نعمت احمدی
با نیمنگاهی به اصل 99 قانون اساسی و مشروح مذاکرات مجلس خبرگان قانون اساسی به دغدغه مدونین آن پی میبریم، کسانی که انتخابات دوره شاهنشاهی و دخالت دربار از طریق وزارت کشور را در روند انتخابات مجالس قبل از انقلاب دیده بودند با درایت به فکر آن افتادند تا نهادی، جدای از قوه مجریه را مسئول نظارت بر انتخابات مجلس شورای اسلامی بنمایند. به ذکر واقعهای قبل از انقلاب و در مورد یکی از نمایندگان استان کرمان میپردازم. شهرستان بافت که به تازگی باید نمایندهای از این شهر انتخاب میشد فردی را که تا آن روز شهر بافت را ندیده بود روانه مجلس نمود، این فرد هماکنون زنده است و دوران کهولت خود را میگذراند و به کرات این مطلب را که از طرف ـ حزب مردم ـ به من گفتند باید از بافت اسم بنویسی و من که فرصت رفتن به بافت را نداشتم سرانجام از این شهر نماینده شدم. حوادثی از این دست مدونین قانوناساسی را بر آن داشت که مجموعهای جدای از قوه مجریه که خود برگزارکننده انتخابات است و میتواند اعمال سلیقه کند، ایجاد نمایند تا انتخابات مردمی برگزار شود، به همین اعتبار اصل 99 قانون اساسی، شورای نگهبان را مسئول نظارت بر انتخابات مجلس قرار دادند که دست قوه مجریه در اعمال سلیقه کوتاه باشد.
تا سال 1370 شورای نگهبان تنها نظارت بر انتخابات را حسب قانون وظیفه خود میدانست، هر چند در عمل نزدیک به صد نفر از نمایندگان مجلس سوم که با تایید صلاحیت و شرکت در انتخابات برگزیده شده بودند، ردصلاحیت شدند. رد صلاحیت گسترده نمایندگان مجلس سوم که برای انتخابات دوره چهارم نامنویسی کرده بودند؛ وزیر کشور وقت باعث استعلام شماره 33/3 مورخ 22/2/70 توسط رئیس هیات مرکزی شورای نگهبان از این شورا شد. متن سوال به این شرح است: نظر به اینکه انتخابات از امور مهم کشور است و امت اسلامی با رشد انقلابی در تمام دورههای اخذ رأی به نحو چشمگیر در انتخابات شرکت نمودهاند و از این پس نیز ـ باید ـ به نحوی عمل شود که حضور آزادانه مردم همچنان محفوظ بماند و این امر مستلزم نظارت شورای نگهبان است تا در تمام جهات رعایت بیطرفی کامل معمول گردد و در این خصوص در کیفیت اجرا و نظارت گاهی شائبه تداخل مطرح میگردد بنا به مراتب استدعا دارد نظر تفسیری آن شورای محترم را در مورد مدلول اصل 99 قانوناساسی اعلام فرمایند.
نظریه شماره 1234 مورخ 1/3/70 شورای نگهبان... نظارت مذکور در اصل 99 قانون اساسی استصوابی شامل تمام مراحل اجرائی انتخابات از جمله تایید ردصلاحیت کاندیداها میشود. از این تاریخ است که باید در واقعیت موجود تایید و ردصلاحیت کاندیداها و نیز شیوه نظارت شورای نگهبان کنکاشی مستقل صورت گیرد. بدواً اصول مربوط به انتخابات را در قانون اساسی و قوانین عادی پیجویی میکنم.
الف) قانون اساسی: برابر اصل ششم قانون اساسی، در جمهوری اسلامی ایران امور کشور باید به اتکای آرای عمومی اداره شود. از راه انتخابات، انتخاب رئیسجمهور، نمایندگان مجلس شورای اسلامی، اعضای شوراها و نظایر اینها، یا از راه همهپرسی در مواردی که در اصول دیگر این قانون معین است. گنجاندن این اصل در فصل اول مربوط به اصول کلی قانون اساسی نمایانگر اراده مدونین قانون اساسی به ـ آراء مردم ـ بعد از اصولی مانند، نوع حکومت، پایههای حکومت، وظایف حکومت، اسلامی بودن قوانین و تصریح به ولایت فقیه در اصل پنجم، و رأی مردم در اصل ششم، ملاحظه میشود که جایگاه آراء عمومی در حد نوع حکومت و شرعی بودن قوانین و اداره مملکت به وسیله ولی فقیه در زمان غیبت، مورد توجه قانونگذار بوده است. هیچ یک از اصول گذشته مورد تفسیر یا دگرگونی واقع نشدند جز همین اصل ششم که دگرگونی آن در این نوشتار خواهیم آورد.
دومین اصلی که به اداره مردم در شیوه حکومت پرداخته است، اصل 56 قانون اساسی میباشد که حاکمیت مطلق برجهان و انسان را از آن خدا دانسته و خداست که، انسان را بر سرنوشت اجتماعی خویش حاکم ساخته است. هیچکس نمیتواند این حقالهی (اراده انسان بر سرنوشت خود) را از انسان سلب کند یا در خدمت منافع فرد یا گروهی خاص قرار دهد و ملت این حق خدا داد را از طرقی که در اصول بعدی میآید اعمال میکند. اصل 58، اعمال قوهمقننه را از طریق مجلس شورای اسلامی میداند و برابر اصل 62، مجلس شورای اسلامی از نمایندگان ملت که به طور مستقیم و با رأی مخفی ـ انتخاب میشوند؛ تشکیل میگردد.
اصول 71 به بعد قانوناساسی از مجلسی یاد میکند که در عموم مسائل حق قانونگذاری دارد و به شرح قوانین که خود تصویب نموده میپردازد و حق تحقیق تفحص در همه امور را دارد و جالب اینجاست که برابر اصل نود قانوناساسی، مجلسشورایاسلامی مافوق دو قوه دیگر یعنی قضاییه و مجریه بوده و هرکس شکایتی از طرز کار مجلس یا قوهمجریه یا قضاییه داشته باشد میتواند شکایت خود را کتباً به مجلس شورای اسلامی عرضه کند و هرگاه این شکایتها مربوط به قوهمجریه یا قضاییه باشد، رسیدگی و پاسخ کافی از آنها را بخواهد و در مدت مناسب نتیجه را اعلام نماید. همانند کمیسیون اصل 90 در مجلس ششم که شریان فعال مجلس و پناهگاه مردم بود. بعد از اصول مربوط به مجلس، از اصل 91 به بعد، شورای نگهبان به منظور پاسداری از احکام اسلامی و قانون اساسی از نظر عدم مغایرت مصوبات شورای اسلامی با آنها، مرکب از 6 فقیه به انتخاب رهبری و 6 حقوقدان با معرفی رئیس قوهقضایه و انتخاب مجلس تشکیل میگردد. 9 اصل قانون اساسی در شرح وظایف شورای نگهبان، مربوط به مصوبات مجلس و نحوه تصمیمگیری شورا در قبال لوایح و طرحها میباشد.
اصل 99 اصلی انتزاعی است یعنی از نظر حقوقی و از باب سلسله توالی اصول و ارتباط ارگانیک اصول ما قبل و ما بعد پیداست که به جهت مطالبی که در صدر نوشته آوردم و از ترس دخالت وزارت کشور که مجری انتخابات است یک وظیفه دیگر غیر از وظایف 9 اصل قبلی جداگانه به شورای نگهبان سپرده شد، آن هم نظارت بر انتخابات، تا وزارت کشور اعمال سلیقه در انتخابات ننمایند و عملاً این وضع در انتخابات مجلس اول و دوم و سوم به صورت نظارت استطلاعی بود یعنی شورای نگهبان تنها از طریق قانون انتخابات مصوب سال 1358 بر نحوه برگزاری انتخابات نظارت داشت. مدعای این مطلب، صرفنظر از سوابق موجود در وزارت کشور و برخورد شورای نگهبان با ردصلاحیت کاندیداهای دوره اول و دوم و سوم مجلس، قانون انتخابات مجلس شورای اسلامی مصوب سال 58 میباشد که در هر دوره متأسفانه این قانون به سلیقه نمایندگان هر دوره، در روزهای پایانی دوره نمایندگانی، اصلاحیههایی به خود دیده است که این موضوع نوشته جدیدی میطلبد. برابر ماده 3 قانون انتخابات، نظارت بر انتخابات مجلس شورای اسلامی به عهده شورای نگهبان میباشد، مجلس چهارم به انتهای این ماده این جمله را پی تفسیری که سال 70 شورای نگهبان از اصل 99 نموده بود عبارت: این نظارت استصوابی و عام و در تمام مراحل و در کلیه امور مربوط به انتخابات جاری است را افزود و از این تاریخ به بعد موادی مانند ماده 7 همین قانون که مقرر میدارد:
انتخابات به صورت مستقیم و عمومی و با رأی مخفی خواهد بود و نیز اصول متعدد قانون اساسی را دگرگون کرد و حاصل آن ردصلاحیت نزدیک به 90 نفر از نمایندگان حاضر در مجلس سوم شورای اسلامی شد و دامنه ردصلاحیتها قبل از انتخابات آنقدر بالا گرفت که بسیاری از نخبگان از ترس رد صلاحیت اولیه حاضر به شرکت در انتخابات نمیباشند.
ب) قانون عادی: قانون انتخابات مجلس شورای اسلامی؛ هیچ قانونی اندازه قانون انتخابات مجلس شورای اسلامی به خود اصلاحیه ندیده است، حتی در اصلاحیهها از اندازه پوستر و نوع آن هم یاد شده است. لایحه قانونی که در تاریخ 17/11/58 از تصویب گذشت با قانون فعلی به کلی فرق دارد. مثلا شورای نگهبان روزگاری در پاسخ استعلام مرکز اسناد انقلاب اسلامی به شماره 3524/60 مورخ 26/6/1360 که استعلام نموده بود:
خواهشمند است نظر خود را در باب درخواست سوابق نمایندگان مجلس شورای اسلامی که از سوی مسئولان و ارگانهای مختلف دولتی انجام میپذیرد با توجه به اهمیت و مسئولیت شرعی حفظ سوابق طبقهبندی شده اعلام فرمایند.
نظریه شورای نگهبان: به طور کلی اطلاع دادن از سوابق مربوط به تعرض به حیثیت اشخاص طبق اصل 22 قانون اساسی در غیر از مواردی که قانون تجویز مینماید، جایز نیست. یا در نظر دیگر، این شورا چنین اظهارنظر میکند: در صورتی که از سوی مسئولان قانونی تشخیص صلاحیت داوطلبان نمایندگی در حدود موانع مذکور در ماده 10 قانون انتخابات پرسشی شود، مرکز اسناد میتواند در خصوص نفی یا اثبات هر یک از موانع مذکور بدون شرح و تفضیل پاسخ دهد. موارد ماده 10 هم عبارت بودند از: 1- اقدامکنندگان علیه انقلاب و اساس جمهوری اسلامی که حکم محکومیت آنها صادر شده باشد 2- محرومیت اجتماعی 3- محجوران و ورشکستگان به تقصیر 4- نخستوزیران و وزیران و معاونان وزرا، استانداران، سفرا، نمایندگان مجلس، اعضای ساواک منحله، اعضای انجمنهای شهر و شهرستان و وابستگان رژیم از 15 خرداد 42 تا بهمن 57 و کسانی که به استناد مدارک موجود ارتباط یا همکاری با ساواک منحله داشتند 5- اعضای هیأت اجرایی و انجمن نظارت بر انتخابات و شعب آنها در حوزه تحت نظارت خود، استانداران و معاونان آنها، فرمانداران و بخشداران حوزه محل مأموریت خود (ردیف 5 مربوط به برگزارکنندگان انتخابات بود)
شورای نگهبان که چنین حساسیتی داشت و فقط افراد فوق را جزو ردصلاحیتشدهها میدانست و این موضوع به سال 1360 در زمان حیات حضرت امام(ره) برمیگردد زیرا تا این تاریخ شورای نگهبان خود را تنها ناظر بر انتخابات میدانست و عملاً شیوه انتخابات به این صورت بود که هیأت اجرایی انتخابات منتخب وزارت کشور، بلافاصله پس از صدور دستور شروع انتخابات از طرف وزارت کشور، فرماندار یا بخشدار مرکز حوزه انتخابیه دستور تشکیل هیأتهای اجرایی حوزههای فرعی را به فرماندار یا بخشدار حوزههای فرعی صادر مینمود. در واقع هیأتهای اجرایی مسئول تدارک انتخابات بودند و پس از وصول اسامی، مطابق ماده 48 همین قانون وزارت کشور پس از وصول مشخصات داوطلبان، روزانه لیست کامل آنان را تهیه و به منظور بررسی سوابق آنان به وزارت اطلاعات، دادستانی کل کشور، سازمان ثبت احوال کشور و اداره تشخیص هویت و پلیس بینالملل در مرکز ارسال میداشتند. مراکز مزبور موظف بودند، ظرف 5 روز نتیجه بررسی را با دلیل و سند به وزارت کشور اعلام نمایند.
ماده 48 اصلاحیه سال 78 به نحوی ظریف شورای نگهبان را هم شریک وزارت کشور نموده است و میبینیم روزبهروز دامنه حضور شورای نگهبان در عرصه انتخابات گستردهتر میگردد، تا جایی که شورای نگهبان ـ هیأتهای نظارت دائمی ـ دارد و از وزارت کشور میخواهد که هزینه این هیأتهای دائمی را تأمین کند. دامنه مداخله شورای نگهبان تا جایی بالا گرفته که حتی روز انتخابات را که باید وزارت کشور با توجه به امکانات خود اعلام نماید، شورای نگهبان نمیدانم با کدام مجوز قانونی تأمین میکند و به کرات دیدهایم که بین وزارت کشور و شورای نگهبان در خصوص تاریخ برگزاری انتخابات اختلاف پیدا میشود. برابر قانون نظارت شورای نگهبان بر انتخابات مجلس شورای اسلامی، مصوب 1356 که به کرات الحاقی به خود دیده، پیش از شروع انتخابات از سوی شورای نگهبان 5 نفر از افراد مسلمان و مطلع و مورد اعتماد (به عنوان هیأت مرکزی نظارت بر انتخابات) با اکثریت آرای انتخابات و به وزارت کشور معرفی میشوند.
این هیأت را هیأت مرکزی نظارت بر انتخابات مینامند که حداقل یک نفر باید عضو شورای نگهبان باشد و ریاست هیأت را یکی از اعضای شورای نگهبان به عهده خواهد داشت. این هیأت، مرکزی در هر استان مرکب از 5 نفر جهت نظارت بر انتخابات آن استان تعیین مینمناید. وظیفه هیأتهای اجرایی که توسط وزارت کشور تعیین میشوند این است که هیأت مذکور را در جریان کلیه امور انتخابات آن استان بگذارند. متأسفانه شورای نگهبان برخلاف صراحت ماده یک قانون نظارت شورای نگهبان بر انتخابات مجلس شورای اسلامی که فقط اجازه تشکیل هیأت نظارت مرکزی و به تبع آن هیأت نظارت استانها را پیش از شروع انتخابات ـ تفویض ـ کرده بود در دوره مجلس ششم مبادرت به تشکیل دائمی دفاتر نظارتی در استانها نمود که بتواند در تمام مدت ناظر بر عملکرد افرادی که احتمالاً قصد آن دارند تا در انتخابات آتی شرکت نمایند را داشته باشند هر چند این اختیار حسب قانون به این شورا داده نشده است، اما شوراینگهبان در اقدامی استثنایی به سال 1382 به هیأت عمومی دیوان عدالت اداری رجوع و رأی شماره 229 مورخ 23/6/1382 که عیناً نقل میشود را اخذ نمود و حسب این رأی توانست علاوه بر آنکه دفاتر نظارتی دائمی خود را که همچون شمشیر دموکلس بالای سر کاندیداهای بالقوه مجلس شورای اسلامی است، وزارت کشور را مؤظف نماید کلیه وسایل و امکانات را در اختیار شوراینگهبان قرار دهد.
رأی 229 - 23/6/1382 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
مطابق اصل 99 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران مسئولیت خطیر نظارت بر انتخاباتمجلسخبرگان رهبری، ریاست جمهوری، مجلس شورای اسلامی و مراجعه به آرای عمومی و همهپرسی به شورای نگهبان تفویض شده و به شرح ماده 3 قانون نظارت شورای نگهبان بر انتخابات مجلس شورای اسلامی مصوب 1365قلمرو وظایف و اختیارات آن شورا متضمن نظارت بر کلیه مراحل و جریانهایانتخاباتی و اقدامات وزارتکشور در امر انتخابات و هیأتهای اجرایی و تشخیص صلاحیت نامزدهای نمایندگی و حسن جریان انتخابات تببین و تعیین گردیده است. نظر به اینکه توفیق شورای نگهبان در جهت تحقق اهداف مقنن الزاماً منوط به اتخاذ تصمیمات و روشهای قانونی و سازوکارهای متناسب توسط شورای مذکور است و به صراحت تبصره یک ماده 11 قانون انتخابات مجلس شورای اسلامی مصوب 1378 در جهت اعمال نظارت بر انتخابات، کلیه وزارتخانهها، سازمانها و ادارات و نهادهای قانونی و موسسات دولتی و وابسته به دولت و شهرداریها و موسسات عمومی مؤظفند حسب در خواست شورای نگهبان و هیأتهای منصوب از جانب آن، کارکنان خود را و همچنین وزارت کشور، استانداران، فرمانداران و بخشداران مؤظفند امکاناتلازم را در اختیار آنان قرار دهند و از طرفی تشخیص نحوه و چگونگی اعمال حاکمیت در قلمرو شمول قانون و محدوده آن و انطباق یا عدم انطباق آن با مقررات از محدوده اختیارات وزارتکشور خارج است؟؟!!
بنابراین اطلاعیه وزارت کشور و بخشنامههای استانداران که دفاتر نظارتی منتخب و منصوب شورای نگهبان را غیرقانونی اعلام داشته و فرمانداران و سایر مراجع و مقامات اجرایی را مکلف به خودداری از تأمین نیرویانسانی و امکاناتلازم برای دفاتر مذکور کرده است، خلاف اهداف احکام قانونگذار در خصوص مورد! و خارج از حدود اختیارات استانداران مذکور تشخیص داده میشود و مستنداً به قسمت دوم ماده 25 قانون دیوان عدالت اداری ابطار میگردد!؟
با وصف بالا دور از ذهن نبود که عمکلرد شورای نگهبان در ردصلاحیت منطبق با ماده 10 قانون سابق که هماکنون با گسترش دایره شمول خود از 4 مورد خاص و یک مورد مربوط به دستاندرکاران برگزاری انتخابات، به 11 مورد در ماده 30 که عموماً مانند وابستگان تشکیلاتی و هوادار احزاب و سازمانها و گروههایی که غیرقانونی بودن آنها از طرف مقاماتصالحه اعلام شده است و یا مشهورین به فساد و متجاهرین به فسق، تفسیرپذیر میباشد و دایره شمول ماده 48 قانون انتخابات که گسترش داده است. اگر تا مدتی قبل افرادی نمیدانستند به چه علتی ردصلاحیت شدند، شورای نگهبان برای نخستین بار، توسط آقای عباس کعبی از احراز صلاحیت بر خلاف اصول قانون اساسی و قوانین مربوط به انتخابات خصوصاً اصل 37 قانوناساسی مربوط به برائت ـ آنهم مگر به حکم قانون یاد کرد و اخیراً آیتالله جنتی اصل برائت را فاقد پشتوانه حقوقی دانست و با این نظر خود علاوه بر آنکه هزاران نظر فقهی و ابواب مختلفه فقهی مربوط به «اصاله البرائه» را زیر سوال بر دو اصل 37 قانون اساسی که به تایید امام خمینی(ره) و رفراندوم عمومی مردم که به یقین آقای جنتی هم به آن رأی دادهاند و در تهیه آن دخالت داشته است را فاقد پشتوانه حقوقی دانست و و با ذکر مطالب بالا شورای نگهبان، در طی سالها کمکم خود را در نحوه برگزاری انتخابات، مدار اصلی قرار داد تا جایی که دیدیم حتی با روز برگزاری انتخابات هم که هیچ ربطی به نظارت چه نوع استطلاعی و استصوابی ندارد مداخله مینماید که به یقین این امر دیگر نظارت نیست بلکه عین دخالت در امری که تهیه لوازم آن با وزارتکشور است.
با گفتههای آقای جنتی به باورمن انگیزهشرکت در انتخابات از دو گروه گرفته شد: نخست افرادی که خواهان شرکت در انتخابات باشند، این افراد نمیدانند باید دارای چه شرایطی باشند؟ زیرا بحث شرایط دیگر منطبق با قانون با نظر آقایجنتی نیست بلکه ـ احراز ـ هدف است و احراز هم به گفته آقایخاتمی ـ رئیسجمهور سابق ـ به نظر 6 فقیه و 5 حقوقدان، گذاشتهشده و اگر این 12 نفر دست رد به سینه کسی زدند تنها مکاتبه با خدا و حواله به قیامت پاسخگوست. طبیعی است افراد صالح اما غیر سیاسی و عادی که میتوانند در مجلس مثمرثمر باشند از ترس آبروی خود که اعضای دائمی هیأتهای نظارت آنان را مقبول ندانند و شوراینگهبان هم به همین اعتبار مهر عدم تایید بر پیشانی آنان بزند و در شهر و دیار خود بیآبرو شوند رغبتی به توسل به این ریسک بزرگ را ندارند و افراد سیاسی هم که تاب تحمل رد صلاحیت را دارند با تفسیر موسع از مواد 11 گانه ماده 30 اصلاحی قانون انتخابات، مربوط به محرومیتافراد موضوع این ماد از شرکت در انتخابات بدون ذکر مأخذ روبهرو با ردصلاحیت خواهند شد و میماند افرادی که طی این سالها به نوعی مماشات با هیأتهای نظارت داشته و بالطبع قادر به تصمیمگیری در مجلس به لحاظ روش و منش محافظهکارانه خود نخواهند شد. میماند مردمی که باید رأی بدهند.
در آخرین انتخابات یعنی انتخابات میان دورهایمجلس که همزمان با انتخابات خبرگانرهبری و شوراها برگزار شد، به راستی چند نفر با اینکه پای صندوقهای رأی حضور داشتند در حالی که سه انتخابات با هم برگزار میشد که برای نمونه آیتالله هاشمیرفسنجانی بیش از یک میلیون و ششصد هزار رأی آورد از این یک میلیون و ششصد هزار نفر چه تعداد به دو نماینده میان دورهای تهران رأی دادند؟ تفاوت آرای نمایندگانمجلسخبرگان، اعضایشوراها و میان دورهای مجلس، خود حکایتی است که باید دوباره آنرا مرور کرد. در مورد انتخابات ریاست جمهوری هم 22 میلیون نفر خانه نشین شدند، آیا این سوال را حداقل در خلوت خود افرادی که با تصویب و تفسیر به رأی از قوانین، مردم را به این سمت سوق دادند از خود نمیپرسند؟ مسئول این مهم که 98 درصد از مردم در رفراندوم جمهوری اسلامی شرکت کردند و امروزه 22 میلیوننفر واجد شرایط انتخابات ریاست جمهوری، نشستن پای تلویزیون را به حضور در پای صندوقهای رأی ترجیح دادند کیست؟