاملا در اختیار دولت است، بودجۀ عمومی، بودجۀ شرکتهای دولتی، رقم تشکیل سرمایۀ ثابت ناخالص، میزان سرمایهگذاری دولت، سهم مخارج دولت از هزینۀ ناخالص داخلی و میزان واگذاری شرکتهای دولتی با عنوان خصوصیسازی از سال 1368 تاکنون نشان میدهد که حجم دولت نه تنها کوچکتر نشده بلکه میزان سرمایهگذاری دولت بیش از خصوصیسازی بوده است. درآمد نفت در سال 85 با رقم 52 میلیارد دلار نسبت به رقم 12 میلیارد دلار سال 68، چهار برابر شده است و میتوان گفت که حجم بودجۀ دولت، سرمایهگذاری دولت و درآمد دولت در 28 سال گذشته تقریبا پنج برابر شده است.
آمارهای بودجۀ عمومی در پنج سال گذشته نیز نشان میدهد که از کمتر از 20 هزار میلیارد تومان در سال 82 به 42 هزار میلیارد تومان در سال 87 رسیده است. علی عسگری، معاون اقتصادی معاونت برنامهریزی نیز در مورد ویژگی بودجۀ 87 گفت: «بودجۀ 87 نسبت به بودجۀ 86 انقباضی خواهد بود. رشد بودجۀ جاری بسیار ناچیز است و سقف برداشت از حساب ذخیرۀ ارزی نیز منطبق بر اهداف معین شده در برنامۀ چهارم، معادل 7/15 میلیارد دلار خواهد بود.»
بودجۀ جاری دولت با رشد سالانه بیش از 20 درصد در پنج سال اخیر انتقادهای زیادی را موجب شده و در پنج سال اخیر به ترتیب 6/20، 3/31، 4/31 و 6/34 درصد نسبت به سال قبل رشد کرده است.
سایر درآمدهای عمومی دولت نیز رشد داشته اما این رشد نیز چندان قابل توجه نبوده چرا که سال 80 تنها 10 درصد درآمدها، سال 83 حدود هشت درصد، سال 84 و 85 حدود 17 درصد و برای سال 86 حدود 18 درصد درآمدهای دولت از سایر درآمدها تامین میشود.
به عبارت دیگر سهم بودجۀ دولت از تولید ناخالص داخلی از 7/72 درصد در سال 1383 به 8/95 درصد در سال 1385 رسیده و 23 درصد افزایش یافته است. این نسبت در سال 68 معادل 81 درصد بوده است.
تردید در ساختار بودجه
مرکز پژوهشهای مجلس نیز در بررسی وضعیت دولت در سالهای 1382 تاکنون اعلام کرد که حجم دولت در سال 84 افزایش 28 درصدی داشته است و تردیدی نیست که افزایش بودجه سال آینده بسان سالهای گذشته از مرز 20 درصد بگذرد و در عین حال کسری حدود 20 درصدی را نیز در پی داشته باشد. ابهام دیگر در زمینۀ تدوین بودجه، ساختار جدید آن است در حالی که تبصرهها قرار است در قالب قانون دیده شود اما ساختار آن هنوز معلوم نیست و اگر قرار میشد دستگاهها نیز براساس عملیات ارائۀ برنامه کنند، خود به خود بودجۀ پیشنهادی را باید به عملیات مورد نظر خود مستند کنند. بنابراین، ساختار بودجه در عمل تغییری با گذشته نخواهد داشت.
وضعیت اندازۀ دولت با استفاده از شاخص نسبت منابع عمومی دولت به تولید ناخالص داخلی گویای این واقعیت است که اندازۀ دولت طی زمان در حال افزایش بوده و به ترتیب از 21 درصد به 3/22 درصد و در سال 1384 به 8/27 درصد ارتقا یافته است.
رشد نقدینگی نیز در سالهای 1384 و 1385 به ترتیب برابر با 29/34 و 4/39 درصد بوده است.
میزان سرمایهگذاری دولت در سال 1384 معادل 150 هزار میلیارد ریال بوده که نسبت به رقم 27 هزار میلیارد ریالی سال 1375 بیش از پنج برابر شده است.
درآمد نفت 52 میلیارد دلاری سال 85 نسبت به رقم درآمد نفت 4/15 میلیارد دلاری سال 1376 بیش از سه برابر شده است و در عین حال تاثیری در افزایش موجودی حساب ذخیرۀ ارزی نداشته است. بودجه کل کشور از رقم 968 هزار میلیارد ریال در سال 82 به 1910 هزار میلیارد ریال در سال 85 رسیده است.
این در حالی است که تولید ناخالص داخلی به قیمت جاری از رقم 1330 هزار میلیارد ریال به رقم 1992 هزار میلیارد ریال در سال 1385 رسیده است.
تولید ناخالص داخلی در سال 1368 و ابتدای دولت هاشمی به قیمت عوامل بر پایۀ سال 1376 معادل 19 هزار میلیارد تومان بوده است که در ابتدای دولت خاتمی به 29 هزار میلیارد تومان افزایش مییابد و در ابتدای دولت احمدینژاد در سال 86 به 41 هزار میلیارد تومان رسید.
نفت پیشتاز سهم
رقم بودجۀ سال 68 تقریبا معادل 108 میلیارد دلار بوده است اما در حال حاضر رقم بودجه معادل 248 میلیارد دلار است که به معنای دو برابر شدن بودجۀ دولت است که حاصل افزایش درآمد نفت است.
نفت همچنان بیشترین سهم را در تامین منابع بودجه و مخارج دولت دارد و بین سالهای 1380 تا 1386 سهم نفت از درآمد دولت 57 تا 43 درصد در نوسان بوده است. اقتصاددانان با اشاره به درآمد 300 میلیارد تومانی نفت از سال 1368 تا پایان سال 85، مهمترین عامل رشد دولت با وجود شعار خصوصیسازی را تکیه دولت به نفت و پاسخگو نبودن دولتها برشمردهاند.
نگاهی به درآمدهای مالیاتی طی پنج سال گذشته نشان میدهد که سهم مالیات از درآمد دولت از 34 درصد در سال 80 به 27 درصد در سال 85 و 29 درصد در سال 86 کاهش یافته است.
سهم مخارج مصرفی دولت از هزینه ناخالص ملی از 9/15 درصد در سال 68 به 1/13 درصد در سال 76 کاهش یافت و دولت هاشمی تا حدودی این سهم را کاهش داد. در دولت خاتمی نیز این سهم به 2/13 درصد در سال 77 و 7/12 درصد در سال 83 رسید که نشانگر روند کاهنده این سهم است.
اما در مقابل سهم دولت در مخارج عمرانی بالاتر رفت و کاهش سهم مخارج و مصرفی از تولید ناخالص داخلی را جبران کرد. به عبارت روشنتر، سهم دولت از تولید ناخالص داخلی و سایۀ سنگین حضور دولت در فعالیتهای اقتصادی رو به افزایش گذاشته است.
آمارهای تشکیل سرمایۀ ثابت ناخالص نشان میدهد که ابتدای دولت هاشمی و در سال 68 تشکیل سرمایۀ ثابت ناخالص پنج هزار میلیارد تومان بوده که در سال 76 و ابتدای دولت خاتمی به 4/8 هزار میلیارد تومان رسید که در سال 1384 و ابتدای دولت احمدینژاد به 8/14 هزار میلیارد تومان افزایش یافت.
مقایسۀ آمار تشکیل سرمایۀ ثابت ناخالص از سال 1375 تا 1385، آمار سرمایهگذاریهای دولت و آمار واگذاری شرکتهای دولتی نشان میدهد که از سال 1382 تا 1384 آمار تشکیل سرمایۀ ثابت ناخالص و آمار سرمایهگذاریهای دولت تقریبا به هم نزدیک شده است که نشاندهندۀ حضور کمتر بخش خصوصی از میزان سرمایهگذاریهای جدید است و در عین حال سرمایهگذاری دولت هر سال بیشتر شده و از 040ر27 میلیارد ریال به 615ر134 میلیارد ریال در سال 83 و 150 هزار میلیارد ریال در سال 84 رسیده است.
این در حالی است که با وجود شعار خصوصیسازی و تاکید مسئولان بر واگذاری شرکتهای دولتی و ابلاغ اصل «44» هنوز واگذاری شرکتها در حد محدودی انجام میشود و کل رقم واگذاریها از سال 75 تا 84 روی هم رفته 578ر2 میلیارد تومان بوده است و در سال 85 نیز که قرار بود 400ر7 میلیارد ریال سهام دولتی واگذار شود، تنها 816 میلیارد ریال خصوصیسازی شد که معادل 11 درصد اهداف سال 85 بوده و به معنای عدم تحقق 89 درصدی خصوصیسازی است.
تعداد کارکنان دولت از ابتدای اجرای برنامۀ چهارم تنها دو درصد کاهش یافته است. در حالی که طبق برنامه چهارم قرار بود، پنج درصد تعداد کارکنان کاهش یابد تا 5/2 درصد از میزان رشد اقتصادی هشت درصدی، هدفگذاری برنامۀ چهارم از محل بهبود بهرهوری محقق شود.
بودجۀ شرکتهای دولتی
مقایسۀ نسبت بودجۀ شرکتهای دولتی به بودجۀ کل کشور طی سالهای 82 تا 84 نشان میدهد که از 2/57 درصد به 73 درصد رسیده است. به عبارت دیگر طی این سالها، شرکتهای دولتی همواره بخش بیشتری از بودجۀ سالانه را تشکیل دادهاند. این وضعیت در حالی است که محور اصلی در برنامۀ سوم و چهارم، کاهش فعالیتهای اقتصادی دولت بوده است به خصوص که طی سالهای 84 تا 86 که رشد بالایی تجربه کردهاند. ارزیابی ساختار بودجهنویسی در اقتصاد ایران طی شش سال اخیر نشان میدهد که بودجۀ کل کشور با رشد سالانه بیش از 20 درصد و بودجۀ شرکتهای دولتی با رشدی بالای 22 درصد و در برخی سالها تا 53 درصد رشد مواجه بوده است. در حالی که رشد اقتصادی در سالهای 1382 تا 1385 به ترتیب 5/7، 7/6، چهار، 5/4 و پنج درصد بوده و رشد بودجۀ کشور و بودجۀ شرکتهای دولتی تقریبا چهار برابر رشد اقتصادی بوده است. نوسانات سایر درآمدها نیز ناشی از سیاستها و مقررات جدید در مواضع و سیاستهای اقتصادی ارزیابی میشود. ساختار بودجۀ عمومی و ترکیب درآمدها و هزینهها نیز نشان میدهد که وابستگی بودجه به نفت در حد بالای 45 و 50 درصد همچنان ادامه دارد و مالیاتها هنوز نتوانسته است سهم عمدهای از درآمدهای دولت را پوشش دهد.
بودجۀ عمومی دولت در پنج سال گذشته به ترتیب با رشد 1/13، 1/3، 7/9 و 19 درصد نسبت به سال قبل از آن همراه بوده است.
رشد بودجۀ عمرانی با وجود تورم بالای 15 درصد در سالهای اخیر با نوسانهایی مواجه بوده و در پنج سال گذشته به ترتیب با رشد 4/10، 7/12 و 5/37 و 27 ـ درصد مواجه بوده است.
نوبخت معاون اقتصادی مرکز تحقیقات استراتژیک مجمع تشخیص مصلحت نظام در این زمینه گفت: «سهم بودجه از تولید ناخالص داخلی به 4/94 درصد رسیده است. یکی از شاخصهای مهمی که میتواند نسبت به حضور پررنگ دولت در اقتصاد جای بحث و تامل داشته باشد، بودجۀ شرکتهای دولتی است.»
وی اضافه کرد: «با توجه به مطالعاتی که از سوی مرکز پژوهشهای مجلس صورت گرفته در سال 1380 سهم بودجۀ شرکتهای دولتی از بودجۀ کل کشور 9/69 درصد بوده و در سال 1381 در جهت خصوصیسازی این مقدار کمتر شده به 2/67 درصد رسیده و در سال 1382، 59 درصد و در سال 1383 به 3/54 درصد رسید اما دوباره از سال 1384 که قانون برنامه اجرا شد متاسفانه رو به افزایش گذاشت و در سال 1384 به 1/66 درصد و در سال 1385 به 6/71 درصد رسید.» معاون پژوهشهای اقتصادی مرکز تحقیقات استراتژیک مجمع تشخیص مصلحت نظام با بیان این که «در سال 1386 سهم بودجۀ شرکتهای دولتی به 2/73 درصد رسیده است»، متذکر شد: «مقدار این رقم طبق بودجۀ 86 افزایش یافته و این مساله نشان میدهد که حضور دولت برخلاف تاکیداتی که مقام معظم رهبری در خصوص این مساله دارند نه تنها در اقتصاد کاهش پیدا نکرده بلکه در تمام بخشها نیز افزایش یافته است و حجم و افزایش دولت یک خطر جدی برای اقتصاد کشور است.» مرتضی الویری، عضو سابق کمیسیون برنامه و بودجه در مجلس نیز در مورد رشد حجم بودجه و رابطه آن با بزرگ شدن دولت گفت: «با توجه به آن چه گذشت عملکرد دولت در حوزۀ کوچکسازی و اجرای سیاستهای کلی اصل «44» اغلب قوانین و آییننامههای مصرح در قانون برنامۀ چهارم مرتبط با موضوع فوق به تصویب نرسیده و گزارشهای نظارتی در هیچ موضوعی از جمله موضوع فوق ارایه نشده است.»
تعداد کارمندان دولت
کاهش یک درصدی (سالانه) تعداد کارمندان دولت اتفاق نیفتاده و مکانیسمی برای اجرای این شاخص در برنامه پیشبینی نشده است. اعتبارات هزینهای که باید در حد 10 درصد محدود شود در دو سال اول برنامه به طور متوسط 5/31 درصد رشد داشته است. بودجۀ شرکتهای دولتی که باید با کاهش تصدیگری دولت کاهش یابد در دو سال اول برنامه به طور متوسط 5/41 درصد رشد داشته است.
نسبت بودجۀ کل کشور به تولید ناخالص داخلی که باید در دو سال اول برنامه چهار درصد کاهش یابد، 18 درصد افزایش یافته است. درآمد حاصل از خصوصیسازی در سال 85 فقط حدود هفت درصد تحقق یافت، این به آن معناست که وظیفۀ دولت برای فروش سالانه 20 درصد فعالیتهای اقتصادی غیر از صدر اصل «44» در حد بسیار محدود و ضعیفی اجرا شده است. اجرای طرح توزیع «سهام عدالت» دنبالهرو طرح شکست خوردۀ بلوک شرق است که به دلیل محفوظ ماندن مدیریت دولتی یا شبه دولتی با روح سیاستهای کلی اصل «44» و مفاد برنامۀ پنج سالۀ چهارم سازگاری ندارد. سیاستهای اصل «44» قانون اساسی که در دو مرحله توسط مقام رهبری ابلاغ شد، اگرچه مورد بیمهری مسئولان قرار گرفته است و ما فرصت دو سالۀ اول برنامه و سند چشمانداز را از دست دادهایم، اما راه و مسیری که این سیاستها فراروی اقتصاد ایران گشوده است آن قدر فراخ و گسترده است که میتوان با تدوین قوانین و مقررات پایین دستی و اجرای آن عقبافتادگیها را جبران کرد.
در مجموع درآمد هشت سال ریاست جمهوری هاشمی از نیم سال دوم 68 تا پایان نیم سال نخست 75 در هر سال بیش از 116 میلیارد و 43 میلیون دلار و مجموع درآمدهای نفتی در طول شش سال ریاست جمهوری خاتمی (از نیم سال دوم 76 تا پایان نیم سال نخست 82) حدود 117 میلیارد و 80 میلیون دلار بوده است اما دولت نهم تنها در دو سال نخست فعالیت خود سالانه حدود 119 میلیارد و 470 میلیون دلار درآمد کسب کرده است.
مقایسۀ درآمد دو سال نخست سه دولت هاشمی، خاتمی و احمدینژاد نشان میدهد که درآمد در دو سال نخست (سالهای 68 و 69) دولت هاشمی، تنها 30 میلیارد و 400 میلیون دلار، دولت خاتمی در دو سال نخست خود (سالهای 76 و 77)، 29 میلیارد و 403 میلیون دلار بود اما دولت احمدینژاد در دو سال نخست فعالیت (نیم سال دوم 84 تا پایان نیم سال نخست 86) حدود 119 میلیارد و 470 میلیون دلار درآمد داشته است که بر این اساس درآمدهای نفتی دولت نهم با معیار دو سال اول ریاست جمهوری در مقایسه با 16 سال دولتهای سازندگی و اصلاحات، چهار برابر بوده است و همین عامل انگیزهای برای بزرگتر شدن دولت است.